F. ROME
|
Ni le statut de ville métropolitaine, prévu par la loi dès 1990 pour les neuf principales agglomérations du pays - parmi lesquelles Rome -, ni celui de capitale, inscrit dans la constitution depuis 2001, n'ont été mis en place. Rome est une commune dotée d'un statut comparable à celui des 8 100 autres communes italiennes. |
1. Le statut juridique
La ville de Rome est la capitale du pays et du Latium, qui est l'une des vingt régions italiennes . Le Latium est lui-même divisé en cinq provinces, et celle dont Rome est le chef-lieu est la plus peuplée et la plus étendue.
Avec quelque 2,7 millions d'habitants, la ville de Rome est la commune la plus peuplée d'Italie. Elle s'étend sur environ 1 300 km², ce qui correspond presque au tiers du territoire de la province. Rome dispose d'un statut comparable à celui des autres communes italiennes.
Comme toutes les communes de plus de 100 000 habitants, la ville de Rome est subdivisée en entités dépourvues de la personnalité morale. À Rome, ces entités s'appellent « municipi ». Il y a 19 municipi , dont la population moyenne approche 150 000 habitants.
L'agglomération romaine rassemble presque quatre millions d'habitants dispersés dans quelque 120 communes. Elle correspond peu ou prou à la province de Rome , qui est dotée d'un statut de droit commun.
Aucune structure spécifique ne gère les problèmes communs aux diverses communes composant l'agglomération romaine . En effet, le code des collectivités locales (22(*)) prévoit la possibilité de mettre en place dans les neuf principales agglomérations italiennes, parmi lesquelles celles de Rome, des « aires métropolitaines », dans lesquelles l'administration locale est partagée non pas entre la province et les communes, mais entre la « ville métropolitaine » et les autres communes, la première assumant, outre les compétences de la province, les compétences municipales à caractère supracommunal. Toutefois, cette disposition, qui vise à prendre en compte les besoins particuliers des agglomérations et qui a fait l'objet d'une traduction dans la Constitution, n'a pas été appliquée. En 2001, la ville de Rome a proposé la création d'une telle aire métropolitaine, mais cette proposition n'a pas été reprise.
2. Les compétences
(1) La province
Comme toutes les provinces, celle de Rome exerce les fonctions de gestion dans certaines matières qui concernent sinon tout son territoire, au moins plusieurs communes : la protection de l'environnement, les transports en commun et la voirie, la valorisation du patrimoine, la formation professionnelle et l'emploi, ainsi que l'enseignement secondaire.
C'est donc la province qui assume la gestion des problèmes de l'agglomération . Du reste, le statut de la province de Rome (23(*)) énonce explicitement : « La province est l'entité qui administre l'aire métropolitaine romaine, au service de toutes les collectivités qui la composent. »
(2) La commune
Le code des collectivités locales fait bénéficier les communes d'une clause générale de compétence pour régler toutes les questions intéressant leurs habitants et leur territoire, mais en excluant, d'une part, les fonctions dont l'exercice doit être uniforme au niveau régional ou national et, d'autre part, celles qu'une loi nationale ou régionale attribue expressément à une autre collectivité.
Par conséquent, les compétences des communes recouvrent essentiellement trois domaines : l'aménagement de l'espace (urbanisme, voirie, transports, etc.), les services à la personne (santé et services sociaux) et le développement économique (zones d'activités économiques, foires et marchés, etc.).
La commune exerce la plupart de ses compétences par le biais de nombreuses agences et de sociétés. Ces diverses entités - plus de 80 - forment un ensemble, Gruppo Comune di Roma , à la fois puissant et hétérogène. Gruppo di Roma emploie plus de 25 000 personnes et se compose d'opérateurs très divers, tant sur le plan des structures (agences, sociétés à responsabilités limitées, sociétés anonymes dont le capital est ou non entièrement détenu par la commune de Rome) que des activités (études, fourniture directe de services, etc.).
(3) Les municipi
Ils disposent de compétences non négligeables . Ils exercent en effet les fonctions que la commune leur délègue, ainsi que la gestion des services de proximité.
Le statut de la ville de Rome leur confie en particulier la gestion des services sociaux, scolaires, culturels, sportifs et de l'état-civil. Ils sont également responsables des activités de police et de développement économique.
a) Les organes de direction
(1) La province
La province de Rome est, comme les 109 autres provinces italiennes (à l'exception des provinces à statut spécial de Trente et du Haut-Adige), administrée par une assemblée, un exécutif et un Président .
Les membres de l'assemblée sont élus au suffrage universel direct pour cinq ans. L'effectif de l'assemblée dépend de la population. L'assemblée de la province de Rome réunit 45 membres.
Le Président de la province est également élu au suffrage universel direct pour cinq ans. C'est lui qui choisit les membres de l'exécutif provincial, pas nécessairement au sein de l'assemblée. L'effectif de l'exécutif dépend également de la population. L'exécutif de la province de Rome compte, outre le Président, quinze personnes.
L'assemblée n'a qu'un pouvoir d'orientation, de surcroît limité aux questions les plus générales (budget, documents d'urbanisme, organisation des services publics, etc.), tandis que l'exécutif bénéficie d'une clause générale de compétence dans le cadre des attributions de la province.
(2) La commune
Le conseil municipal et le maire sont élus au suffrage universel direct pour cinq ans (24(*)), tandis que les membres de l'exécutif municipal sont désignés par le maire.
Le conseil municipal compte 60 personnes et l'exécutif quinze, en plus du maire. Depuis 2001, le maire de Rome est Walter Veltroni, membre de l'ancien parti communiste.
Les rapports entre l'assemblée et l'exécutif sont les mêmes qu'au niveau de la province.
(3) Les municipi
Comme les communes, les municipi sont administrés par une assemblée, un exécutif et un Président . Les membres de l'assemblée et le Président sont élus au suffrage universel direct pour cinq ans. L'élection a lieu en même temps que celle du conseil municipal et du maire de Rome. Le mandat de conseiller d'un municipio est incompatible avec celui de conseiller municipal.
L'effectif de l'assemblée dépend de l'importance de la population : ce sont les règles générales qui déterminent l'effectif des conseils municipaux qui sont appliquées. Quant à l'exécutif des municipi , le statut adopté par la commune de Rome prévoit qu'il rassemble six personnes. Celles-ci ne font pas nécessairement partie de l'assemblée du municipio , mais elles ne doivent pas appartenir au conseil municipal de Rome.
b) Le budget
En 2006, le budget de fonctionnement de la ville de Rome s'est élevé à 3,6 milliards d'euros, tandis que celui de la province était inférieur à 450 millions d'euros.
c) Les liens avec les autres acteurs publics
Les relations entre la ville de Rome et la région sont rendues difficiles par l'absence de délimitation claire des compétences entre les deux entités. Du reste, la région, première bénéficiaire du mouvement de décentralisation des années 90, s'est opposée à la création de l'aire métropolitaine de Rome, y voyant une entité concurrente. De plus, le statut spécial de capitale, inscrit dans la Constitution depuis 2001 et revendiqué par Rome, devrait se traduire par des transferts de compétences et de ressources de la région vers la ville. Jusque récemment, les relations entre la ville et la région étaient d'autant plus difficiles que cette dernière était dirigée par un Président (élu au suffrage universel direct) du parti de la droite nationale. L'élection, en 2005, d'un Président de centre-gauche a mis fin à cette situation.
La région et la province de Rome, ainsi que certaines des provinces voisines, détiennent des participations dans plusieurs des sociétés de Gruppo di Roma . C'est en particulier le cas de la société Cotral, qui gère les transports en bus entre les villes du Latium et dont la quasi-totalité des actions est détenue par la ville de Rome, la province de Rome et la région.
* *
*
En avril 2007, le gouvernement avait présenté au Parlement (25(*)) un projet de loi portant code des collectivités territoriales qui prévoyait notamment la création des aires et des villes métropolitaines. La ville de Rome était doublement concernée par ce texte : elle faisait en effet partie des neuf villes appelées à devenir une ville métropolitaine, la décision finale d'instituer une telle collectivité revenant à la population concernée, par voie de référendum. Par ailleurs, le projet visait à la doter d'une organisation particulière, liée au fait qu'elle est la capitale du pays. Le projet de loi était un projet de loi d'habilitation. Il se contentait donc de fixer les grands principes, laissant au pouvoir réglementaire le soin de fixer les dispositions détaillées.
--------------------------------------------------------------------------------
* (1) Berlin faisait partie de l'ex-Allemagne de l'Ouest, à la différence du Brandebourg, qui se trouvait dans l'ex-RDA.
* (2) Cette situation résulte de la loi du 27 avril 1920 qui a créé le Grand-Berlin par absorption des villes et villages de la périphérie. À l'époque, il y avait 20 arrondissements.
* (3) Brême se compose de deux communes.
* (4) L'absence d'effectif fixe s'explique par le mode de scrutin. Comme pour les élections au Bundestag, chaque électeur dispose de deux voix : l'une sert à l'élection au scrutin majoritaire des députés représentant directement les circonscriptions, tandis que l'autre, donnée à un parti, permet l'élection à la représentation proportionnelle des autres députés. Or, ce sont les secondes voix qui déterminent la composition de l'assemblée. Comme un parti peut obtenir plus de mandats directs que de sièges au titre des secondes voix, il convient d'attribuer aux autres partis des sièges supplémentaires, afin de respecter la répartition résultant des secondes voix.
* (5) La réforme constitutionnelle de 1998 a fait passer l'effectif maximal du Sénat à huit. Il était de dix depuis 1994 et de seize auparavant.
* (6) Selon leur effectif, les Länder sont représentés par trois, quatre, cinq ou six délégués.
* (7) Par dérogation à l'article 29 de la loi fondamentale de la République fédérale, qui subordonne toute modification du territoire des Länder au vote d'une loi fédérale, l'article 118a de la loi fondamentale énonce que « la restructuration du territoire comprenant les Länder de Berlin et du Brandebourg peut être opérée par accord entre les deux Länder avec participation de leurs électeurs. » Lors du référendum de 1996, 53 % des électeurs de Berlin se sont prononcés pour la fusion, mais 63 % des électeurs du Brandebourg ont voté contre. Le projet prévoyait la fusion des deux Länder et le transfert de la capitale du Land à Postdam, Berlin restant la capitale fédérale.
* (8) Cette loi crée deux structures intercommunales : les grandes aires métropolitaines, qui doivent rassembler au moins neuf communes et 350 000 habitants, et les communautés urbaines, avec au minimum 150 000 habitants répartis sur trois communes.
* (9) Le « oui » a obtenu 72 % des voix, mais la participation n'a été que de 34,6 %.
* (10) L'Angleterre est subdivisée en neuf régions, qui constituent avant tout un échelon de l'administration déconcentrée. À l'exception de celle de Londres, les assemblées des régions ne sont pas élues au suffrage universel, mais sont composées de représentants, d'une part, des conseils des collectivités locales et, d'autre part, de la société civile (syndicalistes, membres des chambres de commerce, du système national de santé, etc.).
* (11) Le terme « Grand Londres » était toutefois utilisé auparavant : il désignait la région couverte par les transports londoniens et par la police « métropolitaine ».
* (12) En Angleterre, l'organisation des collectivités locales résulte du Local Government Act de 1972 et des modifications qui lui ont été apportées ensuite. La loi de 1972 avait mis en place deux niveaux de collectivités : districts et comtés. Ces derniers n'avaient pas les mêmes compétences selon qu'il s'agissait ou non de comtés métropolitains. Les lois postérieures ont modifié cette architecture de sorte que, à l'heure actuelle, sur environ la moitié du territoire, en particulier dans les agglomérations les plus importantes, il existe un seul niveau de collectivités (metropolitan districts et unitary authorities), tandis que, sur l'autre moitié, le système prévu par la loi de 1972 subsiste. Par ailleurs, dans certaines parties du territoire, d'autres collectivités, les paroisses notamment, peuvent être chargées de compétences d'importance secondaire.
* (13) Seulement depuis 2003 pour le métro.
* (14) Chacune des huit autres régions anglaises dispose également d'une agence de développement.
* (15) Les provinces, au nombre de 50, sont définies par la Constitution à la fois comme des collectivités locales disposant de la personnalité juridique et comme des circonscriptions déconcentrées de l'État. Elles sont administrées par des conseils élus.
* (16) La même année, la ville de Barcelone a également été dotée d'un statut spécial. Auparavant, les deux villes possédaient un statut particulier, qui définissait leur organisation administrative, leurs compétences et leur régime financier. Toutefois, ce régime dérogatoire résultait de lois votées à l'époque franquiste et ne s'appliquait que dans la mesure où il était compatible avec la loi de 1985 sur les règles de base du régime des collectivités locales.
* (17) La Constitution espagnole accorde à l'État une compétence exclusive pour certaines questions, parmi lesquelles la défense, les relations internationales, la nationalité, la politique d'immigration, l'administration de la justice, et lui réserve l'établissement des règles de base dans d'autres matières (politique économique, sécurité sociale, etc.). Elle permet aux communautés de déterminer, dans leur statut d'autonomie, les compétences qu'elles choisissent d'exercer parmi celles qui ne reviennent pas à l'État.
* (18) Ces compétences sont définies par la loi de 1985 qui fixe les règles de base applicables aux collectivités locales. Ce texte a été modifié à plusieurs reprises, en particulier par la loi du 16 décembre 2003 relative à la modernisation de l'administration des collectivités locales. Cette dernière a prévu des dispositions particulières pour les communes les plus importantes, notamment celles qui ont plus de 250 000 habitants.
* (19) Ce statut particulier peut également s'appliquer à des villes moins peuplées. C'est notamment le cas des capitales provinciales qui comptent plus de 175 000 habitants.
* (20) Les communautés autonomes ont, par ailleurs, la faculté de moduler ce taux.
* (21) Actuellement, il y a 259 sénateurs : 208 sont élus au suffrage universel direct et 51 sont désignés par les assemblées législatives des communautés autonomes. Chaque communauté est représentée par au moins un sénateur. En outre, chaque million d'habitant donne droit à un siège supplémentaire. À partir de 2008, les communautés autonomes seront représentées par 56 sénateurs et celle de Madrid en aura sept.
* (22) Il s'agit du décret législatif n° 267 du 8 août 2000, dit « texte unique sur les collectivités locales », au sein duquel toutes les normes législatives sur les communes et les provinces ont été rassemblées.
* (23) Le code des collectivités territoriales prévoit que chaque commune et chaque province adopte son propre statut, dans lequel elle détermine notamment son organisation ainsi que les compétences de ses différents organes.
* (24) Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 81 du 25 mars 1993, dans les communes de plus de 15 000 habitants, le maire est élu au suffrage universel direct.
* (25) Mis en minorité au Sénat, le chef du gouvernement a démissionné le 24 janvier 2008.