Recherche et innovation en France : surmonter nos handicaps au service de la croissance

LA GOUVERNANCE DE LA RECHERCHE FRANÇAISE EST-ELLE FAVORABLE À L'INNOVATION ?

Le pilotage de la recherche en vue d'optimiser ses résultats, notamment dans une perspective de croissance, suppose de sérier les fonctions du système de recherche, en distinguant nettement la fonction de programmation de celle d' exécution de la recherche.

Parallèlement, la valorisation de la recherche constitue une fonction à promouvoir afin que la production de connaissance parvienne à irriguer l'économie. Il convient enfin de renforcer la fonction d' évaluation des résultats de la recherche -en particulier de sa valorisation- dans la perspective de rétroagir sur sa programmation.

L' éclairage des travaux du BIPE sur la façon dont les organismes publics abordent les technologies clés émergentes nous fournira des éléments nouveaux pour apprécier comment le système français de recherche assume les fonctions de programmation et de valorisation , qui sont en voie de différenciation organique ou de renforcement, notamment à la suite de la loi de programme pour la recherche précitée.

I. LA PROGRAMMATION : UNE FONCTION ÉMERGENTE

La dimension programmatique est au coeur de la définition de toute stratégie de recherche. La détermination des thématiques peut s'effectuer -ou s'affiner successivement- à différents niveaux décisionnels : Etat, « agences de moyens » ^{117 ( * )} , organismes de recherche et universités. Les organismes de recherche peuvent, outre leur fonction de conduite de la recherche (rôle d'agence d'exécution), dispenser des financements sur projets au profit de leurs laboratoires ou de ceux d'autres organismes (rôle d'agence de moyens).

En définitive, deux niveaux de programmation -et de financement- peuvent être distingués :

• à un premier niveau, la détermination des priorités nationales , qui trouve une traduction budgétaire :

- suivant le modèle anglo-saxon, en déterminant les montants alloués à chacun des grands secteurs scientifiques via différentes agences de moyens ;

- suivant le modèle français, en déterminant les montants alloués aux principaux organismes de recherche, qui correspondent à divers secteurs scientifiques (bien que se recoupant parfois) ;

• à un second niveau, la programmation opérationnelle , qui finance les équipes et les chercheurs ; il convient de déterminer dans quelle proportion la recherche subventionnée doit être orientée en fonction d'un objectif de valorisation économique identifié, et dans quelle mesure il convient de s'en remettre à l'initiative des chercheurs.

Les agences de moyens dans le modèle anglo-saxon et les organismes de recherche dans le schéma français traditionnel, endossent ce rôle.

La part de la recherche fondamentale, qui constitue un « pari » sur le long terme, peut être déterminée au premier niveau (ce qui est plutôt le cas en France, au travers, par exemple, du budget alloué au CNRS, organisme public de recherche normalement destiné à la recherche fondamentale et pluridisciplinaire) ou bien au second niveau.

Pour ce qui concerne la programmation opérationnelle, deux considérations conduisent à privilégier, d'une façon générale, la recherche sur projet :

• en théorie, une plus forte propension à l'excellence grâce à la sélection des projets ;

• la possibilité de réallouer les moyens aussi rapidement que nécessaire (tout en veillant à ne pas compromettre la sécurité des projets en cours) en fonction de l'évolution des objectifs mais aussi des résultats constatés.

PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS DE LA CONFÉRENCE DES AGENCES DE FINANCEMENT DE LA RECHERCHE ^{118 ( * )} TENUE À PARIS, LE 21 MARS 2008

Le modèle « Agence de financement » s'est imposé dans les principaux pays industriels comme modalité institutionnelle majeure de financement de la recherche parallèlement aux différents types de financements récurrents destinés aux structures de recherche dont les niveaux et l'organisation sont très différents d'un pays à l'autre. Les agences sont définies comme relativement indépendantes des pouvoirs publics quant aux choix thématiques, ces choix étant fondés à la fois sur une consultation approfondie des communautés scientifiques (forte composante « bottom-up ») et sur la prise en compte des priorités gouvernementales. Certaines agences connaissent actuellement et attendent dans le futur des augmentations de financement importantes.

Le mode de financement de la recherche par projets sur un mode de compétition a été unanimement adopté par ces agences. Cette modalité permet de concentrer les énergies sur un objet précis et favorise les interactions interdisciplinaires et inter institutionnelles.

Source : ANR

*

Pour soutenir son approche du système français de soutien à l'innovation, votre Délégation a choisi une démarche ciblée (cf. introduction) : elle a missionné le BIPE afin de qualifier l'adéquation des objectifs et des moyens des principaux organismes de recherche publics vis-à-vis des technologie clés répertoriées dans un document produit par la Direction générale des entreprises, intitulé « Technologies clés 2010 » (rapport du BIPE annexé au présent rapport).

Les conclusions du BIPE quant à la difficulté d'identifier les organismes actifs sur les différentes technologies et au caractère non optimal de l'allocation des moyens, soulignent l'acuité de la question de la programmation de la recherche en France.

A. DEUX PRÉALABLES À RÉALISER POUR UNE PROGRAMMATION EFFICIENTE

1. La détermination des priorités nationales : un axe faible de la gouvernance française

a) Un défaut d'analyse stratégique

Elie Cohen rappelle que « longtemps, la France a été une « petite Amérique », qui voulait couvrir l'ensemble du champ scientifique... Jusqu'au milieu des années quatre-vingt, nous y sommes parvenus, puis nous avons « décroché »... ». Aujourd'hui, dans le contexte d'une concurrence internationale accrue et d'un coût croissant de la recherche de pointe dans des spécialités toujours plus nombreuses et ramifiées, l'arbitrage entre les grands domaines technologiques peut se poser dans les termes d'un dilemme entre rattrapage et spécialisation . Il serait préjudiciable que la volonté de réduire le retard accumulé dans certains domaines technologiques (qui se seraient avérés porteurs à l'étranger) l'emporte sur l'opportunité d'une spécialisation accrue, dont les gains seraient plus assurés qu'un rattrapage devenu hypothétique.

La France a constaté que l'orientation de la recherche dans les domaines de la pharmacie, des biotechnologies et des technologies de l'information a largement contribué à l'augmentation de la croissance potentielle des États-Unis ces dernières années. Or, les deux principales priorités identifiées par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche sont précisément les sciences de la vie et les STIC ^{119 ( * )} .

Le danger serait que la France s'épuise à trop diriger son effort vers un rattrapage des États-Unis , alors que se dégagerait aujourd'hui une spécialisation internationale de la R&D où l'Europe, d'une façon générale, occuperait avec efficacité des secteurs plus traditionnels. Le tableau suivant fournit une approche de la spécialisation française (faisant aussi ressortir son évolution entre 1993 et 2004), à partir du nombre de demandes de brevet formulées dans différents secteurs :

DEGRÉS DE SPÉCIALISATION SECTORIELLE DE LA RECHERCHE FRANÇAISE
ÉVALUÉE À PARTIR DES DEMANDES DE BREVET (ÉVOLUTION DE 1993 À 2004)

	Indice de spécialisation ^120 ( * ) (demande de brevets européens)			Indice de spécialisation (demande de brevets américains)
	1993	2004	2004/1993	1993	2004	2004/1993
Électronique-électricité	0,95	0,93	-2%	0,84	0,7	-17%
Composants électriques	1,25	0,97	-22%	1,01	0,84	-17%
Audiovisuel	0,65	0,83	28%	0,6	0,43	-28%
Télécommunications	1,16	1,15	-1%	1,15	1,02	-11%
Informatique	0,74	0,82	11%	0,7	0,66	-6%
Semi-conducteurs	0,74	0,64	-14%	0,55	0,45	-18%
Instrumentation	0,93	0,79	-15%	0,87	0,77	-11%
Optiques	0,55	0,62	13%	0,47	0,53	13%
Analyse-contrôle-mesure	1,15	0,99	-14%	1,01	0,84	-17%
Ingénierie médicale	0,82	0,63	-23%	0,84	0,92	10%
Techniques nucléaires	1,97	1,43	-27%	2,84	1,51	-47%
Chimie-matériaux	0,77	0,86	12%	1,04	1,39	34%
Chimie organique	0,88	0,93	6%	1,37	1,87	36%
Chimie macromoléculaire	0,46	0,82	78%	0,75	1,24	65%
Chimie de base	0,65	0,76	17%	0,85	1,54	81%
Traitements de surface	0,74	0,69	-7%	0,84	0,89	6%
Matériaux-métallurgie	1,27	1,06	-17%	1,36	1,63	20%
Pharmacie-biotechnologies	0,89	1,06	19%	1,37	2,01	47%
Biotechnologies	0,67	0,71	6%	0,88	1,28	45%
Pharmacie-cosmétiques	0,99	1,31	32%	1,77	2,66	50%
Produits agricoles et alimentaires	1,1	1,03	-6%	0,97	1,43	47%
Procédés industriels	0,94	1,02	9%	1	1,2	20%
Procédés techniques	1,01	1,08	7%	1,18	1,35	14%
Manutention-imprimerie	0,85	0,93	9%	0,86	1,13	31%
Travaux des matériaux	0,85	0,88	4%	1	1,15	15%
Environnement-pollution	0,89	1,17	31%	0,9	0,97	8%
Appareils agricoles et alimentation	1,49	1,52	2%	1,15	1,37	19%
Machines-mécanique-transports	1,36	1,31	-4%	1,16	1,27	9%
Machines-outils	0,89	0,79	-11%	0,92	0,86	-7%
Moteurs-pompes-turbines	1	0,99	-1%	0,86	0,84	-2%
Procédés thermiques	1,35	1,05	-22%	1,06	1,3	23%
Composants mécaniques	1,43	1,26	-12%	1,39	1,35	-3%
Transports	1,65	1,78	8%	1,2	1,77	48%
Spatial-armement	2,67	2,15	-19%	2,12	1,7	-20%
Consommation des ménages-BTP	1,38	1,27	-8%	1,13	1,02	-10%
Consommation des ménages	1,27	1,23	-3%	1,11	1,05	-5%
BTP	1,52	1,33	-13%	1,17	0,95	-19%
Tous domaines	1	1	0%	1	1	0%

Source : à partir de données OST, 2006

Ainsi que le souligne un récent rapport sur la valorisation de la recherche ^{121 ( * )} , les données disponibles confirment un diagnostic maintes fois formulé: « la répartition sectorielle de la R-D pose la question de l'articulation entre les points forts de la recherche publique et la spécialisation du tissu industriel français. L'absence de taille critique des opérateurs nationaux dans certains secteurs, par exemple les biotechnologies (hors pharmacie) et les logiciels , est un frein à la diffusion des résultats de la recherche publique » (cf. lignes grisées du tableau ci-dessus). En somme, la valorisation de la recherche connaît des limites « physiques », qui tiennent à la capacité d'absorption du tissu industriel préexistant, que la programmation ne saurait ignorer (surtout dans le contexte de l'extinction d'une certaine forme de colbertisme, qui se traduisait par une programmation centralisée de la recherche et de ses réalisations industrielles).

Pour sa part, le BIPE constate que « certains secteurs disposent de gros marchés mais de moyens R&D limités, alors que réciproquement, des « petits » secteurs consomment une part non négligeable de la ressource publique. A ressource constante, la question qui se pose donc au politique est soit de renforcer ces secteurs en dégradation soit au contraire de réaffecter les ressources sur les secteurs en croissance » (section 3.1.4 du rapport annexé). Le BIPE estime encore (extrait des conclusions, section 4.5.3) que « pour inciter les acteurs à se coordonner, en plus d'un outil de contrôle des actions il pourrait (...) être judicieux d'expliciter, domaine par domaine, des objectifs stratégiques d'ensemble de la recherche publique ».

Il conviendrait assurément , au terme d'une analyse fine, par secteur et sous-secteur scientifique au regard de son potentiel industriel, de distinguer les retards « irrattrapables » des retards « rattrapables », et de ne renforcer les moyens qu'en direction de ces derniers . Aujourd'hui, cette analyse fait défaut . C'est pourquoi, bien en amont de la détermination des objectifs budgétaires et des indicateurs de performance, la définition d'une stratégie de recherche par grand domaine (roadmap ^{122 ( * )} ) est essentielle . Cette démarche est rendue d'autant plus nécessaire que la politique française doit se coordonner avec une stratégie communautaire de recherche émergente, avec des moyens accrus et des instruments diversifiés ( infra ).

b) Une mise en oeuvre défaillante des priorités

Il reste que des priorités sont affichées. Mais la question de leurs prolongements concrets est posée. La Cour des comptes, dans son rapport public thématique intitulé « La gestion de la recherche publique en sciences du vivant » de mars 2007, montre que la France n'a pas su, dans une proportion significative, réallouer les moyens de la recherche en conséquence des décisions du CIRST ^{123 ( * )} du 1 ^er juin 1999, qui faisaient des sciences du vivant la « première grande priorité » de la politique nationale de recherche en prévoyant « une augmentation significative des moyens financiers et humains dans ce secteur de recherche » -les STIC constituant la « seconde grande priorité ».

Elle observe que « si les grands pays scientifiques ont identifié les sciences du vivant comme un domaine prioritaire à la fin des années 1990, et décidé d'augmenter de façon significative les crédits publics qui leur étaient destinés, la France l'a fait dans des proportions moindres que les autres ». De fait, la part des sciences du vivant dans le BCRD ^{124 ( * )} a progressé de 24,1 % à 25,7 % entre 1999 et 2005, soit une évolution (+1,6 point) moins favorable que celles observées aussi bien en Grande Bretagne (+ 9 points) et aux États-Unis (+ 9 points) qu'en Allemagne (+1,9 point).

Concernant les STIC , la Cour constate par ailleurs ^{125 ( * )} « la persistance du retard français » ; la mauvaise posture de la France au sein des grands pays industriels se vérifie à partir du calcul de la dépense totale de R&D STIC rapportée au PIB du pays : « alors que la moyenne globale est pour 2005 de 0,62 %, la France se situe à 0,40 %, soit au même niveau qu'en 1999, ce qui relativise fortement l'impact de la priorité nationale décidée à cette date (Corée, 1,23 %, Japon, 0,93 %, États-Unis, 0,60 %, Allemagne 0,38 %, Grande-Bretagne 0,33 %) », même si la question de la possibilité d'un rattrapage, par ailleurs, se pose avec celle, plus générale, d'une analyse stratégique.

Certes, un indicateur, rattaché au projet annuel de performance programme n° 172 « Recherche scientifique et technologique pluridisciplinaire » de la MIRES » ^{126 ( * )} , mesure désormais la « Part des crédits de recherche de la mission consacrés à chacun des domaines prioritaires de l'action gouvernementale définis en comité interministériel ». Deux priorités sont identifiées : les sciences de la vie et les STIC. Concernant la première, l'objectif est un accroissement de 0,5 point entre 2007 et 2010 et, concernant la seconde, un accroissement de 0,3 point. Cet indicateur pourrait préfigurer une programmation pluriannuelle par grand secteur scientifique , comme il en existe aux États-Unis ou en Grande-Bretagne.

Il es à noter qu'un second indicateur entend mesurer la « Réactivité scientifique des opérateurs de programme » en mesurant la part de leurs publications dans le domaine des sciences de la vie, en référence européenne (UE25) et en référence mondiale.

c) Une politique désincarnée

Quel que soit l'affichage du projet annuel de performance, il est à craindre que l'« indicateur précède l'acteur », dans le contexte d'un flou relatif concernant l'instance de proposition des grandes orientations nationales en matière de recherche : doit-il s'agir du Haut Conseil de la science et de la technologie (HCST) créé ad hoc par la loi d'avril 2006, du CIRST (Conseil interministériel de la recherche scientifique et technologique) ou de la DGRI (Direction générale de la recherche et de l'innovation, au ministère de la recherche) créée en 2006, au sein de laquelle une Direction de la stratégie « conçoit et anime la stratégie nationale en matière de recherche et d'innovation » ?

UNE NOUVELLE ORGANISATION DE L'ADMINISTRATION CENTRALE

Une nouvelle organisation de l'administration centrale a vu le jour en 2006 dans le contexte d'un recentrage de ses fonctions : les tâches de gestion relatives à l'attribution des financements sur projets sont ainsi transférées à l'ANR ( infra ), celles relatives à l'évaluation de la recherche l'étant à l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES).

Créée par le décret du 17 mai 2006 réorganisant l'administration centrale du ministère de l'Éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, la direction générale de la recherche et de l'innovation ^{127 ( * )} (DGRI) est placée auprès du ministre en charge de l'enseignement supérieur et de la recherche.

La DGRI est responsable :

- de l'élaboration et de la mise en oeuvre de la politique de l'Etat en matière de recherche et d'emploi scientifique ;

- du pilotage de programmes de la mission interministérielle de recherche et d'enseignement supérieur (MIRES)

La DGRI est organisée en trois pôles :

- la direction de la stratégie : elle conçoit et anime la stratégie nationale en matière de recherche et d'innovation. A cet effet, elle comprend une « plate-forme de projets stratégiques et de prospective » ainsi que des « missions opérationnelles » pour les systèmes d'information, l'emploi scientifique, la culture et l'information scientifiques et techniques. Elle définit la politique des très grandes structures scientifiques et coordonne les relations avec les programmes européens ;

- les six départements sectoriels , chargés de l' élaboration et de la mise en oeuvre de la stratégie nationale de recherche dans leurs domaines thématiques . Ils animent la réflexion au sein des communautés scientifiques concernées, définissent les orientations sectorielles nationales ainsi que les priorités sectorielles de recherche des établissements d'enseignement supérieur. Ils assurent la tutelle des organismes de recherche ;

- le service de l'innovation et de l'action régionale veille au transfert de connaissances et de compétences entre la recherche publique et les entreprises. Il est également en charge de l'articulation de l'action du ministère avec les collectivités territoriales.

Le HCST est composé de vingt membres désignés en raison de leur compétence en matière scientifique et technologique ; il dispose d'un secrétariat permanent assuré par la direction de la stratégie de la DGRI.

Cette institution centrale de la loi de programme pour la recherche est chargée d' éclairer le Président de la République et le Gouvernement sur « toutes les questions relatives aux grandes orientations de la nation en matière de politique de recherche scientifique , de transfert de technologie et d'innovation ». Il a ainsi pour objectif de mettre en cohérence la politique nationale de la recherche et de contribuer à la rénovation du système français de recherche.

Si, dans cette création, « on peut voir l'objectif de mieux intégrer avis scientifique et décision politique » ^{128 ( * )} pour piloter la recherche, la fonction de conseil scientifique du Gouvernement est elle-même « dispersée » , avec la coexistence du Conseil supérieur de la recherche et de la technologie ^{129 ( * )} ainsi que divers comités de moindre importance ou spécialisés.

Aujourd'hui, le HCST ne joue pas pleinement son rôle dans la mesure où ses premiers avis semblent avoir été accueillis dans une relative indifférence , y compris au sommet de l'Etat ^{130 ( * )} , tandis que sa composition n'est pas équilibrée , avec, parmi vingt membres, dix-huit chercheurs issus de l'Université et des organismes publics et seulement deux représentants du monde de l'industrie , sans qu'aucune personnalité n'incarne, par ailleurs, l' ouverture à l'international . Auditionné le 15 avril 2008 par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST), M. Serge Feneuille, président du HCST, a relevé que « le Haut conseil n'avait reçu aucune saisine du Président de la République actuel et qu'en ce moment aucune autosaisine ne donnait lieu à des travaux ». Il a indiqué, à titre d'exemple, que « le Haut conseil ne croit pas à l'hydrogène comme carburant d'avenir, alors que l'ANR continue à subventionner ce thème de recherche » même si « une réorientation sur des thèmes scientifiques de cette ampleur prend nécessairement du temps ».

Constatant que le CNRS et le CEA n'avaient jamais été, à sa connaissance, véritablement encouragés à travailler ensemble, il a dénoncé, d'une façon générale, une « politique de micro-décisions successives [qui] fait perdre des années de retard à la recherche française », observant finalement que « la France n'a plus de stratégie scientifique depuis 30 ans » et qu' « il n'y a pas de pilote dans l'avion ».

*

Le conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 4 avril 2008 a validé le projet de « définition des priorités nationales et conception d'une stratégie et d'une orientation assurant une réponse rapide et performante ». Parmi les améliorations, il est proposé « une évolution des modalités de définition des priorités nationales de recherche, assurant leur prise en compte par les acteurs mettant en oeuvre les recherches ». Quelles pourraient en être les modalités concrètes ? Partant de l'observation ^{131 ( * )} que les systèmes de recherche de la plupart des grands pays industrialisés comprennent un organisme proposant une vision externe, coordonnée et consolidée de l'ensemble des perspectives des différents acteurs (Wissenschaftsrat en Allemagne, Research Concil au Royaume-Uni, NSTC aux États-Unis, trois organismes de programmation indépendants au Canada, Council for Science and Technology Policy au Japon), le HCST pourrait être confirmé dans ses fonctions et il s'agirait alors de résoudre le problème de l'autorité de ses décisions. On pourrait envisager que le HCST établisse, au terme d'une démarche « bottom-up », un plan stratégique de moyen terme (tous les quatre à six ans) qui fasse l'objet d'un avis rendu par l'OPECST ^{132 ( * )} puis d'un vote du Parlement .

2. Un constat du BIPE : l'absence de référentiel commun

a) Une lacune persistante, malgré l'identification des technologies clés

Pour mener à bien ses travaux, le BIPE a identifié, parmi les 83 technologies clés répertoriées par le document « Technologies clés 2010 », 36 technologies « émergentes » ^{133 ( * )} , qui « représentent un point essentiel pour la bonne gouvernance stratégique de la recherche », car « ce sont elles sur lesquelles les organismes publics ont le plus de leviers, les technologies plus matures par définition étant sous la maîtrise des entreprises ».

Après avoir interrogé les organismes publics de recherche sur leurs activités concernant les différentes technologies clés émergentes, le BIPE a observé que « sur les quinze instituts couvrant 90 % du budget de la recherche publique qui ont retourné le questionnaire, aucun ne recoupe précisément le rapport Technologies clés 2010 » (section 3.8 du rapport annexé). Les écarts sont souvent importants, ainsi qu'il ressort du tableau suivant :

ÉCART ENTRE LE RAPPORT « TECHNOLOGIES CLÉS 2010 »
ET LES DÉCLARATIONS DES ACTEURS
PORTANT SUR LE NOMBRE DE TECHNOLOGIES CLÉS ÉMERGENTES (TCE)
QU'ILS COUVRENT

Acteurs	Participation au rapport « Technologies clés 2010 »	Nombre de TCE couvertes d'après le BIPE (en réponse à un questionnaire)	Nombre de TCE couvertes d'après le rapport « Technologies clés 2010 »
CEA	Oui	15	9
CNRS	Oui	8	4
INRA	Oui	14	8
INSERM	Oui	11	6
CNES	Oui	7	6
IFP	Oui	6	3
BRGM	Oui	6	5
INRIA	Oui	9	3
Ademe	Oui	13	12
INREST	Oui	9	4

Source : rapport du BIPE annexé, section 3.8

Ces différences montrent que l'information délivrée aux entreprises est imparfaite et révèle la méconnaissance des organismes de leurs propres travaux. Sur la base des écarts de perception entre les acteurs de la recherche ainsi révélés par les réponses aux questionnaires qui leur ont été adressés, le BIPE estime que « les autorités de tutelle n'ont pas de moyens pour identifier avec précision quelles techniques sont traitées par chaque organisme de recherche » (extrait des recommandations, section 4.5.3 du rapport annexé). Le BIPE remarque, par ailleurs, que les contrats d'objectifs ( infra ) passés entre l'Etat et les organismes de recherche font apparaître « de fortes disparités au sein des organisations en ce qui concerne les unités de comptes et la segmentation des objectifs... » .

D'une façon générale, le BIPE observe que « beaucoup d'organismes ne disposent pas d'outils de contrôles et de suivi permettant d'obtenir une vision stratégique et transversale. Cette absence est l'une des raisons du manque de coordination. Il est donc essentiel que des outils de suivis d'activité communs, soient adoptés par l'ensemble des organismes publics de recherche afin de permettre un meilleur pilotage de la ressource budgétaire » (extrait des recommandations, section 4.5.6 du rapport annexé). On remarquera, par ailleurs, que les organismes de recherche n'identifient pas davantage les programmes de l'ANR au sein de leurs propres nomenclatures (qu'ils concernent des technologies clés ou tout autre domaine de la recherche). D'une façon générale, les concordances, lorsqu'elles existent, paraissent essentiellement incidentes ...

Le BIPE conclut au besoin général d'un « référentiel commun » : « Il est donc essentiel de disposer à l'intérieur des systèmes d'informations d'un référentiel commun, partagé et transversal afin de mesurer si les objectifs d'ensemble sont atteignables et les dotations budgétaires bien réparties » (extrait des recommandations, section 4.5.7 du rapport annexé) .

LE POTENTIEL INCERTAIN DE « TECHNOLOGIES CLÉS 2010 »
EN TANT QUE RÉFÉRENTIEL COMMUN

D'après le BIPE , « l'outil « Technologies clés 2010 » dispose de caractéristiques intéressantes, notamment son caractère commun et transversal ^{134 ( * )} ». Cependant, il semble qu'il n'y ait, selon la DGE ^{135 ( * )} , rien d'anormal à ce que le découpage figurant dans « Technologies clés 2010 » ne soit pas « calé » avec celui retenu par les différents organismes de recherche, « les priorités de la recherche scientifique n'ayant pas de raison de coïncider exactement avec celles de l'économie et de l'industrie, et pour des raisons de temps, et pour des raisons de perspective intellectuelle » ^{136 ( * )} . Il est un fait que les technologies clés émergentes n'ont pas vocation à épuiser les thématiques de recherche, oscillant du fondamental à l'applicatif, des différents organismes.

La Cour des comptes ^{137 ( * )} vient de dresser un constat similaire . Rappelant que les systèmes d'information du CNRS ont profondément évolué en 2007 pour disposer d'un support unifié destiné à toutes les applications de gestion, elle observe que cette démarche « aura été néanmoins particulièrement longue à mettre en oeuvre et demeure inachevée : elle ne concerne pas encore le logiciel utilisé au sein des laboratoires et il n'a pas été trouvé de solution pour mettre en commun dans les unités mixtes de recherche les données saisies au titre de la gestion universitaire et celles saisies au titre de la gestion du CNRS.

« En ce sens, la définition d'un schéma informatique global apparaît comme une priorité pour l'avenir . Elle suppose une réflexion conjointe avec les instances chargées du pilotage des systèmes d'information des universités, l'enjeu étant d'obtenir une vision consolidée et fiable de l'activité des unités de recherche sans laquelle aucun pilotage du secteur ne pourra être réellement entrepris ».

De fait, la mise en place d'un cadre commun de recensement des activités de recherche et des moyens qui leurs sont affectés conditionne directement le pilotage de la recherche et son évaluation .

Autorisant une connaissance des coûts complets, la mise en place d'une comptabilité analytique permettrait en outre une meilleure gestion des organismes de recherche et, comme on le verra, un pilotage optimisé du financement sur projet en France ; à l' échelon européen , cette connaissance constitue même un enjeu stratégique pour ne pas voir se réduire le bénéfice pour les laboratoires français des fonds européens de recherche (cf. infra les conditions du 7 ^ème PCRD).

Pour sa part, le ministère de l'Enseignement supérieur et de la recherche travaille étroitement avec l'OST pour mettre en place un référentiel commun issu de standards internationaux, à partir desquels sont référencées, par exemple, l'ensemble des publications scientifiques mondiales. La Coopérative de production d'indicateurs de politique scientifique , organisée autour d'un statut de GIS (Groupement d'intérêt scientifique) et composée des principaux organismes de recherche, travaille sur une nomenclature commune et un cadre commun pour les indicateurs de performance de la recherche publique. Ce projet, relancé à l'automne 2007, est mené en coordination avec un second projet, tendant à assurer la cohérence des systèmes d'information de ces organismes ^{138 ( * )} .

Ce travail est mené en étroite relation avec le Comité de pilotage du système d'information de l'enseignement supérieur et de la recherche.

b) L'exemple du vivant : une allocation probablement sous-optimale de moyens importants

Dans son approche par technologie clé, le BIPE observe une concentration apparente des moyens sur les technologies des sciences du vivant (section 3.5 du rapport annexé) : « il existe (...) une concentration des efforts des organismes publics de recherche à forte dotation budgétaire sur une dizaine de technologies clés [appartenant pour l'essentiel au domaine du vivant], sans que l'on puisse identifier si cette concentration est stimulée par une concurrence entre les organismes. On peut toutefois noter que la concurrence internationale y est vive ».

Certes, une concentration des moyens dans le domaine du vivant n'est pas, en elle-même, condamnable, et l'on peut même l'estimer insuffisante, s'agissant d'un « domaine prioritaire » faisant l'objet d'objectifs budgétaires quantifiés ^{139 ( * )} . Mais il ne fait pas de doute que cette allocation s'effectue dans un contexte de fragmentation institutionnelle qui favorise les risques de redondance .

LA FRAGMENTATION INSTITUTIONNELLE DANS LE DOMAINE DU VIVANT

La France compte, dans le secteur, de fort nombreux organismes, publics et privés : deux grands organismes généralistes, l'INSERM et le CNRS-SV (sciences de la vie), le CEA (Direction des sciences du vivant), l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), des instituts spécialisés dans un ou plusieurs domaines de recherche spécialisés comme l'Institut Pasteur, l'Institut Curie et, enfin, les universités. On peut ajouter l'Agence nationale de recherche contre le SIDA (ANRS), prorogée en 2003 jusqu'en 2009, et l'Institut national du cancer (INCa), créé par la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique.

Si l'on s'en tient au CNRS et à l'INSERM, leurs vocations statutaires sont
a priori distinctes : d'un côté, la recherche fondamentale et pluridisciplinaire, de l'autre, la recherche à finalité de santé humaine, souvent clinique. Pour sa part, la Cour des comptes estime que « les champs d'activité communs aux deux organismes recouvrent approximativement les deux tiers de leurs activités » et, au total, « il existe deux grands organismes de recherche généralistes en sciences du vivant en France » ^{140 ( * )} .

Quant aux multiples dispositifs de coordination , qu'ils soient généraux - Réseaux de recherche et d'innovation technologique (RRIT), Pôles de compétitivité, Pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) et Réseaux thématiques de recherche avancée (RTRA) - ou propres au domaine du vivant - Instituts fédératifs de recherche (IFR), réseau des « génopoles » et « cancéropôles », la Cour des comptes se demande à juste titre « [s'ils] compensent effectivement l'émiettement des structures, ou s'ils n'y contribuent pas eux-mêmes ».

Le BIPE a effectué (section 3.6 du rapport annexé) une analyse sur la collaboration des acteurs dans le domaine du vivant dont les conclusions nous suggèrent également l'intérêt d'une rationalisation de l'information dans ce secteur : « L'obtention d'une vision claire et cohérente de la coordination entre acteurs de la recherche publique est difficile à obtenir si l'on se réfère à l'exemple pris sur les sciences du vivant. Certains acteurs sont incapables de retracer clairement leurs collaborations . Ce point, lorsqu'on le rapproche avec le nombre d'acteurs, parfois très important, actifs sur certaines technologies, pose la question de l'allocation optimale de la ressource publique en matière de recherche sur les technologies clés émergentes » (extrait des conclusions, section 4.2).

Revenant alors sur la concentration des moyens , le BIPE précise qu'elle « peut être en partie le résultat d'un manque d'informations des organismes de tutelle qui semblent ne pas disposer de toute l'information nécessaire sur les actions de chaque organisme de recherche » (extrait des recommandations, section 4.5.4).

* ¹¹⁷ En fonction des priorités qu'elles définissent, des « agences de moyens » financent les équipes de recherche dont les projets apparaissent les plus porteurs.

* ¹¹⁸ Cette conférence a réuni les directeurs des principales agences de financement de la recherche. Etaient présents Matthias Kleiner (DFG Allemagne), Marcelo Rubio (ANTCTY Argentine), Suzanne Fortier (NSERC Canada), Arden L. Bement (NSF, États-Unis), Motoyuki Ono (JSPS, Japon), Koichi Kitazawa (JST, Japon), David Delpy (EPSRC, Royaume-Uni), Chien-Jen Chen (NSC, Taïwan), ainsi que la Commission Européenne avec Jose-Manuel Silva Rodriguez (Directeur Général de la Recherche) et Ernst Ludwig Winnacker (Secrétaire général de l'ERC). La Hongrie (NKTH), Israël (ISF) et la Nouvelle Zélande étaient également présents.

* ¹¹⁹ Sciences et technologies de l'information et de la communication.

* ¹²⁰ L'indice de spécialisation rapporte le poids d'un pays dans une discipline au poids du pays toutes disciplines confondues. Cet indice est l'un de ceux qui permettent d'établir et de comparer le profil par discipline de différents pays. La dispersion de ces indices donne, pour chaque pays, une idée de sa stratégie de plus ou moins grande spécialisation globale : investissement réparti ou au contraire stratégie de «créneau», un choix souvent contraint pour les pays de petite taille. La valeur neutre est égale à 1. Une valeur supérieure à 1 signifie une spécialisation ; inférieure à 1, une sous-spécialisation.

* ¹²¹ Rapport n° 2006-M-016-01 sur la valorisation de la recherche de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection de l'administration de l'éduction nationale et de la recherche

* ¹²² On parle volontiers de « roadmap » (feuille de route) pour caractériser le support d'une vision stratégique, notamment en matière de recherche. Plutôt orientée vers l'innovation, la roadmap fournit le calendrier d'une combinaison optimale des besoins et des réalisations technologiques en précisant la participation des différents acteurs du monde de la recherche. La mise en oeuvre d'une roadmap implique la fourniture de moyens adéquats, mais aussi une capacité d'adaptation permanente ainsi qu'une évaluation des résultats. Dans cette acception, le « roadmapping » est souvent considéré comme indispensable à l'efficacité des processus de recherche.

* ¹²³ Comité interministériel de la recherche scientifique et technique. Instauré par un décret du 26 novembre 1958, ce comité « est chargé de proposer au Gouvernement toutes mesures tendant à développer la recherche scientifique et technique. Compte tenu du plan de modernisation et d'équipement, ce Comité propose les programmes et la répartition des ressources et moyens, en particulier des crédits budgétaires des divers départements ministériels intéressés ». Il n'a pas été réuni depuis 1999.

* ¹²⁴ Budget civil de recherche et de développement (cadre de cohérence budgétaire ayant précédé la mise en place de la mission « Recherche et enseignement supérieur » en conséquence de la LOLF).

* ¹²⁵ Rapport public annuel de 2007, chapitre intitulé « La recherche en faveur des sciences et technologies de l'information et de la communication ».

* ¹²⁶ Mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur ».

* ¹²⁷ Direction générale de la recherche et de l'innovation, issue en 2006 de la fusion de la direction de la recherche et de la direction de la technologie.

* ¹²⁸ Cour des comptes, rapport public thématique intitulé « La gestion de la recherche publique en sciences du vivant » de mars 2007.

* ¹²⁹ Instance consultative placée auprès du ministre chargé de la recherche, créée en 1982.

* ¹³⁰ La recherche, février 2008, n° 416.

* ¹³¹ Le volet « Enseignement supérieur et recherche » de la Revue générale des politiques publiques s'est livré à un travail de « benchmarking » en matière de détermination des instances de détermination des priorités nationales d la recherche.

* ¹³² Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques.

* ¹³³ Technologies clé n'ayant pas encore atteint un degré de maturité suffisant pour être utilisées par le marché et/ou parce que le marché à qui elles sont destinées n'est pas encore suffisamment développé.

* ¹³⁴ Le document « Technologies clés 2010 » fait lui même état d'un « alignement des quatre-vingt trois technologies clés sur des nomenclatures déjà utilisées par des organismes tels que l'Observatoire des sciences et de techniques (OST) ».

* ¹³⁵ Audition de M. Grégoire Postel-Vinay, chargé de la prospective à la direction générale des entreprises (DGE).

* ¹³⁶ A titre d'exemple, le travail d'analyse de l'ANRT sur l'évolution du système français de recherche et d'innovation achevé en juin 2007 mentionne trois archétypes de chercheur : Edison, « non fondamental », avec des applications très pratiques et immédiates (faire une ampoule électrique) ; Pasteur, avec la nécessité de répondre dans l'urgence à une question pratique et immédiate au moyen de détours par des analyses fondamentales pour y parvenir ; Bohr, sans aucune perspective a priori d'application à ses théories, alors qu'il s'en est trouvé plusieurs ex post (qui n'émanaient pas de lui).

* ¹³⁷ Rapport public annuel de 2008, chapitre intitulé « Le rôle et la stratégie du CNRS ».

* ¹³⁸ En attendant l'achèvement de cette démarche et pour prendre en compte l'organisation des programmes de la MIRES, des « matrices de passage » sont construites afin de retrouver de la cohérence.

* ¹³⁹ La cible budgétaire pour 2010 prévoit que la part des moyens de la MIRES dévolue aux sciences de la vie doit s'accroître de 0,5 point entre 2007 et 2010 (supra).

* ¹⁴⁰ Cour des comptes, rapport public thématique intitulé « La gestion de la recherche publique en sciences du vivant » de mars 2007.