Déplacement à Bruxelles - (17 avril 2008)
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COMPTE RENDU DU DÉPLACEMENT À
BRUXELLES
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Composition de la délégation :
MM. Christian Demuynck, président, Bernard Seillier, rapporteur, Jean François Humbert, secrétaire, Mme Béatrice Descamps et M. Jean Desessard
PROGRAMME
- entretien avec M. Frédéric Laloux, secrétaire d'Etat à la lutte contre la pauvreté ;
- entretien avec M. Jérôme Vignon, directeur « protection et intégration sociales » à la Commission européenne ;
- déjeuner de travail à la résidence à l'invitation de Son Excellence M. Dominique Boché, ambassadeur de France en Belgique ;
- présentation du réseau « European Antipoverty network » (EAPN), et de la plate-forme des ONG européennes du secteur social ;
- présentation du « Réseau Flamand des Associations où les pauvres prennent la parole » par M. Luc Horemans, président.
I. Entretien avec M. Frédéric Laloux, Secrétaire d'Etat à la lutte contre la pauvreté
La délégation s'est tout d'abord entretenue avec M. Frédéric Laloux , secrétaire d'Etat belge à la Lutte contre la Pauvreté, en présence de M. Dominique Boché, Ambassadeur de France en Belgique.
Le secrétariat d'Etat délégué à la lutte contre la pauvreté, rattaché au ministère de l'intégration sociale, des pensions et des grandes villes, a été créé lors de la constitution du dernier gouvernement, pour assumer au niveau fédéral des missions transversales en matière d'intégration sociale. Les Communautés sont en charge de la mise en oeuvre des politiques de prévention dans le domaine de la santé et de l'enseignement, tandis que les régions ont une mission d'accompagnement et que les communes gèrent les centres publics d'action sociale (CPAS).
Près de 15 % de la population, soit 1,5 million de personnes, vit dans des conditions précaires, qui se caractérisent le plus souvent par une situation préoccupante de surendettement.
Pour lutter contre ces phénomènes, la Belgique a mis en oeuvre, dès 1995, une politique de lutte contre la pauvreté fondée sur la consultation des personnes qui vivent dans une situation d'exclusion sociale : le « dialogue ». Cette concertation a permis d'aboutir le 5 mai 1998, à un accord de coopération relatif à la continuité de la politique de lutte contre la pauvreté, qui garantit la consultation régulière des personnes défavorisées.
Toute politique de lutte contre la pauvreté vise à rétablir les droits fondamentaux de l'homme, souvent bafoués dans le cas d'une précarité extrême, l'absence d'instruction contribuant souvent à aggraver la situation. Les personnes qui participent au « dialogue » sont donc souvent peu instruites, ce qui nécessite de la part de l'administration un effort pédagogique important. Les discussions s'achèvent, se traduisant par la rédaction d'un rapport contenant des recommandations sur les thèmes retenus.
M. Bernard Seillier, rapporteur , a fait observer que la grande loi transversale française sur les exclusions date également de 1998. Il a souligné les difficultés de mise en oeuvre des politiques transversales, qui nécessitent une véritable coordination des actions conduites par les différents ministères concernés dont l'impulsion ne peut être assurée que par le Premier ministre.
M. Frédéric Laloux a confirmé la nécessité d'un dialogue permanent avec le Premier ministre, qui s'ajoute aux échanges bilatéraux avec chaque ministre concerné. Le secrétariat d'Etat, structure légère, facilite la transversalité des politiques mises en oeuvre par les différents ministères mais aussi, la coordination des actions conduites par les régions et les Communautés.
Le dernier rapport a privilégié plusieurs thèmes : revalorisation de l'allocation de base et des faibles salaires ; lutte contre le surendettement ; politique énergétique en faveur des personnes défavorisées ; lutte contre la fracture numérique et amélioration de l'accès aux soins des plus démunis.
M. Bernard Seillier, rapporteur , a souligné la qualité des outils statistiques mis en place par l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES) et qui a fait l'objet d'un large débat en France.
M. Frédéric Laloux a évoqué les travaux de recherche réalisés par l'Institut national de statistiques belge, les instituts régionaux ainsi que certaines universités sur des catégories spécifiques de la population (personnes sans abri ou hébergées dans des structures collectives).
Les personnes les plus démunies, qui ne sont plus éligibles aux indemnités chômage, peuvent bénéficier du Revenu d'intégration sociale (RIS), qui a succédé au Minimex (minimum d'existence). Les actions d'insertion mises en oeuvre visent à favoriser le retour à l'emploi durable des personnes en situation de décrochage social. Pour être réintégrées dans le système d'assurance chômage, elles doivent travailler au minimum 24 mois. Les jeunes signent obligatoirement un contrat et doivent exercer une activité. En cas d'échec, il peut être proposé un autre contrat. Sur 90 000 bénéficiaires du RIS, plus de 12 000 personnes ont un emploi. La reprise d'activité est favorisée grâce au développement d'actions de formation mises en oeuvre par les CPAS et la création de petits ateliers locaux (ateliers de réparation de bicyclettes...), créateurs d'emplois.
M. Jean Desessard a souhaité savoir si le RIS était calculé en fonction des revenus du conjoint et s'il était versé aux jeunes âgés de moins de 25 ans. Il s'est également dit favorable à l'extension de la garantie locative contre les impayés de loyers.
M. Frédéric Laloux a reconnu que la Belgique était encore peu avancée dans ce domaine, même si certains CPAS offrent localement des garanties locatives ou des primes d'installations.
Le RIS, versé aux personnes âgées de 18 à 65 ans, représente pour une personne isolée, environ 680 euros par mois et pour un couple, ou une personne avec un enfant, 912 euros. Ce statut ouvre l'accès à d'autres aides complémentaires (plafonnement à 450 euros des dépenses de santé non remboursées, réduction dans les transports publics, tarification sociale pour les factures énergétiques...), ainsi qu'à des aides variables selon les CPAS.
M. Jean Desessard a rappelé que le RMI n'est pas ouvert aux jeunes âgés de moins de 25 ans, qui peuvent en revanche signer un contrat d'autonomie.
En réponse à une question de M. Christian Demuynck, président , relative au surendettement, M. Frédéric Laloux a évoqué le développement d'un système de médiation de dette entre le créancier et le débiteur géré par les CPAS sous la responsabilité des Communautés. Certaines personnes rencontrent des difficultés pour payer leurs factures d'énergie et doivent même parfois acheter à crédit les produits de première nécessité.
L'hébergement des sans-abri relève des Communautés qui disposent de maisons d'accueil ou de places réservées dans les campings. Mais il faudrait développer l'accompagnement et augmenter le nombre d'équipes mobiles qui vont à la rencontre des personnes qui dorment dans la rue.
II. Entretien avec Jérôme Vignon, directeur « protection et intégration sociales » à la commission européenne
La délégation s'est ensuite rendue à la Commission européenne pour s'entretenir avec M. Jérôme Vignon , Directeur du Service « Protection et intégration sociales ».
Ayant rappelé que les missions de la direction du Service « Protection et intégration sociales » s'inscrivent dans le cadre d'une démarche de coordination et de convergence des méthodes de travail des différents pays membres, M. Jérôme Vignon a signalé la publication d'un rapport d'évaluation des actions mises en oeuvre avant le début de la présidence française.
Regrettant la faible visibilité des sources européennes des politiques françaises de lutte contre la pauvreté et l'exclusion, M. Bernard Seillier, rapporteur , a mentionné l'existence d'un groupe de travail au sein du Conseil national de lutte contre les exclusions (CNLE) consacré au Plan national d'action pour l'inclusion (PNAI).
M. Jérôme Vignon est convenu que, les compétences de l'Union européenne étant limitées dans le domaine de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion, la stratégie qu'elle préconise dans le cadre de la méthode ouverte de coordination (MOC) et du PNAI est encore trop méconnue. En outre, les décisions devant être prises à l'unanimité, les objectifs fixés pour une période de trois ans doivent être nécessairement consensuels.
Chaque Etat membre décline ensuite ces objectifs dans le cadre de plans nationaux d'action pour l'inclusion, qui font l'objet d'un suivi par le comité de protection sociale. L'évaluation des plans qui découlent des objectifs fixés en 2006 est actuellement en cours et doit faire l'objet d'un rapport adopté conjointement par la Commission et le Conseil.
M. Jean Desessard a souhaité connaître les critères d'éligibilité au fonds européen et les principaux pays bénéficiaires.
M. Jérôme Vignon a indiqué que la lutte contre la pauvreté et l'exclusion étant d'intérêt communautaire, tous les Etats membres sont éligibles aux fonds européens dont la vocation est de réduire les inégalités entre les territoires. Les critères d'éligibilité, négociés tous les 7 ans par le Conseil, déterminent les quotas de répartition entre les pays.
Le Fonds social européen (FSE) est principalement orienté vers les régions connaissant des difficultés d'emploi et de développement économique. A ce titre, la France bénéficie d'une trentaine de programmes opérationnels pluriannuels pour la période de 2007 à 2013. On observe une relative continuité dans l'affectation des fonds, même si des révisions à la marge peuvent intervenir entre les régions d'un même Etat membre, ce qui reflète une certaine permanence des actions conduites.
M. Jean-François Humbert s'est demandé dans quelle mesure l'arrivée de nouveaux états-membres avait affecté le niveau de l'enveloppe allouée à la France et s'il serait nécessaire de réévaluer la contribution budgétaire des Etats membres à l'Union européenne.
M. Jérôme Vignon a indiqué que Tony Blair avait pris l'engagement d'augmenter l'enveloppe du FSE afin de prendre en compte les conséquences financières de l'élargissement à 10 nouveaux pays, caractérisés pour la plupart par des taux de pauvreté plus élevés que dans les anciens pays membres.
La France, qui s'est vu attribuer une enveloppe équivalant à 4 % du PIB, a souvent des difficultés à utiliser l'intégralité des fonds. Une grande partie est orientée vers la formation des administrations de gestion et de programmation. Dans leur grande majorité, les pays de l'Union défendent une vision solidaire de l'Europe et récusent le discours de certains Etats membres exigeant l'équilibre entre contribution et subvention.
Il a regretté que les programmes mis en oeuvre dans chaque pays ne fassent pas l'objet d'un compte rendu détaillé qui serait transmis à la Commission européenne, et qui pourrait ainsi alimenter les échanges entre les pays sur les bonnes pratiques.
De façon générale, les fonds sociaux européens sont orientés vers le soutien des populations vulnérables ainsi que vers l'insertion professionnelle : un programme visant à mieux concilier vie familiale et vie professionnelle vient notamment d'être lancé.
Enfin, il a regretté les retards de la France dans le domaine de l'évaluation de la dépense sociale, cette carence étant particulièrement marquée s'agissant de la dépense sociale européenne. En outre, les contrôles financiers complexifient fortement l'octroi des fonds même si la France a pu bénéficier d'un milliard d'euros pour le programme « Progress », bras armé de la MOC, qui concerne la coopération transfrontalière et l'ingénierie sociale. Les contrôles s'effectuent généralement à deux niveaux : celui des services déconcentrés de l'Etat et celui de l'Inspection générale des finances (IGF) et de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS).
M. Jean Desessard a souhaité savoir s'il s'agissait d'un contrôle qualitatif s'apparentant à une évaluation ou plutôt d'un contrôle de régularité.
M. Jérôme Vignon a fait observer que beaucoup d'évaluations sont faites dans le cadre du FSE par la direction générale de l'emploi, mais les retours sont généralement limités. Les programmes « EQUAL » et « URBAN », pour lesquels les contrôles ont été plus approfondis, ont permis de constituer une base de données très intéressante en matière d'innovation sociale, notamment dans le domaine de l'égalité des chances. (Programme « EQUAL »).
Il a rappelé la publication annuelle d'un rapport du Conseil économique et social européen d'évaluation (CES) sur les expérimentations sociales en Europe qui permet de recenser chaque année les bonnes pratiques des Etats membres qui pourront faire ensuite l'objet d'une diffusion et le cas échéant d'une transposition dans l'ensemble des pays de l'Union. Ce sont généralement les pratiques coopératives entre les collectivités territoriales, la société civile et l'Etat qui, du fait des bons résultats qu'elles permettent d'obtenir, retiennent l'attention du CES européen. En France, on observe en effet que la coopération accrue entre l'Etat, les régions et les départements augmente les chances de succès des actions mises en oeuvre.
S'il existe des différences entre les politiques nationales conduites par les Etats européens, celles-ci sont fédérées autours d'objectifs ou de priorités communes. La concertation est facilitée par l'existence d'une méthode commune, d'un calendrier partagé, d'objectifs consensuels et d'indicateurs d'évaluation concertés qui permettent progressivement l'émergence d'une politique sociale européenne.
Certains pays, dotés d'une structure fédérale, ont adopté une MOC interne entre régions ( Italie ). A l'inverse, le PNAI allemand souffre de la concurrence entre les Länder et l'administration fédérale. La France se caractérise par un plan particulièrement créatif, tandis que l' Irlande a fait un travail remarquable sur l'implication des acteurs de terrain en les associant à la définition des priorités nationales et des outils statistiques d'évaluation, ce qui a eu un impact très positif sur l'efficacité des dépenses sociales.
Le Portugal , dont l'organisation est très centralisée, a développé un dispositif de coordination au niveau des cantons afin de permettre la mise en oeuvre d'une action concertée dans le domaine de la formation professionnelle et de l'action sociale.
Les Pays-Bas et l' Autriche se distinguent par la qualité de l'évaluation de l'efficacité de la dépense des crédits avec la mise en place d'un taux de consommation des crédits et de signaux d'alerte.
Grâce à une évaluation détaillée de l'efficacité de certains programmes, le Royaume-Uni , est à l'origine de bonnes pratiques notamment dans le domaine de la prise en charge des personnes âgées à domicile avec la mise en place d'un programme de prévention des chutes et des accidents domestiques. Dans un autre domaine, une étude a été réalisée sur les conséquences des arrêts maladie prolongés qui occasionnent la perte de la compétence professionnelle et se traduisent parfois par le glissement vers l'invalidité permanente. Les conclusions de cette étude ont débouché sur la création d'un programme d'aide pour les personnes volontaires, qui donne déjà des résultats très positifs.
Enfin, la Belgique , si elle se distingue par une bonne coopération entre acteurs locaux et fédéraux, est encore très en retard dans la mise en oeuvre de politiques de prévention de la pauvreté et de l'exclusion.
Le PNAI français , pour la période 2006-2008, a défini 3 priorités : retour à l'activité des personnes éloignées de l'emploi, insertion des jeunes et amélioration de l'accès au logement social. La France a mis en place une consultation des instances concernées : CNLE, Conseil national de l'insertion par l'activité économique (CNIAE) et comité interministériel. Cette consultation a abouti à une conférence de lancement en 2006 qui s'est prolongée par des séminaires locaux et la mise en place d'un comité de suivi au CNLE. Il a regretté l'absence de débat parlementaire sur le PNAI estimant néanmoins que le plan de la période 2006-2008 peut donner de bons résultats.
Il est vrai que la France dispose d'un cadre législatif relativement étoffé, d'organes de consultation nombreux et d'un système sophistiqué d'indicateurs et d'évaluation grâce à l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES) et à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
En revanche, les politiques mises en oeuvre souffrent de certaines faiblesses : manque de suivi, objectifs souvent peu clairs, coordination territoriale insuffisante, peu d'évaluation ciblée, absence de diagnostic partagé et faible visibilité des politiques.
Les politiques d'insertion subissent également les conséquences délétères de politiques éducatives souvent mal orientées et de faibles capacités d'accueil en crèche. Une réflexion devrait être conduite pour soutenir les initiatives permettant notamment de mieux concilier vie familiale et vie professionnelle, la garde des enfants demeurant un obstacle majeur à la reprise d'activité pour les chefs de familles monoparentales.
L'expérimentation du revenu de solidarité active (RSA) , conduite actuellement par les départements dans la perspective de sa généralisation au second semestre de 2009, s'inscrit dans la droite ligne des préconisations européennes en matière d'insertion professionnelle.
Autres politiques exemplaires : l' Irlande et les Pays-Bas comptent parmi les pays qui ont obtenu les meilleurs résultats notamment en matière d'intégration des minorités d'origine étrangère.
III. Déjeuner à l'Ambassade de France en Belgique
M. Dominique Boché , Ambassadeur de France en Belgique, a fait le point sur les caractéristiques de la pauvreté en Belgique, puis a évoqué la situation des Français qui y résident.
Une grande part de la population (près de 15 %) perçoit un revenu inférieur au seuil de pauvreté européen (60 % du revenu médian), soit environ 850 euros par mois et on estime à 17 000 le nombre de personnes sans abri. On observe une grande disparité selon les régions, les Wallons étant moins exposés aux phénomènes de précarité que les Flamands.
Les Français résidents en situation de précarité (5 % à 10 % des Français installés) peuvent être accueillis, dans certains cas, par les centres publics d'action sociale (CPAS), sinon, les antennes consulaires assurent leur prise en charge.
Le système fiscal belge , parce qu'il ne tient pas compte du quotient familial et qu'il est peu progressif, est en réalité peu avantageux pour les Français résidents. En revanche, le capital et le patrimoine sont faiblement imposés.
La présence économique française est marquée par une activité de mécénat culturel et par l'action des grands groupes, Vinci (bouclage du « ring » d'Anvers), Air Liquide (activités portuaires) ainsi que Total et Suez, qui ont acquis Petrofina et Electrabel.
Le système éducatif belge se caractérise par un bon niveau linguistique et une grande capacité d'adaptation au monde du travail. 38 % des jeunes sont titulaires d'un diplôme universitaire à la fin de leurs études, contre 36 % en France. Par ailleurs, on observe de plus en plus fréquemment des jeunes en situation de décrochage scolaire, notamment en Flandres.
Enfin, la Belgique subit les conséquences des politiques récentes de lutte contre la drogue mises en oeuvre aux Pays Bas, son commerce se développant désormais à la frontière belge, notamment à Liège et à Maastricht.
IV. Présentation du réseau european antipoverty network et de la plateforme des ONG européennes du secteur social
La délégation a ensuite rencontré Mmes Claire Champeix et Elodie Fazi, chargées de mission du réseau « European Anti-Poverty Network » (EAPN) et Mme Roshan Di Puppo, Directrice de la plateforme des ONG européennes du secteur social.
- Présentation du réseau « European Anti-Poverty Network »
EAPN est un réseau indépendant qui rassemble, depuis 1990, plusieurs réseaux nationaux ou européens d'ONG ou de groupes impliqués dans la lutte contre la pauvreté. Le champ de leur réflexion balaye différents sujets tels l'accès au marché du travail, le logement, l'éducation ou les services sociaux.
Leur rôle est d'entretenir un dialogue permanent avec les institutions européennes, d'échanger des informations, de développer un réseau à travers l'Union européenne et de former de nouveaux groupes nationaux, notamment dans les nouveaux Etats membres.
L'approche du réseau est basée sur les droits et sur la participation des personnes concernées aux politiques d'intégration sociale. L'objectif est d'intégrer les politiques de lutte contre la pauvreté à la stratégie européenne de « Croissance et d'Emploi » de Lisbonne, en intervenant par exemple en faveur de l'amélioration des conditions de vie des travailleurs pauvres et de l'accès de tous à un revenu minimum.
L'existence d'un réseau permet également d'échanger les bonnes pratiques (« saft law ») et de se fixer des objectifs communs en matière de lutte contre la pauvreté. Dans la perspective de 2010, qui sera l'année européenne de la lutte contre la pauvreté, l'agenda social européen prévoit le renforcement de la méthode ouverte de coordination (MOC), de la stratégie européenne pour l'emploi et de la garantie des droits fondamentaux.
S'agissant de l' emploi , la stratégie européenne de Luxembourg a permis la mise en place d'un plan d'action favorisant la convergence des politiques. Les réflexions se sont poursuivies dans le cadre du Sommet de Lisbonne, en particulier sur la flexisécurité et l'évolution de la législation du travail.
Le revenu minimum garanti suscite également de larges débats. Le RMI est souvent cité en exemple par nos partenaires européens, malgré les défauts et la complexité de notre système de minima sociaux. Le niveau des aides octroyées est très hétérogène, puisqu'il varie pour une personne seule de 28 euros en Lettonie à 1 130 euros au Danemark. Il est généralement assorti d'un objectif de retour à l'emploi, ce qui conduit à déterminer un revenu d'équilibre, variable selon les pays, au-delà duquel la reprise d'une activité n'est plus attractive.
Le revenu de solidarité active a fait l'objet d'une étude approfondie, qui fait apparaître le risque d'un « écrémage » des personnes les plus éloignées de l'emploi, qui seront écartées de ce dispositif.
- Présentation de la plateforme sociale des ONG européennes
La plateforme sociale des ONG autorise un dialogue entre les ONG et les institutions communautaires sur les thématiques retenues pour l'agenda social européen .
Plusieurs thèmes sont inscrits à l'ordre du jour : l'égalité entre les hommes et les femmes, la lutte contre les discriminations et l'impact prévisible des changements démographiques et sociaux.
La politique sociale européenne est en fait essentiellement centrée sur l'emploi, ce qui explique la préférence pour la notion d'inclusion active qui a relégué au second plan la notion d'inclusion sociale. L'article 137 du traité sur l'Union européenne met au centre des actions sociales européennes la lutte contre l'exclusion et les discriminations, mais il faut reconnaître que les compétences sociales de l'Union sont réduites. Toutefois, la réflexion provient souvent des instances communautaires, ce qui légitime la mise en place d'un collectif d'ONG européennes pour influer sur les politiques préconisées au niveau européen.
V. Présentation du réseau flamand des « associations où les pauvres prennent la parole »
M. Luc Horemans a présenté à la délégation le Réseau flamand des « Associations où les pauvres prennent la parole », qu'il préside.
Il a souligné l'importance de la participation des personnes en situation de grande pauvreté à la construction des politiques de lutte contre l'exclusion. Le dialogue qui s'est construit, depuis 1996, a permis d'aboutir à la rédaction d'un décret de la Communauté flamande relatif à la lutte contre la pauvreté, fruit d'un consensus entre les associations et les autorités politiques locales.
En Flandre, 55 associations sont reconnues comme étant représentatives de l'expérience de la pauvreté. Chaque mesure ou plan en faveur de la lutte contre la pauvreté fait l'objet d'une consultation desdites associations. Celles-ci sont financées par les autorités flamandes, ce qui les rend particulièrement dépendantes du Gouvernement.
Enfin, au terme d'une discussion avec M. Luc Horemans distinguant les notions d'inclusion et d'intégration sociale, M. Bernard Seillier, rapporteur , a dit sa préférence pour la notion de cohésion sociale qui traduit l'idée que la société et l'individu doivent converger pour coexister.