Retour sur l'économie des dépenses publiques

CHAPITRE II - LA PROTECTION SOCIALE, DES NIVEAUX TRÈS DIVERS DE DÉPENSES PUBLIQUES, MAIS, AU TOTAL, DES PRÉLÈVEMENTS SUR LES RESSOURCES ÉCONOMIQUES PLUTÔT HOMOGÈNES

Les dépenses publiques de protection sociale représentent partout dans les pays de l'OCDE le premier poste de dépenses publiques , et de très loin.

C'est aussi la catégorie de dépenses publiques au regard de laquelle on observe, à première vue, la plus grande dispersion entre les pays de l'OCDE et, même si cette dispersion y est moins accusée, entre les pays de la seule Union européenne .

Cependant, dans ce domaine, la vision change considérablement selon l'indicateur qu'on observe .

Par exemple, si la protection sociale publique mobilise une proportion du PIB relativement proche dans les différents pays de l'Union européenne , les dynamiques nationales ont été très différenciées ces dix dernières années tandis que les dépenses sociales par habitant atteignent, quant à elles, des niveaux très variables .

Surtout, une observation fondamentale s'impose. Si la diversité des situations sur le front des dépenses publiques de protection sociale est nettement accusée , cette diversité ne reflète pas un quelconque choix des agents économiques d'allouer plus ou moins de ressources à la protection contre les risques sociaux.

En effet, lorsqu'on ajoute aux dépenses publiques à finalité sociale, les dépenses privées de même destination dans tous les pays de l'OCDE les situations nationales, appréciées sous l'angle du niveau global du produit intérieur brut consacré à la protection sociale, se rapprochent beaucoup ^{17 ( * )} .

Les États-Unis offrent une illustration marquante de ce phénomène. Très au-dessous de la moyenne de l'OCDE pour les dépenses publiques sociales (18,4 points de PIB contre 21,4 points), ils passent au-dessus de cette moyenne pour l'ensemble des dépenses sociales (28,5 points de PIB contre 24,6 points de PIB).

I. LES DÉPENSES SOCIALES18 ( * ) EN EUROPE, UNE RÉALITÉ COMPLEXE ET UNE DISPERSION EN LIEN AVEC LA RICHESSE ÉCONOMIQUE DES PAYS

Globalement, les dépenses de protection sociale ont été stabilisées , entre 1992 et 2001 , dans l'Union européenne . Quand on envisage une autre période (1995-2005), l'enseignement est à peu près le même, malgré un léger déclin des dépenses publiques sociales.

Mais, les évolutions par pays ont été nettement différenciées .

Par ailleurs, la stabilité globale du poids des dépenses sociales dans le PIB s'est accompagnée dans tous les pays, sauf l'Espagne, l'Italie et la Suède, d'une élévation des dépenses sociales par habitant qui a pu , notamment au Royaume-Uni, être soutenue .

Dans ce contexte, malgré un rapprochement des situations , le niveau des dépenses de protection sociale par habitant exprimé en termes réels ^{19 ( * )} reste très diversifié dans l'Union européenne , à l'image des niveaux de richesse (globale) par habitant .

A. DES ÉVOLUTIONS CONTRASTÉES À TOUS POINTS DE VUE

- La considération de l'évolution des seules dépenses publiques de protection sociale en points de PIB fait ressortir une stabilité moyenne au cours de la période la plus récente (1995-2005) ^{20 ( * )} , avec toutefois quelques particularités nationales prononcées .

La baisse des dépenses publiques entre 1995 et 2001 a été partiellement compensée par l' augmentation du niveau des ressources privées allouées à la protection sociale .

- La variation des dépenses sociales par risque , toujours estimées à partir de leurs poids dans le PIB, a également été diversifiée et les singularités nationales sont fortes sous cet angle .

- Ces approches par niveau relatif des dépenses publiques sociales dans le PIB doivent être complétées par des mesures du dynamisme absolu des dépenses publiques sociales. Lorsqu'on s'intéresse à celui-ci, le panorama change beaucoup .

Plutôt qu'une stabilité des dépenses publiques sociales , c'est partout, ou presque, une augmentation des dépenses publiques sociales par habitant qu'on constate . Celle-ci est particulièrement forte dans des pays « assez inattendus » comme le Royaume-Uni, le Luxembourg ou l'Irlande.

Quand on corrige ce panorama pour tenir compte des écarts de prix et d'inflation entre pays européens, le palmarès des pays européens en termes d'évolution des dépenses sociales par habitant change un peu, les pays à faibles niveaux de prix gagnant quelques places sur l'échelle au détriment des pays dans la situation inverse, le Royaume-Uni notamment.

- Le dynamisme des dépenses sociales par habitant en France classe notre pays au dixième rang des quinze pays européens . Ce résultat est bien différent de l'image que donne l'augmentation du « poids » des dépenses publiques sociales dans le PIB, qui met la France au quatrième rang des pays de l'Union européenne.

1. Les dépenses publiques de protection sociale21 ( * ) en points de PIB : une stabilité globale, mais des évolutions nationales très différenciées

a) De 1995 à 2005 : une apparente stabilité

Les dépenses de protection sociale exprimées en points de PIB ont légèrement décliné dans l'Europe des Quinze, entre 1995 et 2001 (-1,3 point de PIB), pour se situer autour d'1/4 du PIB ( 24,5 points de PIB ) .

Au-delà, une certaine reprise est intervenue, les dépenses publiques de protection sociale gagnant 0,6 point de PIB entre 2002 et 2005 .

VARIATION DES DÉPENSES PUBLIQUES DE PROTECTION SOCIALE - SANTÉ
ENTRE 1995 ET 2001) - EN POINTS DE PIB

Pays	1995	1998	2001	Variation 2001/1995
UE-15	25,8	25,0	24,5	- 1,3
Belgique	24,1	23,7	23,5	- 0,6
Danemark	31,5	29,9	29,0	- 2,5
Allemagne	27,1	27,8	27,8	+ 0,7
Grèce	19,5	20,1	21,6	+ 2,1
Espagne	20,0	18,8	17,9	- 2,1
France	28,7	28,4	27,8	- 0,9
Irlande	18,1	15,0	14,4	- 3,7
Italie	23,6	23,3	23,7	+ 0,1
Luxembourg	21,5	21,7	21,3	- 0,2
Pays-Bas	24,1	21,6	20,6	- 3,5
Autriche	29,6	28,9	26,9	- 2,7
Portugal	17,8	18,2	19,5	+ 1,7
Finlande	32,0	28,5	25,7	- 6,3
Suède	32,8	29,1	29,7	- 3,1
Royaume-Uni	23,0	21,1	21,4	- 1,6

Source : Eurostat

Au total, dans les pays européens, entre 1995 et 2005 , le poids des dépenses publiques de protection sociale aura été réduit de 0,2 point de PIB , situation assez inédite après des décennies de hausse, mais qui traduit plus une stabilité qu'une vraie décrue .

VARIATION DES DÉPENSES PUBLIQUES DE PROTECTION SOCIALE - SANTÉ
ENTRE 2002 ET 2005 - EN POINTS DE PIB

Pays	2002	2003	2004	2005	Variation 2005/2002
UE-15	25,0	25,5	25,5	25,6	+ 0,6
Belgique	24,0	24,8	24,9	24,7	+ 0,7
Danemark	29,6	30,6	30,3	29,6	-
Allemagne	28,5	28,9	28,1	27,2	- 1,3
Grèce	21,8	22,5	22,0	22,0	+ 0,2
Espagne	18,2	18,1	18,8	18,6	+ 0,4
France	28,4	29,2	29,4	29,6	+ 1,2
Irlande	15,5	16,2	16,5	17,0	+ 1,5
Italie	24,0	24,4	24,7	25,0	+ 1,0
Luxembourg	21,9	22,6	22,8	22,6	+ 0,7
Pays-Bas	21,3	22,2	22,1	21,6	+ 0,3
Autriche	27,8	28,4	28,0	27,8	-
Portugal	20,2	21,5	22,2	23,0	+ 2,8
Finlande	26,8	27,8	27,9	28,0	+ 1,2
Suède	30,2	31,1	30,6	30,0	- 0,2
Royaume-Uni	21,8	22,3	22,6	23,0	+ 1,2

Source : Eurostat

* ¹⁷ Il va de soi que cette observation d'une égalisation globale des richesses totales destinées à la protection sociale n'équivaut pas à constater une indifférence des choix du dosage entre intervention collective et assurances sociales privées.

* ¹⁸ Les dépenses sociales ici considérées ajoutent aux dépenses de protection sociale telles que définies dans le premier chapitre, les dépenses liées à la production de santé.

* ¹⁹ Et en parité de pouvoir d'achat.

* ²⁰ La baisse du niveau relatif des dépenses publiques de protection sociale entre 1995 et 2001 a été suivie d'une hausse entre 2002 et 2005.

* ²¹ Les dépenses publiques sociales ici examinées comprennent, outre les transferts sociaux, les dépenses de santé.