La réforme de l'Etat au quotidien : les exemples de la commission d'équivalence et de la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre

Rapport d'information n° 2 (2007-2008) de MM. François MARC et Michel MOREIGNE , fait au nom de la commission des finances, déposé le 2 octobre 2007

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N° 2

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 2 octobre 2007

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur des commissions placées auprès du Premier ministre (la Commission interministérielle pour l' étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) et la Commission d'équivalence pour le classement des ressortissants européens dans la fonction publique ),

Par MM. François MARC et Michel MOREIGNE,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

INTRODUCTION

Quelque 44 commissions et instances consultatives ou délibératives relevaient des services du Premier ministre, selon l'annexe « jaune » au projet de loi de finances pour 2006 ^{1 ( * )} . L'ensemble de ces commissions représentent un enjeu budgétaire d'environ 15 millions d'euros en crédits de paiement .

Vos rapporteurs spéciaux de la mission « Direction de l'action du gouvernement » avaient ainsi souhaité établir un bilan de l'ensemble de ces structures , en examinant notamment leur attachement institutionnel et la justification de leur maintien en regard de leurs coûts de fonctionnement et de personnel. Tel a été l'objet de l'enquête demandée par votre commission des finances à la Cour des comptes sur les « commissions et instances consultatives placées auprès du Premier ministre » , en application de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Cette enquête a donné lieu, le 14 février 2007, à une audition pour suite à donner en présence des magistrats de la Cour des comptes instructeurs du rapport et des représentants des services du Premier ministre. Selon l'usage, cette audition était ouverte aux membres de la commission des lois ainsi qu'à la presse. Ces travaux ont déjà donné lieu à la publication d'un rapport d'information de vos rapporteurs spéciaux au nom de la commission ^{2 ( * )} . Cela traduit le souci de votre commission de bien veiller au suivi des recommandations qu'elle formule notamment dans le cadre de ses activités de contrôle

A l'issue de cet examen d'ensemble des commissions et instances placées auprès du Premier ministre, vos rapporteurs spéciaux ont souhaité approfondir leurs investigations sur quelques structures représentatives de l'ensemble de celles placées dans le champ des services du Premier ministre .

La mission de contrôle budgétaire conduite au premier semestre de l'année 2007 a ainsi porté sur deux instances, dont les différences illustrent la diversité des commissions consultatives relevant des services du Premier ministre :

- d'une part, la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) . Dans le champ de la mission « Direction de l'action du gouvernement », il s'agit d'une des commissions les plus fortement dotées en personnel et en moyens de fonctionnement, puisqu'elle recourt à 14 emplois équivalent temps plein travaillés (ETPT) et que son budget annuel s'élève à 1 million d'euros ; ses missions ressortant des activités d'expertise militaire de l'Etat, la CIEEMG relève du secrétariat général de la défense nationale (SGDN) ;

- d'autre part, la commission d'équivalence pour le classement des ressortissants de la Communauté européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen. A la différence de la CIEEMG, la commission d'équivalence est une structure légère, dont les charges annuelles de fonctionnement ont été estimées à 35.668 euros pour la Cour des comptes dans l'enquête précitée réalisée à la demande de votre commission des finances ; ses activités sont civiles et concernent une question transversale pour l'ensemble des administrations : la mise en oeuvre de la libre circulation des travailleurs dans l'espace communautaire.

Vos rapporteurs spéciaux ont conduit des contrôles sur pièces et sur place concernant la CIEEMG et la commission d'équivalence, afin de donner corps à l' une des propositions majeures de votre commission des finances : chacune de ces structures doit, en début de législature, établir un bilan détaillé sur le coût complet de ses activités, ses missions et les suites concrètes de ses travaux concernant la législation, la réglementation et les pratiques administratives .

Dès lors, comment la CIEEMG et la commission d'équivalence peuvent-elles s'inscrire dans cette démarche de transparence sur leurs coûts complets, de compte rendu de leur activité, ainsi que d'évaluation de la performance de leur action, au regard des évolutions du droit et des pratiques administratives ? En d'autres termes, quels critères appliquer à des instances aussi différentes que le CIEEMG et la commission d'équivalence, représentatives de l'extrême diversité des moyens et des missions des commissions placées auprès du Premier ministre ? Cet axe directeur a guidé les travaux de contrôle budgétaires menés par vos rapporteurs spéciaux à la CIEEMG et à la commission d'équivalence.

LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. Etablir des comptes rendus d'activité pour la commission d'équivalence

Proposition n° 1 : établir pour la commission d'équivalence des rapports d'activité annuels, rappelant notamment ses missions et la procédure suivie, ainsi que des éléments de doctrine de la commission et des exemples de décision.

Proposition n° 2 : inclure un bilan financier en coûts complets dans le rapport d'activité annuel de la commission d'équivalence.

Proposition n° 3 : supprimer les crédits de la commission d'équivalence pour le recours à des collaborateurs externes.

Proposition n° 4 : envisager la mise en extinction, à terme, de la commission d'équivalence, par le transfert de ses compétences aux administrations françaises.

B. Mettre en place des indicateurs de performance concernant la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEMMG)

Proposition n° 5 : évaluer les coûts complets de la CIEEMG, y compris le recours à d'autres fonctionnaires que ceux de l'unité permanente d'appui de la CIEEMG.

Proposition n° 6 : retenir comme indicateurs de performance de l'activité de la CIEEMG les délais de traitement des demandes d'agrément préalable et d'autorisations d'exportation de matériels de guerre.

Proposition n° 7 : dans le rapport au Parlement sur le contrôle des exportations d'armements, signaler les principaux cas pouvant être considérés comme litigieux et dont a eu connaissance la CIEEMG.

PREMIÈRE PARTIE : LA COMMISSION D'ÉQUIVALENCE, UNE STRUCTURE LÉGÈRE À L'EXPERTISE NÉCESSAIRE, APPELÉE À RÉDUIRE SES ACTIVITÉS À TERME

I. UNE CRÉATION RÉCENTE, POUR RÉPONDRE À UN BESOIN D'EXPERTISE SPÉCIFIQUE

A. LA QUESTION DU CLASSEMENT DES RESSORTISSANTS COMMUNAUTAIRES DANS LA FONCTION PUBLIQUE FRANÇAISE

La commission d'équivalence pour le classement des ressortissants de la communauté européenne, ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, a été créée par un décret du 2 mai 2002 ^{3 ( * )} . Elle a été mise en place le 14 septembre 2004 et s'est réunie pour la première fois en février 2005. La création et l'activité de la commission d'équivalence sont donc récentes.

La commission d'équivalence se prononce sur les modalités de classement dans l'un des corps ou des cadres d'emploi de la fonction publique française des ressortissants européens (y compris français) , lauréats des concours d'une des trois fonctions publiques (d'Etat, territoriale et hospitalière) ou accueillies en détachement au sein de celles-ci qui ont travaillé antérieurement dans l'administration d'un ou plusieurs Etats membres de l'Union européenne.

Un exemple peut illustrer les missions de la commission d'équivalence. Un ressortissant européen a été reçu à un concours de la fonction publique française. Il estime que son expérience professionnelle acquise antérieurement dans l'administration d'un autre Etat membre lui permet d'être reclassé à un meilleur niveau que les autres lauréats du concours. La commission d'équivalence, saisie, émet un avis seulement consultatif, mais généralement suivi par l'administration.

La commission d'équivalence a été instituée pour répondre à des besoins d'expertise sur des questions techniquement complexes , auparavant traitées de manière parfois hétérogène par les différentes administrations. Il en résultait de nombreux contentieux communautaires relatifs à la prise en compte de l'expérience acquise dans un autre Etat membre de l'Union européenne, afin de mettre en oeuvre le principe de libre circulation des travailleurs à l'intérieur de l'espace communautaire.

B. UNE PROCÉDURE GARANTISSANT LA CONSULTATION DE TOUTES LES ADMINISTRATIONS CONCERNÉES

Les dossiers de la commission d'équivalence sont instruits par un rapporteur, le plus souvent un magistrat de l'ordre administratif , sur la base de différents critères tenant compte des missions exercées antérieurement par l'agent ayant effectué une demande de reclassement, comme le détaille l'encadré ci-dessous.

Les critères retenus par la commission d'équivalence
pour formuler des propositions de reclassement

Les critères retenus par la commission d'équivalence pour formuler des propositions de reclassement distinguent le classement des lauréats de concours et l'accueil en détachement dans la fonction publique française.

Concernant le classement des lauréats de concours , la commission d'équivalence examine :

a) la nature des missions de l'administration, de l'organisme ou de l'établissement de l'Etat membre d'origine au sein duquel l'agent a servi, compte tenu des missions des administrations et des établissements publics où exercent les fonctionnaires ;

b) la nature juridique de l'engagement qui liait l'agent à l'employeur ;

c) la durée des services à prendre en compte.

S'agissant de l' accueil en détachement , la commission d'équivalence :

a) vérifie l'adéquation entre les emplois précédemment occupés par l'agent et le corps susceptible de l'accueillir ;

b) propose le classement dans le corps de détachement au niveau approprié, en tenant compte du niveau de qualification et de diplôme de celui-ci, de la nature des fonctions précédemment exercées et de la durée des services accomplis avant de rejoindre la fonction publique française.

Source : commission d'équivalence

La commission d'équivalence est composée de trois membres permanents, de représentants de l'administration d'accueil et, lorsque les demandes concernent la fonction publique territoriale ou hospitalière, un représentant du ministre chargé des collectivités territoriales ou un représentant du ministre chargé de la santé.

Les membres permanents représentent respectivement :

- le ministre chargé de la fonction publique : M. François Seners, maître des requêtes au Conseil d'Etat, a succédé en 2006 à M. Marcel Pochard, ancien directeur général de l'administration et de la fonction publique des services du Premier ministre ; le représentant du ministre chargé de la fonction publique préside la commission d'équivalence ;

- le ministre chargé des affaires étrangères ;

- le ministre chargé du budget.

L'administration d'accueil est également représentée : le cas échéant, il peut s'agir d'une collectivité territoriale.

C. UNE MONTÉE EN PUISSANCE PROGRESSIVE QUI JUSTIFIERAIT DES BILANS D'ACTIVITÉ

Après un démarrage de ses activités plus lent que prévu, la commission d'équivalence semble avoir aujourd'hui atteint un rythme de croisière qui justifierait des comptes rendus réguliers d'activité.

S'étant réunie pour la première fois en février 2005, la commission d'équivalence n'a enregistré que 60 dossiers en 2005. Compte tenu de cette mise en place progressive et du nombre relativement limité de saisines, une circulaire d'information a été envoyée, le 8 juillet 2005, aux directeurs des personnels des ministres chargés des trois fonctions publiques pour mieux faire connaître la commission d'équivalence.

En 2006, la commission d'équivalence s'est réunie neuf fois pour examiner 122 dossiers. Selon les informations communiquées à vos rapporteurs spéciaux lors de leur déplacement dans les locaux de la commission d'équivalence, il a été indiqué que celle-ci avait rendu 50 avis au cours de ses six séances de travail tenues au premier semestre de l'année 2007.

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de l'activité désormais plus soutenue de la commission d'équivalence. Ils jugent ainsi souhaitable des rapports d'activité annuels publiés par la commission d'équivalence. Ces rapports pourraient rappeler ses missions et la procédure suivie, ainsi que les critères utilisés qui tendent à définir une doctrine de la commission d'équivalence. Des exemples de décision, anonymes, seraient joints à ce rapport. Ces bilans seraient ainsi à la fois quantitatifs et qualitatifs.

Proposition n° 1 : établir pour la commission d'équivalence de rapports d'activité annuels, rappelant notamment ses missions et la procédure suivie, ainsi que des éléments de doctrine de la commission et des exemples de décision.

II. UN FONCTIONNEMENT SATISFAISANT POUR DES COÛTS LIMITÉS, RÉPONDANT À UN BESOIN PONCTUEL

A. UNE STRUCTURE EFFICACE AU REGARD DE COÛTS MODESTES

Les coûts de fonctionnement de la commission d'équivalence sont limités : outre l'indemnité du président (780 euros par mois, soit 9.360 euros par an), les rapporteurs sont payés à raison de 56 euros par vacation (soit 5.180 euros en 2006). Le demi-emploi de l'agent de catégorie A qui, outre un agent de catégorie C, assure le secrétariat de la commission, est surdimensionné, de l'avis même de la commission : en réalité, la commission d'équivalence emploie un agent d'administration centrale et un agent de catégorie C à hauteur de 0,15 ETPT chacun, soit un coût total de l'ordre de 15.000 euros.

Le coût global de la commission d'équivalence est donc inférieur à 30.000 euros , en deçà des estimations de la Cour des comptes dans son enquête précitée ^{4 ( * )} , réalisée à la demande de votre commission des finances, sur les commission et instances consultatives ou délibératives placées auprès du Premier ministre.

Un calcul en coûts complets nécessiterait toutefois d'inclure d'autres dépenses de fonctionnement , en particulier les frais d'utilisation de la salle de réunion, les dépenses d'affranchissement et de téléphone, à la charge de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) du ministère du budget, des comptes et de la fonction publique. Cette valorisation, assez simple dans son calcul, montre, selon vos rapporteurs spéciaux, que toutes les commissions placées auprès du Premier ministre , même les moins fortement dotées en personnel, sont en mesure de faire un bilan financier annuel de leurs activités en coûts complets .

Proposition n° 2 : inclure un bilan financier en coûts complets dans le rapport d'activité annuel de la commission d'équivalence.

En outre, vos rapporteurs spéciaux estiment qu'une économie budgétaire - de l'ordre de 2.000 euros - pourrait être opérée sur le recours à des collaborateurs externes (hors rapporteurs). En effet, cette faculté n'avait pas été utilisée en 2006, après ne l'avoir été que faiblement en 2005.

Proposition n° 3 : supprimer les crédits de la commission d'équivalence pour le recours à des collaborateurs externes.

B. L'HYPOTHÈSE D'UNE EXTENSION AU SUIVI CONTENTIEUX DES MISSIONS DE LA COMMISSION D'ÉQUIVALENCE

Vos rapporteurs spéciaux se sont demandés s'il convenait d'adjoindre d'autres missions, comme le suivi contentieux, aux compétences de la commission d'équivalence .

Une telle évolution permettrait certes de renforcer la capacité d'expertise en ce domaine, par définition interministérielle, alors que la commission d'équivalence exerce effectivement des missions transversales aux différentes administrations.

Toutefois, vos rapporteurs spéciaux estiment que le suivi contentieux n'est la mission première de la commission d'équivalence, créée pour résoudre des questions précises de prise en compte de l'expérience professionnelle pour le classement dans la fonction publique française. En outre, une telle évolution alourdirait les moyens et le fonctionnement de la commission d'équivalence, alors que sa souplesse actuelle est un gage d'efficacité .

C. LA PERSPECTIVE DE MISE EN SOMMEIL, À MOYEN TERME, DES ACTIVITÉS DE LA COMMISSION D'ÉQUIVALENCE

Moins de quatre ans après sa création en 2004, la commission d'équivalence a su répondre à une demande spécifique d'expertise , faute apparemment des moyens nécessaires dans les administrations françaises et en l'absence, manifestement, de pratiques homogènes. Après cette phase d'apprentissage, les activités de la commission d'équivalence pourraient être fortement réduites, en étant largement transférées aux administrations d'accueil.

Cette perspective d'une commission allégée, se réunissant ad hoc sur des cas exceptionnels, a d'ailleurs été envisagée spontanément par son président, M. François Seners, maître des requêtes au Conseil d'Etat, lors de son audition par vos rapporteurs spéciaux, le 3 juillet 2007.

Proposition n° 4 : envisager la mise en extinction, à terme, de la commission d'équivalence, par le transfert de ses compétences aux administrations françaises.

*

* *

Coûts limités, capacité à établir des comptes rendus financiers et d'activité, existence envisagée comme temporaire : ces caractéristiques de la commission d'équivalence tendent à en faire un modèle pour les autres commissions placées auprès du Premier ministre ou des ministres , encore trop souvent créées pour répondre à des besoins ponctuels exigés par l'urgence médiatique.

A contrario , la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) représente une structure plus importante en termes d'enjeux financiers puisqu'elle bénéficie de 14 emplois équivalent temps plein travaillés ETPT et que son budget annuel s'élève à 1 million d'euros par an. La question d'un compte rendu des activités de la CIEEMG, respectueux du secret de la défense nationale, se pose donc en des termes différents de ceux de la commission d'équivalence.

SECONDE PARTIE : LA CIEEMG, UNE EXPERTISE ÉPROUVÉE MAIS DONNANT LIEU À DES AMÉNAGEMENTS DE PROCÉDURE

I. UNE PROCÉDURE RIGOUREUSE DE CONTRÔLE DES EXPORTATIONS D'ARMEMENT

A. UN CONTRÔLE EN DEUX PHASES : L'AGRÉMENT PRÉALABLE PUIS L'AUTORISATION D'EXPORTER

Le système de contrôle français d'exportation d'armement repose sur le principe de la prohibition . Toute exportation nécessite une dérogation particulière, répondant à un dispositif en deux étapes successives.

Dans ce cadre, la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) , créée en 1955 ^{5 ( * )} , a pour mission d'intervenir dans le contrôle des exportations des matériels d'armement, lesquelles nécessitent l'obtention d'un agrément préalable puis d'une autorisation d'exportation de matériels de guerre :

- dès le début de la négociation avec son client potentiel, l'exportateur français adresse une demande d'agrément préalable (AP) au ministère de la défense, qui transmet cette demande au ministère des affaires étrangères et européennes, d'une part, et au ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, d'autre part ; la durée de validité atteint trois ans pour les « AP » négociation et deux ans pour les « AP » vente permettant la signature du contrat ;

- à l'étape ultérieure d'exportation du matériel , il est délivré une autorisation d'exportation de matériels de guerre (AEMG), suite à une demande également déposée au ministère de la défense ; les demandes d'AEMG ne sont examinées en CIEEMG que si l'une des administrations concernées (ministères de la défense, des affaires étrangères, de l'économie et le SGDN) n'a pas émis un avis favorable

L'encadré ci-dessous détaille la procédure d'agrément préalable puis d'autorisation d'exportation.

La procédure d'agrément préalable et d'autorisation d'exportation

« La première étape consiste en l'obtention, par la société souhaitant exporter, d'un agrément préalable (AP) signé au nom du Premier ministre, après avis de la CIEEMG. Cet agrément préalable est nécessaire dès les premiers stades de la négociation entre l'exportateur français et son client potentiel.

« Les demandes d'agrément préalable sont déposées auprès du ministère de la défense qui vérifie leur recevabilité, puis elles sont transmises aux autres ministères dits « à voix délibérative », c'est-à-dire le ministère des affaires étrangères et le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, et au SGDN pour instruction des dossiers .

« Ces demandes sont ensuite examinées par la CIEEMG qui collationne les avis des différents ministères et émet un avis.

« Enfin, le Secrétaire général de la défense nationale, par délégation du Premier ministre, arrête les décisions sur les demandes d'agrément préalable. Certaines demandes peuvent être portées à la connaissance du cabinet du Premier ministre pour information, décision ou arbitrage en cas d'avis divergents entre les ministères.

« Les agréments préalables sont de deux types :

« - agrément préalable « négociation » d'une validité de trois ans permettant la diffusion de toute information nécessaire à la conclusion des termes d'un contrat mais excluant la signature de ce contrat ;

« - agrément préalable « vente » d'une validité de deux ans permettant la signature du contrat.

« La deuxième étape est l'obtention de l'autorisation d'exportation de matériels de guerre (AEMG) qui permet l'exportation physique des équipements militaires. Les demandes d'AEMG sont déposées auprès du ministère de la défense qui s'assure notamment que le contrat d'exportation signé en vertu de l'agrément préalable auquel elles font référence est conforme aux dispositions de celui-ci. Si le ministère de la défense, le ministère des affaires étrangères et européennes, le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi et le SGDN donnent un avis favorable concernant la demande et qu'aucun n'en demande le passage en CIEEMG, le SGDN informe la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) qu'elle peut délivrer l'AEMG. Dans le cas contraire, la demande d'AEMG est examinée en CIEEMG et la décision est prise par le Premier ministre et notifiée par le ministre chargé des douanes.

« Le processus décrit ci-dessus encadre de bout en bout les démarches entreprises par les industriels français en vue d'une exportation de matériels de guerre. Les industriels préparent donc leurs exportations d'armement en étroite collaboration avec l'administration française en prenant en compte les impératifs de l'Etat dans le cadre de sa politique d'exportation d'armement, en particulier pour garantir le respect de ses engagements internationaux ».

Source : CIEEMG

Pour définir la politique d'exportations d'armements de la France, la CIEEMG définit des directives politiques . Ces directives, destinées à guider la CIEEMG dans la formulation de ses avis, traitent trois questions principales : les pays clients, les équipements sensibles et les procédures.

Dans ce contexte, un certain nombre d'évolutions sont apparues :

- un accroissement des demandes portant sur des équipements considérés comme sensibles, comme les missiles, les drones et les satellites ;

- l'accession d'un nombre croissant de pays au statut de producteur d'armements ;

- l'émergence de nouveaux risques, comme le détournement vers des groupes terroristes ou le copiage de technologies de pointe ;

- la possibilité pour les sociétés à filiales d'obtenir des autorisations dans certains pays dont les procédures sont moins exigeantes ;

- le rôle croissant d'intermédiaires et de sociétés spécialisées dans le courtage d'armements.

Par ailleurs, la France, tout en respectant les décisions de l'Organisation des Nations-Unies (ONU) sur les restrictions au commerce d'armements, s'est engagée, au niveau communautaire, dans une procédure de concertations et d'échanges d'informations avec ses principaux partenaires exportateurs d'armements (l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Italie, la Suède et l'Espagne).

B. LES ALLÈGEMENTS EN COURS DES PROCÉDURES

La procédure française a été, et reste critiquée par les industriels de l'armement, parce qu'elle opère un contrôle plus étroit que d'autres Etats .

Toutefois, des procédures de simplification ont déjà été opérées ; d'autres sont en cours, comme la suppression de l'autorisation préalable négociation ou l'allongement de la durée des AEMG.

En particulier, suite au rapport remis au Premier ministre, au début de l'été 2006, par notre collègue député Yves Fromion, une nouvelle simplification est par ailleurs à l'étude depuis juin 2007 , dans l'attente d'un bilan en juin 2008. Une fusion des AP « négociation » et « vente » et une harmonisation de la durée des AP, fixée à trois ans . Une expérimentation en ce sens a commencé en juin 2007, en vue d'une évaluation à l'issue d'une période d'un an.

II. UNE STRUCTURE EFFICACE, MAIS DONT LA PERFORMANCE POURRAIT ENCORE ÊTRE MIEUX MESURÉE

A. UNE COMMISSION DOTÉE DE 1 MILLION D'EUROS DE CRÉDITS DE PAIEMENT, À L'ACTIVITÉ IMPORTANTE

Le niveau d'activité de la CIEEMG justifie le niveau des moyens budgétaires et humains qui lui sont alloués .

Lors de leur déplacement à la CIEEMG, le 11 juillet 2007, vos rapporteurs spéciaux ont ainsi pu apprécier l'implication importante, aux côtés du SGDN, des ministères de la défense, de l'économie et des affaires étrangères dans la procédure de la CIEEMG. La CIEEMG se réunit un jour tous les mois pour traiter, chaque année, un nombre élevé de dossiers : 8.000 dossiers d'autorisations préalables (appelés agréments préalables) et 8.000 dossiers d'autorisation d'exportation de matériels de guerre (AEMG), selon les informations communiquées par la CIEEMG à vos rapporteurs spéciaux.

La CIEEMG dispose ainsi d'une unité permanente composée d'agents du SGDN (14 emplois équivalents temps plein travaillés, ETPT).

Dans son enquête précitée de 2006 sur les commissions et instances consultatives ou délibératives directement placées auprès du Premier ministre, la Cour des comptes a évalué les coûts de fonctionnement stricto sensu de la CIEEMG à 1.016.620 euros en 2006 :

« Ses coûts de fonctionnement sont estimés à 928.120 euros pour les personnels, 33.500 euros pour les moyens matériels (28.000 euros pour la reprographie, 2.500 euros pour la téléphonie, 3.000 euros pour les fournitures de bureau). Le SGDN met également à sa disposition sept bureaux et un équipement informatique estimé à 45.000 euros » ^{6 ( * )} .

B. DES PISTES D'AMÉLIORATION

Si le fonctionnement de la CIEEMG répond à des procédures éprouvées et à l'efficacité reconnue, des améliorations sont néanmoins apparues souhaitables à vos rapporteurs spéciaux concernant la performance de son action ou encore la prévention des infractions .

1. Une évaluation en coûts complets

Tout d'abord, vos rapporteurs spéciaux estiment nécessaire une véritable évaluation, en coûts complets, des besoins en fonctionnement qu'implique l'activité de la CIEEMG pour les fonctionnaires des différents ministères, y compris les agents en poste à l'étranger. En effet, l'activité de la CIEEMG exige le recours à d'autres agents publics que les 14 ETPT du SGDN constituant l'équipe d'appui permanente de la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre. Une première évaluation, sommaire, consisterait déjà à traduire en ETPT les coûts inhérents à la préparation et à la participation aux réunions de la CIEEMG de tous les fonctionnaires présents.

Une telle demande répond à une exigence de transparence budgétaire.

Proposition n° 5 : évaluer les coûts complets de la CIEEMG, y compris le recours à d'autres fonctionnaires que ceux de l'unité permanente d'appui de la CIEEMG.

2. L'élaboration d'objectifs et d'indicateurs de performance

La mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) implique que l'ensemble des administrations mesure la performance de leur action par des objectifs et des indicateurs de performance, ces informations pouvant être déclinées au niveau des programmes constituant les missions de l'Etat ou encore des budgets opérationnels de programme (BOP).

A cet égard, vos rapporteurs spéciaux reconnaissent que l'élaboration d'indicateurs de performance apparaît délicate pour une commission administrative telle que la CIEEMG : il est difficile d'évaluer l'impact de l'utilisation des crédits alloués à la CIEEMG sur le montant des exportations d'armements.

Toutefois, les échanges conduits par vos rapporteurs spéciaux avec le SGDN, dont dépend la CIEEMG, ont permis de considérer comme pertinents les délais de traitement des demandes d'agrément préalable et d'autorisations d'exportation de matériels de guerre.

Proposition n° 6 : retenir comme indicateurs de performance de l'activité de la CIEEMG les délais de traitement des demandes d'agrément préalable et d'autorisations d'exportation de matériels de guerre.

3. La prévention des infractions

Vos rapporteurs spéciaux ont envisagé que les infractions (comme l'absence de demande d'autorisation des exportations d'armes, qui peuvent être évaluées à seulement trois ou quatre par an) soient réunies et commentées dans le compte rendu des activités de la CIEEMG, par exemple dans le rapport déjà remis au Parlement sur le contrôle des exportations d'armements.

Vos rapporteurs spéciaux estiment que rendre publiques ces infractions pourrait cependant être délicat, en particulier lorsque des procédures judiciaires sont en cours.

C'est pourquoi ils proposent, dans une logique de prévention, au moins de signaler dans le rapport au Parlement sur le contrôle des exportations d'armements quelles sont les principaux cas pouvant être considérés comme litigieux, dont a eu connaissance la CIEEMG.

Proposition n° 7 : dans le rapport au Parlement sur le contrôle des exportations d'armements, signaler les principaux cas pouvant être considérés comme litigieux et dont a eu connaissance la CIEEMG.

CONCLUSION

La justification des crédits au premier euro, principe cardinal des nouveaux documents budgétaires ^{7 ( * )} prévus par la LOLF, a pour corollaire le contrôle budgétaire des crédits également au premier euro .

Dans ce cadre, vos rapporteurs spéciaux de la mission « Direction de l'action du gouvernement » ont mené un examen détaillé des crédits de deux commissions consultatives placées auprès du Premier ministre, nonobstant le caractère relativement faible de leurs dotations : la commission d'équivalence (30.000 euros) et la CIEEMG (1 million d'euros).

Ce contrôle budgétaire faisait suite au rapport issu, notamment de l'enquête demandée par votre commission des finances à la Cour des comptes sur les commissions et instances consultatives placées auprès du Premier ministre. Il avait montré la nécessité de comptes rendus réguliers pour chacune de ces structures, afin d'apprécier notamment la justification de leur maintien au regard des conséquences de leurs activités dans les domaines législatif, réglementaire et des pratiques administratives.

A cet égard, l'ensemble des commissions consultatives ou délibératives - y compris les moins fortement dotées en moyens budgétaires et humains, comme la commission d'équivalence - sont en mesure de fournir de tels comptes rendus d'activité . Des structures plus étoffées, comme la CIEEMG, devraient, par ailleurs, inclure dans leurs bilans d'activité des indicateurs de performance . Pour une commission telle que la CIEEMG, un objectif devrait être la réduction des délais de traitement des demandes d'agrément préalable et d'autorisations d'exportation de matériels de guerre.

Ces comptes rendus devraient également comporter une évaluation des moyens de fonctionnement en coûts complets.

La réalisation de bilans offre également l'occasion de définir des pistes de réforme, voire d'envisage l'extinction de certaines commissions . A cet égard, vos rapporteurs spéciaux saluent la capacité de la commission d'équivalence à envisager  sa « mise en sommeil ». En effet, celle-ci a été créée pour répondre à des besoins d'expertise ponctuels, qui pourraient, à moyen terme, être transférés à l'ensemble des administrations publiques. Ainsi « mise en sommeil », la commission d'équivalence n'aurait plus qu'une activité réduite, sur des cas juridiques particulièrement complexes.

A l'issue de leur mission de contrôle budgétaire concernant deux des commissions consultatives placées auprès du Premier ministre, vos rapporteurs spéciaux envisagent de poursuivre leurs travaux en examinant, sur pièces et sur place, les crédits d'autres de ces structures. Il apparaît en effet indispensable de veiller au suivi dans le temps des préconisations issues des contrôles budgétaires.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 2 octobre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux de la mission « Direction de l'action du gouvernement » , sur des commissions placées auprès du Premier ministre : la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) et la commission d'équivalence pour le classement des ressortissants européens dans la fonction publique.

M. François Marc, rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du gouvernement », a présenté les conclusions du contrôle ainsi mené, avec M. Michel Moreigne, rapporteur spécial , au premier semestre de l'année 2007, en application des dispositions de l'article 57 de la LOLF, sur deux commissions placées auprès du Premier ministre.

Il a rappelé que ces contrôles budgétaires faisaient suite à la réalisation, par la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF, d'une enquête sur « les commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ». Il a ajouté que cette enquête avait déjà donné lieu à la publication d'un rapport d'information des deux rapporteurs spéciaux.

Il a observé que quelque 40 structures, consultatives ou délibératives, placées auprès du Premier ministre, représentaient un enjeu budgétaire d'environ 15 millions d'euros.

M. François Marc, rapporteur spécial , a relevé que la commission avait proposé qu'au début de chaque législature, chacune des commissions fasse un bilan détaillé sur le coût complet de ses activités, ses missions et les suites concrètes de ses travaux concernant la législation, la réglementation et les pratiques administratives. Il a rappelé que la commission avait aussi préconisé la suppression de plusieurs commissions : la commission interministérielle de la météorologie pour la défense, le haut conseil du secteur public ainsi que le comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics.

Il a noté qu'il restait alors à apprécier la capacité des différentes commissions, placées auprès du Premier ministre, à s'inscrire dans cette démarche de transparence sur leurs coûts complets, de compte rendu de leur activité, et d'évaluation de la performance de leur action au regard des évolutions du droit et des pratiques administratives.

Il s'est demandé s'il était pertinent d'appliquer les mêmes critères à l'ensemble des commissions placées auprès du Premier ministre, compte tenu de l'extrême diversité de leurs moyens et de leurs missions.

Il a observé que le choix de la commission d'équivalence et de la CIEEMG s'était fondé sur plusieurs critères. En premier lieu, la commission d'équivalence était une structure légère, dont les charges de fonctionnement annuelles avaient été estimées à 35.668 euros par la Cour des comptes. A l'inverse, la CIEEMG était l'une des commissions placées auprès du Premier ministre parmi les mieux dotées, car elle recourait à 14 emplois équivalent temps plein travaillés (ETPT) et son budget annuel était estimé à 1 million d'euros.

M. François Marc, rapporteur spécial , a ensuite précisé que les missions de la CIEEMG relevaient des activités d'expertise militaire de l'Etat, tandis que les activités de la commission d'équivalence étaient civiles et concernaient une question transversale à l'ensemble des administrations : la prise en compte de la libre circulation des travailleurs dans l'espace communautaire. Il a précisé qu'elle se prononçait ainsi sur les modalités de classement dans l'un des corps ou des cadres d'emploi de la fonction publique française des ressortissants européens (y compris Français), lauréats des concours de notre fonction publique, qui avaient travaillé antérieurement dans l'administration d'un autre Etat membre de l'Union européenne.

S'agissant de la commission d'équivalence, il a cité un exemple qui pouvait illustrer ses missions et relevé qu'un ressortissant européen reçu à un concours de la fonction publique française pouvait saisir la commission d'équivalence où le rapporteur tenait compte de la nature des missions de l'administration où il avait servi antérieurement, du niveau et de la durée des missions qu'il avait exercées ainsi que de la nature juridique de l'engagement qui le liait à l'autre administration qui l'avait employé. Il a ajouté que la commission d'équivalence était composée de son président, de représentants de trois ministères (fonction publique, affaires étrangères, budget), de l'administration d'accueil et - le cas échéant - du ministère chargé des collectivités territoriales ou du ministère chargé de la santé. Enfin, il a souligné que l'avis de la commission était consultatif, mais qu'il était généralement suivi.

M. François Marc, rapporteur spécial, a indiqué que la commission ne s'était réunie pour la première fois qu'en février 2005 et qu'il était donc encore trop tôt pour dresser un bilan définitif. Son démarrage plus lent que prévu avait toutefois justifié l'envoi d'une circulaire d'information aux directeurs des personnels des trois fonctions publiques, le 8 juillet 2005, pour qu'elle soit mieux connue. Il a indiqué que la commission s'était réunie neuf fois en 2006 pour examiner 122 dossiers.

Il a noté que si les coûts de fonctionnement étaient limités, le secrétariat de la commission était surdimensionné, de l'avis même de la commission d'équivalence. Il a souligné l'intérêt d'un calcul en coûts complets qui montrait que toutes les commissions placées auprès du Premier ministre étaient en mesure de faire un bilan financier annuel de leurs activités.

M. François Marc, rapporteur spécial , a ajouté que, ponctuellement, une économie budgétaire, de l'ordre de 2.000 euros, pourrait être opérée sur le recours à des collaborateurs externes.

S'agissant du compte rendu d'activité de la commission d'équivalence, il a relevé que des bilans, non seulement quantitatifs, mais également qualitatifs, étaient en cours d'élaboration.

Il s'est demandé s'il fallait adjoindre d'autres missions, comme le suivi contentieux, même si cela n'était pas la mission première de la commission d'équivalence.

A cet égard, il a précisé que la création de la commission d'équivalence avait répondu à une demande spécifique d'expertise, faute des moyens nécessaires dans les administrations françaises et en l'absence manifeste de pratiques homogènes. Il a estimé qu'après cette phase d'apprentissage, les activités de la commission d'équivalence pourraient être fortement réduites et largement transférées aux administrations d'accueil.

Il s'est félicité que cette perspective d'une commission allégée, se réunissant sur des cas exceptionnels, ait d'ailleurs été envisagée spontanément par son président.

Enfin, M. François Marc, rapporteur spécial , a résumé les principales caractéristiques de la commission d'équivalence : des coûts limités, une capacité à établir des comptes rendus financiers et d'activité et une existence envisagée comme temporaire. Il a estimé qu'elle devait ainsi être un modèle pour les autres commissions trop souvent créées pour répondre à des besoins ponctuels ou médiatiques.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial , a souligné que la CIEEMG représentait une structure plus importante en termes d'enjeux financiers, puisqu'elle employait 14 emplois et que son coût annuel s'élevait à 1 million d'euros. Par ailleurs, il a estimé que se posait la question d'un compte rendu de ses activités respectueux du secret de la défense nationale.

Il a noté que la CIEEMG intervenait dans le contrôle des exportations de matériels d'armement, lesquelles nécessitent l'obtention d'un agrément préalable (AP) puis d'une autorisation d'exportation de matériels de guerre (AEMG).

Après avoir décrit la procédure d'autorisation, il a indiqué que, pour définir la politique d'exportation d'armement de la France, la CIEEMG définissait des directives politiques qui faisaient apparaître un certain nombre d'évolutions : un accroissement des demandes portant sur des équipements considérés comme sensibles, comme les missiles, les drones et les satellites ; l'accession d'un nombre croissant de pays au statut de producteur d'armement ; l'émergence de nouveaux risques, comme le détournement vers des groupes terroristes ou le copiage de technologies de pointe ; la possibilité pour les sociétés à filiales d'obtenir des autorisations dans certains pays dont les procédures sont moins exigeantes ; enfin, le rôle croissant d'intermédiaires et de sociétés spécialisées dans le courtage d'armement.

Par ailleurs, il a indiqué que la France, tout en respectant les décisions de l'Organisation des Nations unies (ONU) sur les restrictions au commerce d'armement, s'était engagée, au niveau européen, dans une procédure de concertation et d'échange d'information avec ses principaux partenaires exportateurs d'armements (l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Italie, la Suède et l'Espagne).

Il a noté que la procédure française avait été et restait critiquée par les industriels de l'armement, parce qu'elle opérait un contrôle plus étroit que d'autres Etats. Il a ajouté toutefois que des procédures de simplification avaient déjà été opérées et que d'autres modifications étaient en cours, comme la suppression de l'autorisation préalable pour la négociation de contrats d'armement ou l'allongement de la durée des AEMG. Il a ajouté que, suite au rapport remis au Premier ministre, au début de l'été 2006, par le député M. Yves Fromion, une nouvelle simplification était par ailleurs à l'étude depuis juin 2007, dans l'attente d'un bilan en juin 2008.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial , a ajouté que, lors de leur contrôle, il avait pu apprécier l'implication importante, aux côtés du SGDN, des ministères de la défense, de l'économie et des affaires étrangères. Ainsi, la CIEEMG se réunissait un jour par mois pour traiter, chaque année, 8.000 dossiers au titre des autorisations préalables et 16.000 dossiers d'autorisation d'exportation de matériels de guerre. Puis il a appelé à une véritable évaluation, en coûts complets, des besoins en fonctionnement qu'impliquait l'activité de la CIEEMG pour tous les ministères, y compris les agents en poste à l'étranger, et qui renforcerait la transparence budgétaire. Ensuite, il a appelé à l'élaboration d'indicateurs de performance, même si la démarche était délicate.

Il a ajouté que les infractions, comme l'absence de demande d'autorisation d'exportation d'armes, étaient évaluées par le SGDN à trois ou quatre par an. Il a souhaité que ces infractions puissent être commentées dans le compte rendu des activités de la CIEEMG, notamment dans le rapport au Parlement sur le contrôle des exportations d'armement.

En conclusion, M. Michel Moreigne, rapporteur spécial , a souhaité saluer la qualité du travail effectué par ces deux commissions. Il s'est déclaré convaincu que la préconisation d'un compte rendu d'activité régulier, comportant une analyse budgétaire en coûts complets et analysant l'impact des travaux des commissions sur les modifications de la réglementation et des pratiques administratives, pouvait être respectée par l'ensemble des commissions placées auprès du Premier ministre et sans doute, plus largement, par l'ensemble des commissions et instances placées auprès des différents ministres.

Il a ajouté qu'une telle démarche répondait à une exigence de transparence et qu'elle pourrait être aussi une source d'économies. Il a envisagé la suppression ou l'extinction de commissions dont l'expertise serait moins nécessaire, ou la simplification des procédures d'autres commissions qui, comme la CIEEMG, exerçaient des missions pérennes.

M. Jean Arthuis, président , a souligné que les propositions formulées par les rapporteurs spéciaux pour améliorer le fonctionnement de ces commissions répondaient à l'exigence de réforme et de simplification des procédures administratives.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a mis en exergue l'importante activité de la CIEEMG et souhaité connaître le champ des 16.000 autorisations d'exportation de matériels de guerre (AEMG) examinées chaque année par cette commission.

M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur la fréquence des cas de refus d'autorisation d'exportation.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial , a justifié le bien-fondé de la procédure de contrôle des exportations d'armement par la nature sensible de ces biens.

Il a relevé que 5  % des dossiers étaient abandonnés en cours de procédure, compte tenu des risques d'un refus d'autorisation. Selon lui, l'activité de la CIEEMG devait concilier les principes de souplesse des procédures et de vigilance sur les transferts de technologie ou les ventes d'armes à certains pays.

En réponse à M. Jean Arthuis, président , M. Michel Moreigne, rapporteur spécial , a observé que le suivi de la localisation des productions d'armement relevait de la cellule d'intelligence économique du secrétariat général de la défense nationale (SGDN).

M. Yves Fréville a souligné l'utilité de la procédure suivie par la France, en relevant que l'allégement des procédures en Angleterre avait au contraire conduit à une diminution des capacités d'expertise et de contrôle des opérations effectués par les industriels de l'armement. Il a relevé l'importance que l'information relative à la CIEEMG figure bien dans le rapport annuel au Parlement sur le contrôle des exportations d'armement.

Par ailleurs, il a souhaité connaître le positionnement de la commission interministérielle pour le soutien aux exportations de sécurité (CIEDES), nouvellement créée, par rapport à la CIEEMG.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial , a observé que les missions de la CIEEMG relevaient d'un champ différent de celles de la CIEDES et que leurs rôles respectifs seraient détaillés dans le rapport d'information.

Par ailleurs, il a relevé que le fonctionnement de la CIEEMG tendait à servir de modèle pour d'autres pays, comme Israël.

M. François Marc, rapporteur spécial, a montré que l'évolution du marché de l'armement nécessitait de prendre en compte de nouvelles réalités, comme le transit d'armes qui faisait l'objet de demandes d'autorisations spécifiques.

S'agissant des 16.000 dossiers annuels d'AEMG traités par la CIEEMG, il a fait valoir que la commission n'examinait en détail que les cas soulevant des difficultés.

M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur la nécessité que soient représentés à la CIEEMG, outre le SGDN, trois ministères, en charge respectivement de la défense, des affaires étrangères et de l'économie.

Par ailleurs, il s'est interrogé sur les effectifs de fonctionnaires qu'impliquaient les travaux de la CIEEMG.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial , a rappelé que la CIEEMG avait vocation à opérer une synthèse des points de vue de l'ensemble des administrations compétentes en matière d'exportation d'armement. Il a cependant relevé que ces besoins d'expertise impliquaient d'autres moyens en personnel que les 14 experts du SGDN directement en charge des activités de la CIEEMG : pour le seul ministère de la défense, 60 fonctionnaires d'administration centrale étaient impliqués dans les activités conduites par la CIEEMG.

M. François Marc, rapporteur spécial , a lui aussi estimé que le nombre de ministères représentés aux réunions de la CIEEMG, se justifiait par une application du principe de prudence.

M. Yves Fréville a noté que la politique française de contrôle des exportations d'armements devait respecter les conventions internationales. Dans ce cadre, il a souligné qu'il était de plus en plus fréquent que les exportations d'armes s'opèrent avec des transferts de technologies, ce qui permettait aux pays clients de se doter de leurs propres capacités de production d'armes.

M. Jean Arthuis, président , a souhaité savoir si le montant des vacations était adapté à la charge de travail des rapporteurs.

M. François Marc, rapporteur spécial, a relevé que la complexité des dossiers pouvait entraîner un important travail de recherche, mais que les rapporteurs attendaient d'abord de leurs activités une forme de reconnaissance.

A une question de M. Yves Fréville , il a répondu que la prise en compte des cours donnés dans l'enseignement supérieur, pour les reclassements dans la fonction publique, constituait un cas fréquent de saisine de la commission d'équivalence.

La commission a ensuite donné acte , à l'unanimité, à MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux , de leur communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information .

* ¹ Le nom complet de l'annexe à laquelle se réfèrent vos rapporteurs spéciaux est : « Liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres ».

* ² Sénat, rapport n° 244 (2006-2007). Ce rapport comporte notamment en annexe la communication de la Cour des comptes et le compte-rendu intégral de l'audition du 14 février 2007.

* ³ Décret n° 2002-759 du 2 mai 2002 relatif à l'accueil en détachement de fonctionnaires d'un Etat membre de la communauté européenne ou d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen autre que la France dans la fonction publique d'Etat.

* ⁴ Selon cette enquête, « les charges de fonctionnement, supportées par la DGAFP, sont estimées à 35.668 euros dont 202 euros pour les frais de déplacement et 35.466 euros pour les frais de personnel (21.474 euros pour la rémunération d'un demi ETPT ; 11.992 euros pour les indemnités du président et des rapporteurs ; 2.000 euros pour la rémunération de collaborateurs externes) ». Source : Sénat, rapport n° 244 (2006-2007), p. 56.

* ⁵ La CIEEMG a été créée par le décret n° 55-965 du 16 juillet 1955 portant réorganisation de la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre.

* ⁶ Source : Sénat, rapport n° 244 (2006-2007), p. 58.

* ⁷ En particulier, les projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances initiale et les rapports annuels de performances annexés au projet de loi de règlement.