2. Une métropole dirigée par le maire, les boroughs et l'État
L'État est très présent dans la métropole londonienne, notamment à travers le Government Office for London (GOL), « mini-préfecture » dont le territoire couvre celui de la Greater London Authority (GLA). Le Government Office for London est une structure puissante qui a en charge les politiques de l'État sur le Grand Londres ainsi que les relations technico-administratives avec les acteurs publics londoniens. En 2007, il gérait plus de 40 programmes, les fonds structurels qui étaient attribués au Grand Londres et bon nombre de subventions étatiques. Mme Elizabeth Meek, directrice du GOL, a expliqué à la délégation sénatoriale qu'elle avait pour mission de représenter les onze ministères qui composent le gouvernement dans leurs relations avec le Grand Londres et qu'il existait neuf bureaux identiques en Angleterre pour chaque zone métropolitaine. Les principaux domaines d'action de ces bureaux concernent la police, l'éducation et la planification.
La Greater London Authority et les 4 agences qu'elle contrôle disposent d'un budget de près de 15 milliards d'euros, alimenté principalement par des subventions du gouvernement central (globales et affectées) et une taxe additionnelle (precept) sur la Council Tax, l'impôt local des boroughs. En février 2003, le maire de Londres a imposé un péage urbain dans le centre qui rapporte quelques recettes fiscales supplémentaires. Cependant, dans l'ensemble, le budget de la Greater London Authority ne dispose que de peu de marge de manoeuvre.
La gouvernance du Grand Londres est ainsi dominée du côté des autorités publiques par trois acteurs : les boroughs, la Greater London Authority et l'État. Les boroughs assurent principalement des tâches de gestion et de représentation de la population locale ; la Greater London Authority occupe une fonction essentiellement stratégique et représente le Grand Londres, tandis que l'État maintient une forte présence par le contrôle des politiques publiques. Ces trois acteurs entretiennent d'étroites relations mais qui semblent peu institutionnalisées. Elles procèdent essentiellement par des rencontres régulières entre l'association des boroughs, London Councils, la Greater London Authority et le Government Office for London.
3. Un maire élu au suffrage universel direct pour exercer des compétences limitées
Le Grand Londres est administré par un système bicéphale, introduit en 2000. D'une part, la Greater London Authority (GLA), constituée du maire élu au suffrage universel direct pour quatre ans et d'une assemblée de 25 membres élus selon deux modalités différentes, quatorze étant élus au scrutin direct dans des circonscriptions, et onze à la proportionnelle. L'Assemblée comporte neuf conservateurs, sept travaillistes, cinq libéraux, deux verts et deux nationalistes. La GLA assume à l'échelle de la capitale de larges responsabilités en matière de transports, de police, d'environnement, de développement économique et de planification.
D'autre part, 32 conseils municipaux de quartiers (boroughs) autonomes, élus, disposant de leur propre budget, sont chargés de la gestion locale. Il faut ajouter la City, le centre financier, qui dispose de son propre lord-maire qui assure essentiellement des fonctions de représentation. M. Merrick Cockell, Leader du borough de Kensington et Chelsea et Président de London Councils, a expliqué à la délégation sénatoriale que les boroughs continuaient à dispenser la plupart des services au niveau local en matière d'éducation, de logement, d'affaires sociales et d'environnement, de planification locale et de loisirs. Ils consacrent 13,3 milliards de livres par an qui se répartissent à hauteur de 7,9 milliards de livres pour la politique en faveur des familles et de l'enfance et 2,3 milliards de livres pour les services sociaux aux adultes. Il a indiqué qu'en 2000, alors que la GLA venait d'être créée, les boroughs se sont rapprochés afin de créer l'association « London Councils » afin de défendre leurs intérêts et d'organiser des politiques communes.
La métropole londonienne est la seule région britannique où sont élus un maire au suffrage universel direct, disposant de larges pouvoirs, et une assemblée régionale. Ces autorités représentent l'Autorité du Grand Londres (Greater London Authority ou « GLA »). Le maire actuel de Londres, Ken Livingstone, peut voir sa responsabilité mise en cause devant l'Assemblée de Londres, qui peut uniquement amender le budget annuel par une majorité des deux tiers.
Le maire a pour mission de représenter et de promouvoir la ville de Londres, il est le porte-parole des Londoniens. Plus précisément, la mission première du maire de Londres consiste à déterminer la stratégie et les plans de développement de la ville. Il est chargé de proposer son budget à l'Assemblée et coordonne la mise en oeuvre des stratégies. Il a compétence pour nommer les responsables des entités qu'il contrôle. Les stratégies établies par le maire concernent de nombreuses thématiques comme les transports, le développement économique, le développement spatial, la biodiversité, la gestion des déchets, la qualité de l'air, la lutte contre le bruit, la culture, les changements climatiques, la politique de l'eau, les qualifications des adultes, la prise en charge des personnes âgées, la protection de l'enfance, la politique énergétique, l'alimentation, la lutte contre les méfaits causés par la consommation de drogue et d'alcool, la lutte contre l'exclusion et les violences domestiques ainsi que l'attractivité. Le maire n'est pas nécessairement compétent pour chacune de ces thématiques mais il bénéficie d'une capacité d'influence qui lui permet de mener des consultations très larges et de favoriser des actions concertées.
La London Development Agency (LDA) et London Transport, l'agence responsable des transports urbains, rendent compte directement au maire, contrairement aux deux autres agences dont il a la responsabilité, la London Fire and Emergency Planning Authority et la Metropolitan Police Authority dont il détermine le budget et pour lesquelles il nomme certains des administrateurs.
M. Tony Medawar, Director of Policy and Strategy à la London Development Agency 43 ( * ) , a expliqué à la délégation sénatoriale que la mission de la LDA consistait à s'assurer que la ville de Londres conserve un statut de niveau mondial qui lui permette de tenir son rang face aux trois autres concurrentes qu'étaient Paris, New York et Tokyo.
Il incombe également au Grand Londres de prévoir l'évolution de la métropole afin de pouvoir adapter les besoins. C'est ainsi que les politiques mises en oeuvre ont retenu l'hypothèse d'une augmentation de la population de 800 000 habitants d'ici 2016, ce qui portera la population londonienne à 8,1 millions d'habitants et occasionnera une augmentation de 640 000 emplois.
Pour définir sa stratégie de développement, le maire peut s'appuyer sur le London Plan qui est à la fois un document d'ordre technique, juridique et politique, qui traite aussi bien les questions relatives à l'économie, à l'inclusion sociale et à l'environnement.
Le modèle du Grand Londres n'est pas celui de la fusion des communes tel qu'il a été mis en oeuvre à Paris par le baron Haussmann en 1860. Les boroughs conservent, en effet, des missions essentielles et leur budget cumulé est même supérieur à celui du Grand Londres. Ce dernier bénéficie de compétences d'attributions qui, parce qu'elles sont limitées en nombre, peuvent être exercées avec efficacité.
Les compétences de la métropole sont les suivantes :
• transport - à travers Transport for London
-. Il s'agit de gérer le système urbain londonien, à
savoir les transports publics, le trafic routier, les routes ;
• police - à travers The Metropolitan Police
Authority -. L'objectif est d'assurer la sécurité au sein de la
capitale britannique ;
• secours - à travers The London Fire and
Emergency Planning Authority -, qui administre The London Fire
brigade ;
• développement - à travers The London
Development Agency - qui promeut le développement au sein de la
cité ;
• énergie : Londres a développé
sa propre politique énergétique afin de lutter contre le
réchauffement climatique et l'émission de gaz à effet de
serre. En 2005 a ainsi été créée The London Climate
Change Agency Limited afin de parvenir aux différents objectifs
fixés ;
• logement : depuis 2006, le maire de Londres est
responsable de la stratégie mise en place dans ce domaine.
Par ailleurs, la métropole londonienne est aidée par divers établissements publics qui l'aident dans l'exercice de ses compétences, notamment en matière de logement et de politique urbaine :
• le National Housing and Planning Advice Unit
conseille les autorités de la métropole londonienne afin de
rendre le marché immobilier plus abordable et d'éviter les abus
des propriétaires. Les Local Housing Authorities ont pour objectif de
faciliter et de garantir un accès au logement équitable, sans
discrimination.
• le London Thames Gateway Development Corporation a
pour objectif de désenclaver The Lower Lea Valley, qui inclut notamment
le Stade Olympique. Enfin, pour les Jeux Olympiques a été
créé un établissement spécifique, The Olympic
Delivery Authority, qui gère en particulier la construction du Stade
Olympique.
Le maire de Londres ne peut intervenir pour concurrencer un service de l'État déjà existant mais il a toute latitude pour exercer ses compétences et pour intervenir dans des domaines nouveaux ou compléter les politiques en vigueur.
Concernant les questions de sécurité et de police, M. Ian Blair, directeur de la Metropolitan Police a indiqué à la délégation sénatoriale que les compétences de la police métropolitaine relevaient à la fois de la police nationale et de la police locale et que ses activités concernaient tant la protection des personnes que la lutte anti-terrorisme. Il a expliqué que le chef de la police, jusqu'en 2000, était seulement responsable devant le ministre mais qu'aujourd'hui, un conseil comportant 23 membres, choisis pour partie parmi les membres de l'Assemblée de Londres et pour partie parmi des personnalités indépendantes, était chargé de superviser son action. Il a rappelé que le budget de la police était accordé par la ville.
M. Ian Blair a expliqué que le choix des priorités d'action de la MPA était déterminé à l'issue d'un dialogue étroit avec les autorités locales dans le cadre des 32 commissariats (« borough unit ») qui couvrent l'étendue du Grand Londres et au moyen de l'application de formules mathématiques complexes permettant d'affecter les personnels sur le terrain. Il a indiqué que la police londonienne était organisée autour de quatre départements ayant pour mission l'action territoriale, la lutte contre le terrorisme, la lutte contre la criminalité et les opérations particulières (« central operations ») relatives notamment à la lutte anti-émeute, à la gestion des hélicoptères et de la brigade fluviale.
Depuis 2007, une loi permet au maire du Grand Londres de se prononcer sur les opérations de construction de logements les plus importantes qui concernent plusieurs boroughs en contournant, au besoin, le refus des autorités locales.
Concernant la perception que pouvaient avoir les Londoniens de leurs institutions locales, M. Adam Marshall, directeur des Études du Centre for Cities, a expliqué à la délégation sénatoriale lors de son déplacement à Londres que le projet était aujourd'hui considéré comme un succès depuis que les habitants avaient pu bien identifier les responsabilités du maire, notamment en termes de développement des transports et, plus récemment, de construction de logements.
* 43 Le compte-rendu intégral de cet entretien est reproduit en annexe.