B. COMMENT EXPLIQUER LA SOUS-ESTIMATION QUASI SYSTÉMATIQUE DU SOLDE DU COMPTE DEPUIS 1996 ?
1. En moyenne, des dépenses sous-estimées de 400 millions d'euros, des recettes sous-estimées de 850 millions d'euros, d'où un solde sous-estimé de 450 millions d'euros
Si l'on excepte les années 2001, 2002 et 2003, le gouvernement prévoit systématiquement depuis 1996 que le solde du compte d'avances se rapprochera de l'équilibre, voire sera légèrement négatif.
Cette situation ne s'est jamais produite , comme l'indique le graphique ci-après.
Le solde du compte d'avances aux collectivités territoriales : prévision et exécution
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire adressé en vue du présent contrôle budgétaire
En moyenne depuis 1996, le solde a été supérieur d'environ 450 millions d'euros aux prévisions de la loi de finances, qui prévoyaient un solde excédentaire de seulement 50 millions d'euros en moyenne.
a) Des dépenses égales ou supérieures aux prévisions
Le fait que le solde soit presque systématiquement meilleur que prévu ne peut pas provenir des dépenses, toujours égales ou supérieures aux prévisions.
En effet, comme le montre le graphique ci-après, si le gouvernement prévoit généralement bien les dépenses, depuis 2002 il les sous-estime de 1,2 milliard d'euros en moyenne (ce qui correspond, depuis 1996, à une sous-estimation de 400 millions d'euros en moyenne).
Les dépenses du compte d'avances aux collectivités territoriales : prévision et exécution
(en milliards d'euros)
Source : réponse au questionnaire adressé en vue du présent contrôle budgétaire
La sous-estimation des dépenses provient d'une sous-estimation de l'impôt tel qu'il résulte des votes des collectivités territoriales. Selon une réponse à une question posée dans le cadre du présent contrôle budgétaire, « la prévision de l'évolution des bases étant de bonne qualité, la très grande majorité de l'erreur de prévision provient de l'estimation des taux. Ainsi, au cours des dernières années, le très fort dynamisme des taux votés par les départements et les régions a été sous-estimé, ce qui conduit à minorer les montants inscrits en LFI ».
b) Des recettes nettement supérieures aux prévisions
La sous-estimation de l'excédent de l'année à venir provient en fait d'une sous-estimation quasi-systématique des recettes depuis 1996 , comme le montre le graphique ci-après. Ainsi, depuis 1996, les recettes ont été supérieures en moyenne de 850 millions d'euros aux prévisions. Depuis 1996, les recettes n'ont été surestimées qu'à deux occasions : 2001 et 2006.
Les recettes du compte d'avances aux collectivités territoriales : prévision et exécution
(en milliards d'euros)
Source : réponse au questionnaire adressé en vue du présent contrôle budgétaire
Si l'on soustrait ces deux phénomènes - une sous-évaluation des recettes de 850 millions d'euros, une sous-estimation des dépenses de 400 millions d'euros -, on arrive bien à la sous-évaluation de l'excédent constatée en moyenne depuis 1996, de 450 millions d'euros.
La prévision du solde du compte d'avances aux collectivités territoriales, en particulier en ce qui concerne ces recettes, semble donc se heurter à un biais quasi systématique, qui conduit à minorer l'excédent de 450 millions d'euros par an en moyenne, essentiellement à cause d'une sous-estimation des recettes, observée presque chaque année depuis 1996.
2. Une sous-estimation du solde qui provient en pratique essentiellement d'une sous-estimation du taux de recouvrement des exercices antérieurs à l'exercice en cours
Le fonctionnement du compte d'avances implique qu'une sous-estimation des dépenses implique également une sous-estimation des recettes au titre de l'exercice en cours 16 ( * ) , dans une proportion équivalente. Aussi peut-il être utile de calculer ce qu'aurait été le solde du compte s'il n'y avait pas eu d'erreur sur les dépenses (en prenant en compte l'impact de cette erreur sur les prévisions de recettes), afin d'isoler l'erreur de prévision provenant d'autres causes, c'est-à-dire d'une mauvaise estimation du taux de recouvrement des recettes.
L'erreur de prévision du solde ne provient quasiment pas d'erreurs de prévision relatives aux dépenses, dès lors qu'on les corrige de leur impact sur les prévisions de recettes, comme l'indique le graphique ci-après.
L'erreur de prévision du solde du compte
d'avances :
impact de l'erreur de la prévision de
dépenses
(en milliards d'euros)
Source : calculs de votre rapporteur spécial
On calcule qu'une sous-estimation des dépenses de 400 millions d'euros (correspondant à la moyenne depuis 1996) ne dégrade le solde que de quelques millions d'euros.
L'erreur de prévision du solde provient donc en quasi-totalité d'erreurs concernant les taux de recouvrement.
Cette erreur concerne essentiellement les taux de recouvrement des exercices antérieurs à celui en cours, comme l'indique le graphique ci-après.
L'erreur de prévision du solde du compte
d'avances :
impact de l'erreur de la prévision des taux de
recouvrements
(en milliards d'euros)
Votre rapporteur spécial ne dispose pas des prévisions de taux de recouvrement. Cependant, celles relatives à l'exercice en cours ont été calculées à partir de la prévision de dépenses et de la prévision de recettes au titre de l'année en cours. L'impact global de l'erreur de prévision en matière de taux de recouvrement est quant à lui défini comme celui ne provenant pas de l'erreur de prévision découlant des dépenses.
Source : calculs de votre rapporteur spécial
Votre rapporteur spécial n'est malheureusement pas en mesure, en fonction des informations dont il dispose, de décomposer cette erreur de prévision selon qu'elle provient du taux de recouvrement de l'exercice n-1 ou de celui des exercices antérieurs.
A titre d'illustration, il est cependant possible de comparer la prévision et l'exécution en matière de taux de recouvrement de l'exercice en cours.
Le taux de recouvrement des recettes de l'année en cours : prévision et exécution
(en %)
Le taux de recouvrement prévu au titre de l'année en cours est calculé par votre rapporteur spécial à partir de la prévision de dépenses et de la prévision des recettes au titre de l'année en cours.
Sources : réponse au questionnaire adressé en vue du présent contrôle budgétaire, calculs de votre rapporteur spécial
Ainsi, depuis 2003, le taux de recouvrement des recettes de l'exercice en cours a chaque année été supérieur de 1,2 point aux prévisions. Si l'on exclut les années 1995 et 1996, qui sont des années « aberrantes », ce supplément est de 0,7 point en moyenne.
On calcule que, toutes choses égales par ailleurs, une majoration de 1,2 point du taux de recouvrement des recettes de l'exercice en cours améliore le solde de l'ordre de 150 millions d'euros.
Cela confirme que l'erreur de prévision du solde, de 450 millions d'euros en moyenne depuis 1996, provient essentiellement d'erreurs de prévision des taux de recouvrement des exercices antérieurs.
* 16 Mais pas des exercices antérieurs.