CONCLUSION
A l'issue de l'examen de la mise en oeuvre des 72 propositions qu'ils ont formulées, à l'issue de leurs contrôles budgétaires conduits entre 2002 et 2007, vos rapporteurs spéciaux se félicitent de la très large mise en oeuvre (à hauteur de 80 %), en tout ou partie, des recommandations qu'ils avaient ainsi formulées .
Le contrôle budgétaire apparaît ainsi comme un outil précieux à la définition de la réforme des organismes contrôlés, mais aussi comme le vecteur d'une plus grande efficacité de l'Etat stratège. En effet, ces administrations relevant des services du Premier ministre jouent un rôle décisif pour le pilotage interministériel des politiques publiques.
Ce bilan globalement satisfaisant ne doit toutefois pas masquer des insuffisances, lesquels traduisent plus particulièrement la difficulté à faire évoluer les structures administratives . Un exemple en est fourni par les démarches des administrations, disposant du pouvoir réglementaire, pour maintenir des structures telles que la commission interministérielle de la météorologie pour la défense et le comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics.
Une mise en oeuvre réussie de la réforme budgétaire suppose ainsi non seulement de réformer en interne les outils de pilotage dont dispose l'Etat, mais aussi de conforter leurs moyens, pour faire pièce aux comportements défensifs de certaines bastilles ministérielles.
A cet égard, vos rapporteurs spéciaux préconisent de conforter le rôle de la DGAFP pour mieux connaître les effectifs, ainsi que la diversité juridique, des trois fonctions publiques. Une première occasion a été manquée en n'associant pas la DGAFP à la définition des plafonds d'emplois publics lors de la mise en place de la LOLF, mais il est encore temps de réparer cette erreur, préalable à toute démarche concertée de réforme dans la fonction publique.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 25 juin 2008 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a ensuite entendu une communication de MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux , sur les suites données à leurs activités de contrôle.
M. Michel Moreigne, rapporteur spécial , a tout d'abord rappelé que le contrôle constituait, avec la fonction législative, « l'une des deux raisons d'être du Parlement », ainsi que l'avait souligné le récent rapport d'information de la commission (n° 366, 2007-2008) faisant le bilan de ses activités de contrôle budgétaire.
Dans cette perspective, il a brossé le bilan des six contrôles budgétaires conclus, avec son collègue François Marc, rapporteur spécial, entre 2004 et 2007, sur le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), la Documentation française, la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), le Centre d'analyse stratégique (CAS, ex-Commissariat général du Plan), les commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre et, enfin, deux de ces structures consultatives, la commission d'équivalence et la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG).
Il a relevé que ce bilan du contrôle budgétaire avait été réalisé malgré des changements de périmètre budgétaire, ce qui illustrait que la vérification de la bonne utilisation des deniers publics était opérée au nom de l'ensemble des membres de la commission. En particulier, il s'est félicité du rapprochement en cours, conformément aux recommandations des rapporteurs spéciaux, entre la Documentation française et les Journaux officiels, dont les crédits avaient été regroupés au sein du budget annexe « Publications officielles et information administrative », suivi par M. Bernard Véra, rapporteur spécial.
M. Michel Moreigne, rapporteur spécial , a tout d'abord précisé le champ des organismes contrôlés et la méthodologie utilisée :
- d'une part, il s'agit de structures dont le positionnement interministériel en fait des outils privilégiés du pilotage de la réforme de l'Etat, et dont l'efficacité dépasse ainsi l'enjeu budgétaire du montant des crédits qui leur sont alloués ;
- d'autre part, avait été élaboré un questionnaire de suivi pour chacune des 72 propositions formulées à l'issue des missions de contrôle budgétaire ; il s'est félicité de ce que toutes les questions aient obtenu des réponses, malgré des délais parfois importants pour leur transmission.
M. Michel Moreigne, rapporteur spécial , a ensuite dressé le bilan qualitatif et quantitatif des recommandations formulées par les rapporteurs spéciaux.
Il a mis en exergue le taux élevé (80 %) de mise en oeuvre totale ou partielle des 72 propositions des rapporteurs spéciaux, en relevant un suivi proche de 100 % au CSA, à la Documentation française, au Centre d'analyse stratégique et à la commission d'équivalence. En revanche, il a déploré que la CIEEMG n'ait pas encore appliqué les trois propositions de la commission la concernant, même s'il a noté que le contrôle de cette instance avait été conclu récemment en 2007 et qui étaient les suivantes :
- évaluer en coûts complets l'activité de la CIEEMG ;
- retenir comme indicateur de performance les délais de traitement des demandes d'agrément préalable et d'autorisations d'exportation de matériels de guerre ;
- dans le rapport au Parlement sur le contrôle des exportations d'armements, signaler les cas de non-déclaration.
Puis M. François Marc, rapporteur spécial , a détaillé le suivi ou, au contraire, la non-application des propositions formulées à l'issue des missions de contrôle budgétaire.
Ainsi, les recommandations de la commission ont été plus particulièrement suivies lorsqu'elles concernaient la gestion et le contrôle internes, qu'il s'agisse de la définition d'instruments de comptabilité analytique au CSA et à la Documentation française, ou de la mise en place d'objectifs et d'indicateurs de performance dans ces deux structures, ainsi qu'à la DGAFP. Dans ce cadre, il a observé que la mise en place de la LOLF avait été saluée comme ayant offert une plus grande liberté de gestion.
De même, il a souligné que la commission d'équivalence s'était dotée des instruments nécessaires à la publication, dès la fin de l'année 2008, d'un rapport annuel d'activité, tandis que cette instance envisageait explicitement un rôle moindre lorsque son expertise serait moins nécessaire ; dans ce cas, les compétences actuelles de la commission d'équivalence seraient progressivement transférées aux administrations des ministères concernés. Il a estimé que cet exemple témoignait de la pertinence d'une évaluation périodique et du maintien ou non de l'ensemble des commissions placées auprès du Premier ministre.
M. François Marc, rapporteur spécial , a cependant souligné la difficulté à traduire en actes certaines réformes administratives.
Tout d'abord, il a rappelé la nécessité d'appliquer certaines des recommandations formulées en ce qui concerne la DGAFP : la stabilisation du cadre budgétaire des mises à disposition de personnel, la diversification du recrutement du directeur général et du directeur et la conclusion, dans des délais rapides, d'un contrat d'objectifs et de performance avec l'Ecole nationale d'administration (ENA).
S'il a relevé la suppression prochaine du Haut conseil du secteur public, dans un projet de loi de simplification du droit qui devrait être inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, il a regretté que la commission interministérielle de la météorologie pour la défense ait non seulement été maintenue, mais que son décret constitutif ait été codifié en avril 2007. De même, il a estimé que la création du secrétariat d'Etat à la prospective et à l'évaluation des politiques publiques n'avait pas donné lieu à une rationalisation, autour du Centre d'analyse stratégique, des organismes exerçant des fonctions prospectives auprès du Premier ministre.
Après avoir rappelé qu'adopté à l'initiative de la commission, un amendement au projet de loi de finances pour 2008 eût supprimé les crédits du comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, il s'est étonné de la parution, en mai 2008, d'un arrêté de nomination d'un membre suppléant à ce comité.
Enfin, il a appelé à renforcer le rôle de la DGAFP dans la réforme de la gestion des ressources humaines, en préconisant, notamment, son association à la définition du plafond des emplois publics prévu par la LOLF.
En conclusion, M. François Marc, rapporteur spécial , a dressé un bilan globalement satisfaisant de la mise en oeuvre des propositions de réforme formulées par la commission à l'issue des contrôles budgétaires, tout en déplorant certains « comportements défensifs de bastilles ministérielles ». Par ailleurs, il a rappelé les conclusions d'un groupe de travail commun entre les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis des commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat, afin que les autorités administratives indépendantes relevant de la mission « Direction de l'action du gouvernement » constituent un programme spécifique « Défense et protection des droits et des libertés ».
M. Jean Arthuis, président , a relevé que le bilan établi par les rapporteurs spéciaux illustrait concrètement l'intérêt d'opérer un suivi des activités de contrôle budgétaire.
M. Eric Doligé s'est félicité de la suppression annoncée du Haut conseil du secteur public, qu'il avait préconisée de longue date en tant que président de cette instance.
M. Gérard Bailly a estimé que ce suivi des travaux du Parlement pourrait être utilement étendu à d'autres domaines.
M. Jean Arthuis, président , a souligné qu'un taux de mise en oeuvre de 80 % constituait un indicateur de performance flatteur de l'efficacité de l'activité parlementaire.
La commission a enfin décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication des travaux de MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux, sous la forme d'un rapport d'information.