C. LES INITIATIVES ENVISAGÉES PAR LE GOUVERNEMENT POUR LA PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L'UNION EUROPÉENNE
1. La priorité de la présidence française : l'immigration et l'asile
Lors de son discours aux ambassadeurs le 27 août 2007, le président de la République a annoncé que l'élaboration d'une politique européenne d'immigration serait l'une des trois priorités de la présidence française de l'Union européenne au second semestre 2008.
La présidence française interviendra après une présidence slovène qui ne devrait pas mettre en avant ces sujets et avant une année 2009 occupée par le renouvellement du Parlement européen et de la Commission européenne.
Pour préparer cette échéance, l'administration centrale du nouveau ministère sera dotée au 1 er janvier 2008 d'un service des affaires européennes.
- Un pacte européen de l'immigration
La présidence française de l'Union européenne devrait proposer à l'ensemble des Etats membres, avec le soutien de la Commission européenne, la conclusion d'un pacte européen de l'immigration.
Ce pacte ne doit pas être confondu avec le futur programme d'action pluriannuel de l'Union européenne en matière de justice et affaires intérieures qui prendra la suite du programme de La Haye de 2004 qui avait lui même succédé au programme de Tampere de 1999.
Le pacte européen de l'immigration devrait comporter plusieurs engagements politiques à caractère général à chacun desquels correspondraient deux ou trois propositions concrètes.
Un premier engagement consisterait à renoncer à toute régularisation collective et massive au nom de la solidarité entre les Etats membres. Sur ce point, les réunions des parlements nationaux à Lisbonne en septembre 2007 et à Bruxelles en novembre 2007 montrent qu'un consensus pourrait se dégager.
Un deuxième engagement serait relatif au renforcement de la solidarité des Etats membres dans le contrôle des frontières extérieures de l'Union. Les Etats membres ne peuvent se désintéresser de la pression migratoire aux frontières de l'Espagne, de l'Italie, de la Grèce ou de Malte. A cet égard, la présidence française pourrait pousser en faveur d'une consolidation de l'agence Frontex. Cette priorité coïnciderait avec celle de la Commission européenne. La France pourrait proposer que l'agence soit mandatée pour organiser pour le compte des Etats membres des vols groupés. La formation des gardes frontières pourrait être également plus harmonisée. Par ailleurs, la France pourrait renforcer sa contribution matérielle aux patrouilles côtières en Méditerranée, en particulier au moment où le projet d'Union méditerranéenne sera porté. La gestion intégrée des frontières se ferait en partenariat avec les pays tiers dans le respect des principes de la Convention de Genève sur le statut des réfugiés de 1951. Le défi sera de veiller à un juste équilibre entre l'autonomie de l'agence et le maintien de son rôle d'outil à la disposition des Etats membres.
Un troisième engagement porterait sur la mise en place d'un régime européen d'asile. Il part du constat qu'au sein de l'Union européenne, des demandeurs d'asile ressortissants d'un même Etat tiers obtiennent le statut de réfugié dans des proportions très variables selon l'Etat membre dans lequel ils déposent leur demande. De telles différences ne sont pas compréhensibles dans une communauté d'Etats partageant les mêmes valeurs. A nouveau, cette priorité coïncide avec celle de la Commission européenne qui a présenté en juin 2007 un Livre vert sur l'établissement d'un régime européen commun d'asile. Les travaux de la Commission européenne et le futur pacte européen devront aller de concert pour vaincre les réticences à un rapprochement plus poussé.
M. Patrick Stefanini, conseiller du ministre de l'immigration et futur secrétaire général du ministère, entendu par notre collègue François-Noël Buffet sur les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008, a indiqué qu'il espérait aboutir sous présidence française à la mise en place d'un bureau d'appui européen qui serait chargé de développer la coopération pratique entre les services des Etats membres en charge de l'asile. L'OFPRA et ses homologues pourraient ainsi échanger leurs appréciations de la situation politique dans un Etat ou une région donnée.
Un quatrième engagement concernerait l'organisation des migrations légales. Il inclurait l'engagement de tous les Etats membres à lutter contre le travail clandestin, notamment en réprimant plus fortement les employeurs. La présidence française devrait également faire avancer autant que possible les discussions sur les deux directives présentées par la Commission européenne sur les droits fondamentaux accordées aux travailleurs migrants installés dans l'Union européenne et sur l'admission au séjour des travailleurs hautement qualifiés.
Un cinquième engagement mettrait en avant la mutualisation consulaire. Le déploiement du système VIS serait l'occasion de créer des centres communs d'examen des demandes de visa comme l'a indiqué M. Pierre Simunek, conseiller à la Représentation permanente de la France à Bruxelles 38 ( * ) .
Enfin, un sixième engagement concernerait le co-développement, éventuellement abondé par un financement communautaire nouveau.
Un premier projet de pacte européen devrait être envoyé par la France à la Commission européenne ainsi qu'à nos principaux partenaires européens vers la mi-janvier. Le Parlement devra également en débattre.
- Une nouvelle conférence euro-africaine
Le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du co-développement sera chargé d'organiser trois conférences importantes comme l'a annoncé M. Brice Hortefeux lors de son audition par la commission sur les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».
Outre une conférence informelle des ministres chargés de l'asile et une conférence sur l'intégration, la France organisera la seconde conférence euro-africaine sur les migrations et le développement.
Rappelons que lors de leur réunion informelle d'Hampton Court en octobre 2005, les chefs d'Etat et de gouvernement avaient entendu faire de la question migratoire une priorité d'action pour l'Union européenne. Le Conseil européen de décembre 2005 avait par conséquent adopté une « Approche globale des migrations », qui constitue désormais le cadre de référence de la politique de l'Union en matière migratoire. Cette approche repose sur une gestion équilibrée et globale des flux et sur un principe de partenariat entre les pays d'origine, de transit et de destination.
Un accent particulier avait été mis sur la collaboration avec l'Afrique et la Méditerranée. Elle avait abouti à l'organisation, en lien étroit avec l'Espagne, de la conférence euro-africaine de Rabat sur les migrations et le développement en juillet 2006.
C'est cette approche que la conférence dite Rabat II devra poursuivre.
La France pourra mettre en avant son expérience des accords d'immigration concertée déjà signés avec plusieurs Etats ou en cours de négociation. Cette nouvelle génération comporte des dispositions non seulement sur le retour dans leur pays des migrants en situation irrégulière, mais aussi sur la circulation des personnes, l'admission au séjour, la surveillance des frontières, la participation des migrants au développement de leur pays d'origine et le co-développement. Ces accords permettent d'adapter et d'individualiser la politique migratoire en fonction des spécificités de chaque pays d'origine.
2. Accélérer le déploiement du VIS
La loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité a prévu, bien avant le lancement du projet VIS, la mise en place d'un fichier des empreintes digitales et de la photographie des demandeurs de visas.
Tirant les conséquences de l'expérience Biodev 39 ( * ) menée depuis 2004 dans quelques consulats et à certains postes frontières, un décret du 2 novembre 2007 a généralisé le relevé des empreintes digitales des demandeurs de visa et crée un fichier dénommé Visabio.
En pointe sur la question des visas biométriques, la France sera naturellement attachée au progrès du VIS. En effet, l'efficacité du système français est fortement atténuée par l'absence d'un système européen de visa de court séjour biométrique. Un étranger peut solliciter un visa Schengen pour entrer en France ou dans l'Union européenne auprès du consulat de n'importe quel Etat membre.
Notre pays devra également veiller à ce que son propre système reste compatible avec le VIS.
3. La création d'une force d'intervention rapide européenne de protection civile
L'engagement de la France en matière de protection civile remonte à sa présidence de 2000. Si les choses ont assez peu avancées, le Conseil européen des 15 et 16 juin 2006 a souligné l'impératif politique d'avancer et a salué le rapport de M. Michel Barnier en faveur d'une force européenne de protection civile.
La France devrait faire de la création de cette force un de ses priorités. Elle serait constituée de modules de protection civile autonomes et pré-identifiés dans chaque pays. Dans une seconde phase, cette force pourrait s'appuyer sur des moyens communautaires propres comme des bombardiers d'eau ou des pompes de grande capacité.
4. Des initiatives nouvelles en droit civil et en droit commercial
a) Donner une forte impulsion à deux initiatives en droit de la famille
Au cours de la présidence française de l'Union européenne, le Gouvernement souhaite donner une forte impulsion à une négociation portant sur deux questions intéressant le droit de la famille :
- d'une part, l'adoption de l'instrument envisagé par la Commission sur les successions transfrontalières. Compte tenu du monopole d'initiative de la Commission en cette matière, il serait donc essentiel que celle-ci présente sa proposition de texte avant ou pendant la durée de la présidence ;
- d'autre part, la mise en place d'un cadre juridique relatif aux tutelles transfrontalières.
Le Gouvernement fait en effet le constat qu'il n'existe pas de mécanismes de coopération internationale en matière de tutelles, à l'exception de la Convention de La Haye sur la protection des majeurs (2000) qui n'est pas encore entrée en vigueur en raison de l'absence d'un nombre suffisant de ratifications. Or, les cas de tutelles transfrontalières se multiplient, comme l'ont mis en exergue les travaux du Sénat à l'occasion de l'examen de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs.
Le Gouvernement souhaite engager une réflexion pour encourager la ratification de cette convention. Il a marqué sa préférence pour que la question de la ratification de cette convention par la Communauté européenne puisse être examinée par la Commission séparément de celle des autres conventions de La Haye pour le droit international privé.
Le cas échéant, la création d'un instrument communautaire pour renforcer la coopération en ce domaine pourrait être envisagée.
b) Développer de nouveaux instruments pour les relations économiques
Dans le domaine des relations économiques , le Gouvernement souhaite que les travaux à venir en matière de droit européen des contrats ne s'orientent pas vers un instrument législatif contraignant et n'imposent pas un modèle unique de droit contractuel.
A cet égard, votre commission tient à souligner que, quelle que soit la nature de l'instrument choisi -instrument contraignant ou simple cadre de référence non contraignant-, il est essentiel que la France agisse de manière volontaire afin de démontrer les avantages que présentent sur d'autres législations le droit français des obligations. De ce point de vue, l'aboutissement de la réforme de cette branche du droit français pourrait permettre à la France de mieux peser sur les négociations avec ses partenaires.
Le Gouvernement souhaiterait également promouvoir l'idée d'un titre exécutoire harmonisé qui permettrait ainsi d'exécuter des obligations découlant d'actes authentiques reconnus actuellement dans 21 des 27 Etats membres de l'Union européenne.
En outre, le Gouvernement entend appuyer la création d'une société privée européenne, dédiée aux petites et moyennes entreprises , dotée d'un statut présentant plus de souplesse que l'actuelle société européenne. Il est favorable à ce que, dans ce domaine, ce statut comporte une harmonisation plus poussée que celle réalisée par la société européenne.
5. Droit pénal : mettre l'accent sur les instruments de reconnaissance mutuelle
D'une manière générale, le Gouvernement entend agir en matière pénale de façon relativement mesurée, compte tenu des blocages actuels suscités par la règle de l'unanimité, de la contestation récurrente de la base juridique et du fait que ce secteur n'est pas jugé prioritaire par la Commission européenne. Il entend mettre l'accent sur les instruments de reconnaissance mutuelle plutôt que sur les instruments de rapprochement du droit pénal matériel.
a) Deux priorités en faveur d'une coopération judiciaire plus ambitieuse en matière pénale
Le Gouvernement devrait entreprendre deux actions prioritaires pour amplifier la coopération judiciaire en matière pénale entre les Etats membres.
D'une part, le Gouvernement souhaiterait, avec d'autres Etats membres réunis dans le cadre d'un groupe informel (Portugal, Slovénie, Suède, Belgique), proposer une initiative pour réviser la décision de 2002 ayant institué Eurojust . Les négociations pour faire aboutir cette initiative devraient débuter dès le début de l'année 2008 avec l'objectif de faire adopter un texte avant la fin de la présidence française.
Au cours du débat en séance publique sur l'avenir d'Eurojust qui a eu lieu au Sénat dans le cadre de l'ordre du jour de la séance mensuelle réservée du 12 décembre dernier 40 ( * ) , Mme Rachida Dati, garde des sceaux, a indiqué que l'actualisation du statut d'Eurojust devrait comprendre quatre volets : le renforcement de sa fonction de coordination, l'accroissement de ses capacités opérationnelles, la mise en place d'un mécanisme plus efficace pour favoriser la transmission d'informations et le développement de la coopération judiciaire avec les Etats tiers.
D'autre part, le Gouvernement entend renforcer le Réseau judiciaire européen en matière pénale (RJE).
Le RJE repose sur une action commune du Conseil du 29 juin 1998. Il a été le premier mécanisme organisé de coopération judiciaire dans l'UE à devenir vraiment opérationnel. Il est né de la volonté que, dans chaque État membre, les personnes qui jouent un rôle fondamental dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale constituent un réseau d'experts en vue de l'exécution adéquate des demandes d'entraide judiciaire mutuelle.
Le RJE est composé, outre les « points de contact » des États membres, des « points de contact » de la Commission européenne.
Les points de contact nationaux sont nommés par chaque État membre parmi les autorités centrales chargées de la coopération judiciaire internationale, les autorités judiciaires et d'autres autorités compétentes ayant des responsabilités spécifiques dans le domaine de la coopération judiciaire internationale ou contre certaines formes de grave criminalité, telles que le crime organisé, la corruption, le trafic de drogue ou le terrorisme. A ce jour, on compte plus de 250 points de contact nationaux dans les États membres.
Cette structure a fait ses preuves mais également montré les limites de ses capacités d'action. Le Gouvernement souhaite donc aller plus loin en favorisant la constitution d'un réseau sécurisé de données entre les différents points de contact et en accroissant l'autonomie budgétaire du réseau.
Au-delà de ces priorités essentielles, le Gouvernement souhaiterait aboutir à l'adoption d'un instrument permettant l'échange d'informations sur les infractions routières.
Un instrument au niveau européen apparaît nécessaire afin d'assurer l'échange d'informations sur les infractions routières, en particulier en ce qui concerne les dispositifs de sanction automatisés. Selon les informations recueillies auprès du Gouvernement, cet instrument pourrait reprendre les dispositifs déjà prévus dans le cadre de conventions bilatérales conclues entre la France et d'autres Etats membres, en particulier l'Allemagne.
Toutefois, la question de la base juridique se pose, cette initiative pouvant se rattacher soit à la politique communautaire des transports, soit au pilier Justice et affaires intérieures.
Le cas échéant, le Gouvernement pourrait par ailleurs favoriser le dépôt d'un instrument destiné à permettre l'exécution de peines et de mesures portant privation du droit de conduire, dans la mesure où la convention internationale, conclue en 1998, n'a été ratifiée que par l'Espagne et qu'aucun mécanisme n'existe au regard de l'ensemble des Etats membres de l'Union européenne. La question de la base juridique idoine pourrait néanmoins être également source de difficultés.
En outre, le Gouvernement cherche à intensifier les travaux visant à l'interconnexion des casiers judiciaires nationaux.
Il existe à ce stade un accord politique entre les Etats membres pour définir un cadre juridique permettant la création d'un « index européen des personnes condamnées ». La Commission européenne envisage une initiative en ce domaine pour 2009.
Le cadre technique de cette interconnexion reste cependant à définir à deux niveaux :
- d'une part, l'élaboration d'un cahier des charges technique. La Commission n'envisage d'agir sur ce point qu'après appel d'offres qui prévoit la reddition de travaux d'ici huit à neuf mois ;
- d'autre part, l'élaboration d'une table de concordance des infractions. La Commission envisage sur ce point une initiative commune aux 27 Etats membres.
Le Gouvernement appuiera ces initiatives si elles interviennent pendant sa présidence.
b) Poursuivre les projets en cours de rapprochement du droit pénal des Etats membres
En ce domaine, le Gouvernement souhaite que soit poursuivi l'effort de rapprochement du droit pénal, des projets de textes étant annoncés par la Commission sur l'extorsion de fonds, le trafic d'organes, les fraudes dans les marchés publics, ainsi que sur les usurpations d'identité.
6. Agir sur des questions « transversales » dans le domaine de la justice
a) Faciliter l'accès des citoyens et des professionnels au droit communautaire
Le Gouvernement souhaite faciliter l'accès des citoyens et des professionnels au droit communautair e. A cette fin, il entend poursuivre les travaux « E-justice » initiés en 2007 par la présidence allemande.
Le Gouvernement estime que les actions devront porter en particulier sur deux points :
- la création d'un « portail » commun aux Etats membres qui permettrait d'accéder en ligne à des formulaires standardisés (par exemple : formalités des sociétés ; registres fonciers...) ;
- le développement d'initiatives concrètes facilitant l'accès au droit (par exemple : communications électroniques entre juridictions ; informatisations complète de certaines procédures telles que l'injonction de payer ; interconnexion des registres judiciaires).
Lors de sa session des 6 et 7 décembre 2007, le Conseil Justice et affaires intérieures a réitéré son attachement à faire d'un portail commun un projet pilote pour le premier semestre 2008. La présidence française de l'Union européenne devrait donc être l'occasion d'amplifier les efforts déjà accomplis sous la présidence slovène.
b) Renforcer la protection juridictionnelle au sein de l'Union européenne
Le Gouvernement souhaite engager une réflexion sur la possibilité pour la Cour de justice des Communautés européennes de statuer, dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile et commerciale :
- sur des questions préjudicielles émanant de juridictions nationales ne statuant pas en dernier ressort ;
- sur procédure d'urgence.
c) Améliorer l'effectivité des systèmes judiciaires
Afin d'améliorer l'utilisation des instruments communautaires relatifs à la procédure civile 41 ( * ) par les systèmes judiciaires des Etats membres, le Gouvernement souhaite poursuivre l'exploration de voies permettant une présentation codifiée des textes communautaires de procédure civile , déjà engagée sous présidence finlandaise en 2006.
En outre, il favorisera l'intensification des travaux en matière d'évaluation de la justice et des politiques en matière de justice , dans la continuité du programme de La Haye.
d) Renforcer la formation et la coopération des magistrats et des professions judiciaires
En 2000, le Gouvernement avait déjà souhaité un rapprochement de la formation des magistrats mais cela ne s'était pas concrétisé.
Constatant les différences de formation entre les magistrats des différents Etats membres et l'opposition entre système continental et système anglo-saxon, il n'entend pas promouvoir une école de formation commune mais un système de formation commun complémentaire des dispositifs nationaux . Pour ce faire, il préconise de renforcer le Réseau européen de formation judiciaire (REFJ) préexistant. Un groupe de travail a déjà été mis en place en France avec les professionnels de la justice pour explorer plus avant cette question.
Par ailleurs, le Gouvernement désire renforcer le Réseau judiciaire européen en matière civile et commerciale.
Issu d'une décision du Conseil de 2001, ce réseau est composé de représentants des autorités judiciaires et administratives des Etats membres qui tiennent plusieurs réunions annuelles en vue d'échanger des informations et des expériences et de renforcer la coopération entre les Etats membres dans le domaine du droit civil et commercial.
Le Gouvernement souhaite étendre ce réseau à certaines professions juridiques et renforcer les liens existants, les relations entre magistrats et professions juridiques demeurant définies par chaque Etat membre.
En dernier lieu, le Gouvernement envisage de mettre en place un réseau judiciaire de droit comparé.
Cette initiative résulte de la constatation que les réformes dans les Etats membres sont souvent influencées par les législations des autres Etats et par la nécessité d'améliorer la reconnaissance mutuelle des législations en Europe. Ce réseau pourrait se constituer en prenant exemple sur le réseau d'entraide judiciaire en matière civile ou en matière pénale.
A défaut de disposer d'une base juridique idoine, le Gouvernement souhaite au minimum promouvoir l'adoption d'une résolution du Conseil au cours de la présidence française.
* 38 Les centres communs sont seulement des lieux de traitement des demandes de visa. Formellement, la décision reste prise par chaque pays. Un centre commun a ainsi été créé en Moldavie. La France n'en fait pas partie. Cette expérience montre que de nombreux problèmes juridiques et administratifs sont à résoudre avant une généralisation de ces centres : statut des personnels, protection des données, souveraineté sur les bâtiments, répartition des coûts financiers et de l'argent collecté...
* 39 Biodev a été en partie financé sur fonds communautaire. La Belgique y était associée.
* 40 Ce débat a eu lieu à l'occasion d'une question orale avec débat européenne posée par M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne.
* 41 Procédure européenne d'injonction de payer, règlement Bruxelles I, etc...