B. LE SURCOÛT DE L'ÉDUCATION PRIORITAIRE : UNE ÉVALUATION INSUFFISANTE
1. Un surcoût difficile à déterminer
En l'absence de lignes budgétaires fléchées et hormis les dépenses indemnitaires - indemnités de sujétions spéciales (ISS), nouvelles bonifications indiciaires (NBI) et avancements spécifiques d'ancienneté (ASA) - le coût exact de la politique d'éducation prioritaire est difficile à identifier. L'évaluation précise de celui-ci nécessiterait un suivi précis de l'utilisation effective des moyens supplémentaires alloués à chaque établissement, école ou établissement public local d'enseignement (EPLE), classé en éducation prioritaire.
En 2003, la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) a étudié le coût des collèges en ZEP et a conclu qu'en faisant une moyenne pondérée des différents surcoûts (moyens d'enseignement, personnels ATOSS - administratifs, techniques, ouvriers, sociaux et de santé - et personnels de vie scolaire), celui d'un collège urbain en ZEP était de l'ordre de 17 % , estimation qui tient compte du fait que les enseignants de ces établissements, souvent en début de carrière, bénéficient de moindres rémunérations. Le Haut conseil de l'évaluation de l'école (HCE) évalue, quant à lui, entre 10 à 20 % le surcoût de l'éducation prioritaire.
La relance de l'éducation prioritaire en 2006 n'accroît pas considérablement le coût de cette politique qui reste globalement inchangée : 920 millions d'euros pour l'éducation prioritaire dont 86,1 millions d'euros pour les réseaux ambition réussite .
Les principales difficultés de l'identification des surcoûts de l'éducation prioritaire tiennent à :
- la forte déconcentration de la gestion du dispositif d'éducation prioritaire ;
- l'évolution très contrastée de ce dispositif entre les académies ;
- l'absence d'un suivi très spécifique de cette politique, notamment en raison des faiblesses des systèmes d'information.
Certains des interlocuteurs de votre rapporteur spécial ont en particulier souligné que :
- le rectorat n'élabore pas de document de synthèse présentant les coûts associés à l'éducation prioritaire : il n'est donc pas possible de savoir combien de moyens sont consacrés à l'éducation prioritaire ;
- le rectorat reçoit une enveloppe globale de moyens de la part du ministère qui prend en compte les données quantitatives relevant de l'éducation prioritaire mais également d'autres paramètres tels que l'évolution démographique ou le classement de l'académie dans la dotation des moyens ;
- au niveau national, seuls les moyens particuliers supplémentaires en direction des réseaux ambition réussite sont fléchés, le reste des crédits est attribué par le rectorat en fonction des demandes des inspecteurs d'académie ;
- la dotation globale horaire des établissements situés en éducation prioritaire est appréciée par l'inspecteur d'académie, qui fixe la majoration au cas par cas. Le caractère pragmatique de cette démarche permet également à l'inspecteur d'académie de proposer une majoration de dotation pour des établissements ne relevant pas formellement de l'éducation prioritaire mais rencontrant des difficultés similaires ;
- le contrôle du rectorat sur les inspecteurs d'académie se fait via le dialogue de gestion , qui avec la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), repose de plus en plus sur l'appréciation des résultats et des objectifs atteints.
2. L'évaluation proposée par le ministère de l'éducation nationale
Selon les informations communiquées par le ministère de l'éducation nationale, trois facteurs de surcoût existent en raison :
- du taux d'encadrement spécifique dont bénéficient ces établissements ;
- des dispositifs indemnitaires particuliers (NBI et indemnité de sujétion spéciale notamment) que peuvent recevoir les enseignants de ces établissements ;
- des dotations en crédits pédagogiques et sociaux plus importantes.
a) L'évaluation du surcoût de l'éducation prioritaire
Les tableaux ci-dessous retracent l'évaluation du ministère.
Surcoût global de l'éducation prioritaire, y compris « ambition réussite »
(en millions d'euros)
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Facteurs |
Surcoût |
|
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1 er degré |
||
|
1/ Taux d'encadrement |
21,9 élèves par classe contre 23,5 en moyenne. Coût = 8.000 ETP |
390 |
|
2/ Dispositifs indemnitaires |
56 |
|
|
S/ TOTAL |
416 |
|
|
2 nd degré |
||
|
1/ Taux d'encadrement |
5.500 ETP d'enseignants 610 ETP de personnels ATOS |
326 23 |
|
2/ Dispositifs indemnitaires |
48 |
|
|
3/ Crédits pédagogiques |
Dotation par élève supérieure de 8 euros en moyenne |
4 |
|
S/ TOTAL |
402 |
|
|
Vie de l'élève |
||
|
1/ Taux d'encadrement |
1.000 ETP de MI-SE ou AE 2.250 ETP d'assistants pédagogiques 500 ETP de personnels médico-sociaux |
23 26 22 |
|
2/ Fonds sociaux |
Dépense par élève supérieure de 8,5 euros en moyenne |
4 |
|
S/ TOTAL |
71 |
|
|
Surcoût de l'éducation prioritaire, y compris « ambition réussite » |
920 |
|
Source : ministère de l'éducation nationale
Sur la base du nombre d'écoles et d'établissements relevant de l'éducation prioritaire et des effectifs d'élèves scolarisés dans ces écoles et établissements, un surcoût théorique moyen peut être calculé par établissement et par élève. Le surcoût par élève varie ainsi entre 403 euros - pour les élèves du premier degré - et 877 euros - pour les élèves du second degré.
Surcoût par élève et par établissement (en euros)
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Surcoût par élève |
Surcoût par établissement |
|
|
1 er degré |
403 |
59.000 |
|
2 nd degré |
877 |
427.000 |
Source : ministère de l'éducation nationale
b) L'évaluation du surcoût des réseaux ambition réussite
96 % des établissements classés en réseau ambition réussite sont des établissements qui relevaient de l'éducation prioritaire. A cet égard, les moyens supplémentaires qui leur ont été consacrés doivent s'apprécier comme venant s'ajouter aux moyens dont ils disposaient déjà en plus au titre de l'éducation prioritaire.
Mesures spécifiques en faveur des réseaux « ambition réussite »
(en millions d'euros)
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Moyens |
Coût |
|
1.000 enseignants référents supplémentaires |
52,7 |
|
3.000 assistants pédagogiques |
33,4 |
|
TOTAL |
86,1 |
Source : ministère de l'éducation nationale
Surcoût par élève et par établissement des mesures prises dans le cadre des réseaux « ambition réussite »
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Surcoût par élève |
Surcoût par établissement |
|
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Collèges « ambition réussite » |
1.444 |
725.000 |
Source : ministère de l'éducation nationale
Le surcoût des collèges « ambition réussite » comparativement aux établissements hors éducation prioritaire est calculé d'abord par rapport à l'éducation prioritaire, hors mesures spécifiques « ambition réussite », puis en ajoutant le surcoût des moyens spécifiques.