Services du premier ministre : l'heure du bilan

ANNEXE : SUIVI DES PROPOSITIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX A L'ISSUE DE LEURS CONTRÔLES BUDGÉTAIRES CONCLUS ENTRE 2004 À 2007

I. LE CONSEIL SUPÉRIEUR DE L'AUDIOVISUEL

Propositions	Réponses du gouvernement	Observations de vos rapporteurs spéciaux
Proposition 1 : Lors de chaque extension des compétences législatives de régulation du CSA, conduire une étude d'impact budgétaire	Le Conseil supérieur de l'audiovisuel souscrit entièrement à la proposition de la commission des finances du Sénat. Dans cet esprit, le plafond d'autorisation des emplois du CSA a été relevé dans le PLF 2008 afin de permettre la mise en oeuvre de la loi du 5 mars 2007 relative à la télévision du futur et à la modernisation de la diffusion télévisuelle. La nouvelle présentation budgétaire est basée dorénavant sur la période 2009-2011. Cela a permis au CSA d'indiquer ses besoins nouveaux engendrées par le développement de la télévision numérique jusqu'à la fin de l'année 2011, mais également les éventuels besoins induits par la transposition de la directive sur les services de médias audiovisuels du 11 décembre 2007. Le CSA réorganisera ses ressources internes pour répondre aux développements de la télévision mobile personnelle, de la télévision haute définition et de la radio numérique.	Proposition partiellement satisfaite : l'évaluation des besoins par des études d'impact nécessite d'apprécier les besoins non seulement en effectifs, mais également au plan financier.
Proposition 2 : Lors de l'examen des crédits du CSA en loi de finances, détailler les moyens consacrés par le CSA à l'exercice de ses différentes missions, sur la base d'indicateurs précis pour les principales chaînes de télévision et de radio.	La présentation de ses crédits et de ses activités doit s'inscrire dans le cadre du format arrêté pour le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances. Ce document impose en particulier une description succinte des actions du programme et une justification au premier euro des crédits par nature de dépenses et non sous forme analytique. Le Conseil est toutefois en capacité de fournir toute information souhaitée par le Parlement, notamment dans le cadre des questionnaires préparés par les commissions des deux assemblées en vue de l'examen du projet de loi de finances.	Proposition partiellement satisfaite, sur la base d'une présentation plus détaillée des documents budgétaires.
Propositions 3 et 6 : Mettre en place au CSA une comptabilité analytique s'inspirant de l'exemple de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Engager avec l'ensemble des services une démarche de définition préalable d'objectifs de performance associés à chacune des missions, mesurables par des indicateurs lisibles, pertinents et disponibles.	Contrairement à la CNIL, qui n'est pas soumise à l'utilisation obligatoire du progiciel ACCORD et a donc pu choisir librement les outils adaptés à sa gestion comptable et budgétaire, le CSA s'inscrit dans le cadre des orientations définies par le gouvernement pour la mise en place d'ACCORD, à savoir éviter l'instauration, d'une part, d'outils parallèles en interface et, d'autre part, de doubles saisies. En conséquence, le CSA est tributaire des fonctionnalités de l'outil Accord, qui ne semblent aujourd'hui pas assez orientées vers la comptabilité analytique ou le contrôle de gestion. Cependant, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a engagé en 2007 des travaux de retraitement des informations contenues dans le logiciel ACCORD. La masse salariale et le suivi des emplois font l'objet d'un suivi analytique plus précis. Les crédits alloués aux CTR sont individualisés. Les crédits informatiques ont été séparés en comptabilité des autres dépenses de soutien. La présentation budgétaire du CSA a été modifiée en 2008 pour y intégrer des comptes par missions. 17 missions ont été identifiées pour couvrir l'activité quotidienne des services. La coopération internationale, la radio, la télévision, le contrôle des programmes, l'immobilier, notamment font l'objet d'un suivi des dépenses individualisé.	Propositions satisfaites.
Proposition 4 : Combler le retard pris par le CSA dans la définition des indicateurs et des objectifs de performance prévus par la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, en considérant qu'il s'agit d'un des chantiers budgétaires prioritaires pour le CSA.	Le PLF 2007 comporte un objectif et un indicateur de performance relatif à la TNT, élaboré en concertation par le CSA et par la Direction du développement des Médias. La mission d'organisation des services du Premier ministre a entamé une réflexion sur la refonte des indicateurs dès le PLF 2009. Le CSA s'inscrit dans cette démarche en proposant notamment d'inclure un nouvel indicateur concernant la télévision haute définition et un autre concernant la télévision mobile personnelle.	Proposition satisfaite. Toutefois, il faudra effectivement une révision des objectifs et indicateurs de performance lorsque la TNT sera déployée sur la totalité - ou la quasi-totalité - du territoire.
Proposition 5 : Encourager le développement d'une organisation interne au CSA pour son évaluation, en vue de définir les indicateurs et objectifs de performance prévus par la LOLF.	Le Conseil supérieur de l'audiovisuel s'efforce de promouvoir l'évaluation de son organisation et de son action, comme l'illustrent en 2005 la réalisation d'un audit interne de la direction des d'assistance programmes, la demande d'une mission de l'Inspection générale des finances portant audit de la mission de traitement des réclamations en brouillage des téléspectateurs confiée au CSA par l'article 22 de la loi du 30 septembre 1986 ou la conduite d'études statistiques internes et la commande d'études qualitatives externes sur les impacts de la nouvelle signalétique et de la campagne de sensibilisation lancée en 2004. A partir de la nouvelle architecture budgétaire, des indicateurs sont produits mensuellement. De plus, le rapport annuel d'activité du CSA présente, outre ces nouveaux indicateurs, de très nombreux indicateurs d'activité plus détaillés et pertinents, page 9 à 16 du rapport 2006 par exemple, et aussi pages 169 à 171.	Proposition satisfaite.
Proposition 7 : Clarifier la répartition des compétences et des moyens budgétaires et humains entre le CSA et les comités techniques radiophoniques.	Outre la loi du 30 septembre 1986 modifiée (article 29-3), deux textes organisent actuellement la répartition des compétences entre les Comités techniques radiophoniques (CTR) et le CSA : le décret n° 89-632 du 7 septembre 1989 et la décision du CSA n° 92-230 du 31 mars 1992 fixant le règlement intérieur des comités. La loi du 9 juillet 2004 a modifié l'article de la loi de 1986 relatif à la compétence des CTR en donnant désormais au CSA la possibilité de les associer aux missions dévolues par la loi à l'instance de régulation s'agissant des télévisions locales. Dès lors, une modification du décret et du règlement intérieur étaient nécessaires. Le Conseil a souhaité y associer les CTR. A cette occasion, trois groupes de travail, auxquels participaient la direction générale et les directions concernées du CSA ainsi que des présidents et des collaborateurs des CTR, ont été mis en place en 2005 : - un groupe de travail "CTR et télévisions locales", qui avait pour objectif de définir les modalités de participation des comités à l'instruction des demandes d'autorisation pour les télévisions locales, ainsi qu'à l'observation de l'exécution des obligations contenues dans les autorisations ; - un groupe de travail technique a permis de préciser les missions des attachés techniques régionaux des comités et de définir les équipements nécessaires à l'exercice de ces missions ; - un groupe de travail sur l'organisation, le fonctionnement des CTR et le statut des agents, a abouti notamment à une proposition de modification du décret n°89-632 du 7 septembre 1989 relatif aux comités techniques radiophoniques. Cette proposition de rédaction d'un nouveau projet de décret a été approuvée par le Conseil lors de la réunion plénière du 28 mars 2006 et envoyé à la Direction du Développement des Médias par courrier du 7 avril 2006. Cette direction est régulièrement relancée par le CSA afin d'obtenir la publication de ce décret.	Proposition satisfaite.
Proposition 8 : Etablir le niveau des dépenses informatiques sur la base de programmes pluriannuels d'équipement.	Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a établi un programme pluriannuel de rénovation de ses équipements informatique en 2007. Ce programme couvre la période 2007-2009 pour un coût annuel de 1,3 million d'euros. Ainsi, d'ici 2009, le système informatique de gestion des fréquences de la télévision numérique, un nouveau système de communication interne dont un intranet, la refonte du site internet et une nouvelle messagerie auront notamment été mis en place.	Proposition satisfaite.
Proposition 9 : Envisager un dispositif fondé sur le recours aux transports en commun et aux taxis, plutôt que sur le maintien d'un réseau automobile propre.	La réglementation en vigueur, que chacun s'accorde à trouver obsolète, ne permet pas de remplacer le recours à des chauffeurs par des services de coursiers et à des services de taxis, donc de mettre en oeuvre cette proposition.	Proposition non satisfaite : vos rapporteurs spéciaux envisagent qu'elle puisse être abandonnée, mais à condition d'évaluer précisément les coûts de chacun des deux dispositifs proposés.
Propositions 10 et 11 : Conforter l'externalisation des fonctions support et des mesures quantitatives auxquelles procède le CSA. Recourir ponctuellement aux services de prestataires extérieurs pour vérifier le respect des obligations juridiques et économiques des chaînes prévues par le législateur.	Le CSA a régulièrement recours à des prestataires extérieurs pour disposer des données et éléments nécessaires au bon exercice de ses missions de contrôle des programmes : - la société Médiamétrie fournit un déroulant horodaté des programmes diffusés par 15 chaînes (chaînes historiques, chaînes TNT gratuites hors informations et TPS Star) qui permet de contrôler le respect des obligations quantitatives de diffusion (quotas d'oeuvres EOF et européennes, diffusion des films de cinéma, inédits) et qualitatives (signalétique, sous-titrage), ainsi que la durée des écrans publicitaires ; - une convention a été signée avec l'Institut national de l'audiovisuel afin de mettre à disposition du Conseil les trente derniers jours de programmes de l'ensemble des chaînes de la TNT gratuites ainsi que, sur demande, à des extraits des programmes des chaînes de télévision soumises à l'obligation du dépôt légal ; ce dispositif prévoit également la captation de trois chaînes supplémentaires, au choix du Conseil, et la conservation de leurs programmes sur dix jours glissants ;" - la société Yacast fournit au Conseil un logiciel d'archivage qui permet de disposer, avec un décalage d'environ une demi-heure, des programmes des cinquante radios parisiennes et d'une vingtaine de radios locales, conservés depuis 2001. Cette société permet également au Conseil de contrôler le respect par les radios des quotas de chanson française en mesurant chaque mois le respect des engagements pris par 22 radios représentant 95 % de l'audience des radios musicales ; - des conventions sont signées entre le CSA et la DDM pour la réalisation de marchés d'études, notamment sur les nouveaux formats audiovisuels, sur l'équipement des foyers pour la réception de la télévision numérique ; - Pour continuer à assumer au mieux ses missions de contrôle malgré l'accroissement des services audiovisuels avec l'arrivée de la TNT le CSA a lancé en 2006 un marché pour l'acquisition d'un nouvel outil de monitoring des programmes permettant d'accueillir les données adressées par les services de télévisions, de les contrôler et d'en extraire des tableaux de bord de suivi. Ce marché a été passé pour une durée initiale de 4 ans. - le Conseil a fait appel à des prestataires extérieurs pour assurer le développement des bases de données permettant le contrôle des temps de parole des personnalités politiques (base Théma) et des obligations de production des chaînes hertziennes. Dans le cadre de sa mission de contrôle des chaînes extra-communautaires relevant de sa compétence, le CSA a régulièrement recours à des traducteurs-interprètes assermentés afin d'effectuer des visionnages et des traductions de programmes « sensibles ».	Propositions satisfaites.
Proposition 12 : Afin de réduire le nombre de chaînes non conventionnées, approfondir la coopération entre le CSA et Eutelsat, et renforcer le travail en réseau entre le CSA et les autorités de régulation européennes et internationales.	La directive « Télévision sans frontières » (TVSF) actuellement en vigueur pose le principe de la liberté de circulation des services de télévision européens. Chaque organisme de radiodiffusion télévisuelle relève de la compétence d'un seul Etat membre dont il respecte le droit applicable, c'est-à-dire le socle de normes minimales prévues par la directive éventuellement détaillées ou renforcées ; en contrepartie, il peut être librement reçu dans les autres Etats membres. Ainsi, les chaînes européennes peuvent être diffusées en France par les réseaux n'utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel sans formalité préalable (déclaration ou convention). Le Conseil peut suspendre provisoirement leur diffusion en cas de diffusion renouvelée d'« émissions susceptibles de nuire de façon manifeste, sérieuse et grave à l'épanouissement physique, mental ou moral des mineurs ou comportant une incitation à la haine pour des raisons de race, de sexe, de religion ou de nationalité ». Les chaînes extra-communautaires qui relèvent de la compétence de la France au titre de leur diffusion par l'opérateur de satellites français Eutelsat, sont également dispensées, depuis la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme, de formalités préalables pour leur diffusion. L'ancienne procédure de conventionnement était en effet inappropriée, compte tenu du nombre très important de chaînes extra-communautaires diffusées sur Eutelsat et des obstacles linguistiques et culturels auxquels elle se heurtait. De plus, elle freinait l'engagement des mesures permettant de sanctionner les manquements tels que la diffusion de programmes incitant à la haine raciale. Juridiquement, les chaînes extra-communautaires sont soumises à la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et au contrôle a posteriori du Conseil. Il peut user à leur égard de son pouvoir de sanction et, dans les cas les plus graves, quand les programmes portent atteinte à la protection des mineurs, à la dignité humaine ou à l'interdiction d'incitation à la haine et à la violence, saisir le Conseil d'Etat afin qu'il ordonne en référé à Eutelsat de faire cesser la diffusion du service. Ces dispositions impliquent une coopération étroite entre le Conseil et Eutelsat qui est tenu par la loi de 1986 précitée de fournir « toutes les informations nécessaires à l'identification des éditeurs des services de télévision transportés ». Eutelsat doit également informer les éditeurs des services extra-communautaires relevant de la compétence de la France du régime qui leur est applicable. Il peut être mis en demeure et sanctionné par le Conseil s'il ne respecte pas ses obligations. Avec l'adoption, en décembre 2007, de la directive sur les Services de médias audiovisuels (SMA) révisant la directive TVSF, la coopération entre le Conseil et Eutelsat devra s'intensifier. En effet, le nouveau texte prévoit de modifier les critères permettant de déterminer la compétence d'un Etat membre sur une chaîne extra-communautaire. Le critère principal de l'utilisation de la capacité satellitaire relevant d'un Etat membre sera remplacé, à l'issue de la période de transposition fin 2009, par celui de la localisation de la liaison montante. Ainsi, sur les 500 chaînes extra-communautaires actuellement diffusées par Eutelsat et qui relèvent à ce titre de la compétence de la France, environ 200 devraient tomber sous la juridiction d'un autre Etat. La charge du contrôle sera in fine mieux répartie. Entre-temps, afin d'informer précisément nos partenaires européens des transferts prévisibles, un important travail de recensement des liaisons montantes a été entrepris par le Conseil et Eutelsat, lesquels entretiennent un dialogue constant. Dans ce contexte, le travail en réseau avec les autres instances européennes est tout aussi fondamental. Au sein de l'Union européenne, les autorités chargées de la régulation se rencontrent régulièrement dans le cadre du Comité de contact de la directive TVSF, qui a commencé à aborder les questions soulevées par la transposition de la directive SMA, et du groupe à haut niveau des régulateurs européens sous l'égide de la Commission européenne. De manière informelle, les services du Conseil se réunissent, deux fois par an avec leurs homologues britannique (Ofcom) et allemand (DLM) dans le cadre de réunions dites « Tripartites » afin d'échanger sur les aspects concrets de la régulation. En dehors de l'Union européenne stricto sensu, le CSA participe à la plate-forme européenne des régulateurs audiovisuels (EPRA) qui constitue un cadre d'échanges actifs, permanents et efficaces entre 51 instances membres ; il est membre du Réseau des instances de régulation méditerranéennes (RIRM), dont il assure le secrétariat ; il a participé, en juillet 2007, à la création du Réseau francophone des régulateurs des médias (REFRAM) et prend en charge son secrétariat. Il a développé des relations avec le Réseau des instances africaines de régulation de la communication (RIARC). Le Conseil participe activement à l'ensemble de ces réseaux qui permettent d'instaurer un dialogue direct entre régulateurs souvent confrontés à des problématiques similaires.	Proposition assez largement satisfaite, par le renforcement des coopérations en cours entre ses CSA et ses homologues au niveau européen. Ce sujet pourrait être réévoqué dans le cadre de la présidence française de l'Union européenne, au second semestre de l'année 2008.
Proposition 13 : Dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, regrouper l'ensemble des crédits relatifs au CSA.	Dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, les crédits du CSA sont regroupés depuis le 1 ^er janvier 2006 au sein de l'action 9 du programme 129 « coordination du travail gouvernemental », ce dont le Conseil se félicite. En LFI 2008 le montant des crédits alloués au CSA, au titre de cette action, s'élèvent à 18 641 186 euros sur le titre 2 et à 15 041 618 euros sur les autres titres.	Proposition satisfaite.
Proposition 14 : Assouplir la possibilité pour le CSA d'adapter ses effectifs et la structure de ses emplois à l'évolution de ses besoins, dans le cadre d'une enveloppe globale des rémunérations.	Dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, le Conseil supérieur de l'audiovisuel dispose d'une enveloppe globale pour ses crédits de rémunération, ce dont il se félicite également, car cette évolution est effectivement de nature à desserrer les contraintes qui pesaient sur le Conseil pour adapter continûment ses effectifs et la structure de ses emplois à l'extension et à la technicité croissante de ses missions. Dans cette perspective, le CSA a entrepris la modernisation des règles de gestion de ses agents contractuels par la refonte du règlement de gestion qui est entré en vigueur le 1 ^er janvier 2008. Les principales avancées et novations de ce projet s'articulent autour de trois axes principaux : l'adaptation du règlement de gestion aux nouveaux textes en vigueur, l'amélioration de la gestion des carrières (meilleure prise en compte de la performance et incitation à la mobilité) enfin la création d'une filière scientifique et technique.	Proposition satisfaite.
Proposition 15 : dans le cadre de leur intégration au CSA, encourager la fixation d'un niveau de prime de départ suffisamment élevé pour les agents de TDF.	Le dispositif d'accompagnement à l'intégration, à compter du 1 ^er juillet 2004, dans les effectifs du Conseil des agents précédemment mis à disposition par TDF a effectivement comporté une prime de départ destinée à compenser la perte de certains avantages liés au statut salarial en vigueur dans cette entreprise. Sur les 42 agents concernés, 36 ont d'ailleurs choisi l'intégration au CSA	Proposition satisfaite.