III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE SCAC ET L'AFD
A. LES PROJETS ET LA COMPTABILITÉ DU SCAC
Comme dans tous les postes contrôlés par votre rapporteur spécial, le SCAC n'a pas reçu d'instructions particulières pour mettre en place des indicateurs locaux et un reporting de performance . Il n'a pas davantage développé de notation interne des projets FSP au fil de leur exécution, l'évaluation à mi-parcours devant en tenir lieu. Le logiciel Corege est perçu comme répondant mieux aux attentes de l'administration centrale que des postes , peu adapté à la gestion pluriannuelle des FSP, et a fonctionné jusqu'au troisième trimestre de 2006 en monosite, c'est-à-dire sans interface informatique avec Paris.
L'expérimentation de la LOLF en 2005 (Madagascar faisait ainsi partie des quatre pays sélectionnés), bien qu'elle n'ait pas porté sur l'ensemble des crédits, s'est révélée utile et a permis aux agents de se familiariser avec les nouvelles facultés offertes par la LOLF. L'ambassade a d'ailleurs été consultée par d'autres postes. Quelques difficultés ont été enregistrées sur le classement des projets de coopération dans les sous-actions de la nouvelle nomenclature : le « mode d'emploi » était flou et Paris n'a pas répondu à la demande d'éclaircissements adressée en février 2006. Le poste dispose d'un SAFU (service administratif et financier unique) interministériel depuis avril 2006, qui supplée notamment au secrétaire général.
L'ambassadeur a admis que l'externalisation de l'entretien des locaux pourrait théoriquement permettre de dégager 15 ETPT, qui sont toutefois des recrutés locaux et qu'il serait donc politiquement délicat de licencier.
A l'occasion de l'examen des pièces du projet FSP d'appui à l'insertion socio-économique ( PAISE ), votre rapporteur spécial a constaté que la nomenclature du projet différait de celle de la convention de financement. Le projet (en particulier la mise en place de « centres ressources ») a souffert d'un manque d'appropriation du gouvernement malgache et d'un déficit de communication et de formalisation d'engagements (le comité de suivi et d'orientation prévu n'a pas été mis en place).
L'évaluation à mi-parcours du projet par le cabinet Coef Ressources (pour un coût de 11.400 euros, sur un budget global de 50.000 euros pour l'évaluation) souligne également que « les équipements de la Réunion n'ayant pas fait l'objet d'un contrôle technique préalable à leur transfert, les centres de ressources devront faire appel à un prestataire de services pour les rendre totalement opérationnels ». Cette mention conforte la circonspection de votre rapporteur spécial sur un recours massif à la coopération régionale.
Malgré une prolongation de 10 mois jusqu'au 31 décembre 2006, le projet de développement culturel n'a pas non plus réellement atteint les objectifs fixés, dont la formulation était, d'après le poste, trop ambitieuse et irréaliste compte tenu du délai fixé de réalisation (3 ans). De fait, ces objectifs étaient trop élevés, « évanescents » ou connexes au développement culturel proprement dit (augmentation des recettes fiscales et disparition du commerce illicite de produits culturels - ce qui paraît à tout le moins un voeu pieu - augmentation du nombre d'agences publiques spécialisées...), alors que la réouverture des salles de cinéma n'a pas eu lieu.
A cet égard, votre rapporteur spécial souligne les risques - qu'il a fréquemment constatés sur place - inhérents aux projets pédagogiques, culturels ou de « formation de formateurs », qui requièrent une définition très précise des objectifs et réalisations attendues, mais s'enlisent trop souvent dans une logorrhée creuse. Le SCAC a cependant indiqué que les réalisations étaient souvent plus concrètes que ne le laissait penser la formulation des objectifs, et que les progrès indéniables de l'éducation à Madagascar faisaient l'objet d'un suivi très précis des bailleurs.
Votre rapporteur spécial a constaté les difficultés de réalisation du projet PARAF d'appui à la réforme de l'administration fiscale, pourtant essentiel à l'administration malgache : définition trop large de certains objectifs, refus du gouvernement malgache de mettre en oeuvre un volet de renforcement de la chaîne de dépenses comme de cibler un taux de pression fiscale de 12,5 %, panne soudaine des 10 ordinateurs (qui « ont reçu la foudre ») livrés à Tamatave pour l'utilisation du logiciel douanier Sidonia. Des formations dans les écoles des impôts, des douanes et du Trésor ont cependant été menées à bien.
Votre rapporteur spécial a estimé que l'ambassadeur, relayé au besoin par la représentation française auprès des institutions financières internationales, devait se montrer plus insistant auprès des autorités malgaches si les ambiguïtés quant à leur volonté réelle de réformer les finances publiques persistaient.
Sur le projet MADSUP d'appui aux formations d'enseignement supérieur, mis en oeuvre entre 2001 et 2005 pour un montant de 1,1 million d'euros, votre rapporteur spécial a relevé l'absence d'étude de faisabilité et des commentaires d'évaluation indiquant clairement que ce projet n'avait pas été réellement souhaité par la partie malgache. En outre, une étude de faisabilité n'a pas été réalisée et certaines activités ont été mal définies, telles que les « formations professionnalisantes », dont les objectifs et caractéristiques sont apparus « très flous » aux évaluateurs du projet 24 ( * ) . A contrario , votre rapporteur spécial a relevé le succès du projet FSP n° 2001-38 de renforcement des capacités institutionnelles du secteur touristique en partenariat avec le secteur privé, qui constituait la seule aide généraliste dans ce secteur au sein de la communauté des bailleurs.
Enfin votre rapporteur spécial a regretté que le projet n° 2000-18 d'appui au CHU de Mahajunga , en partenariat avec la coopération japonaise, ait réservé à celle-ci la fourniture de tous les équipements biomédicaux des services de soin et du plateau technique, la partie française concentrant son intervention sur la réforme de la gestion, l'organisation interne des services et la formation des ressources humaines, autant de domaines difficiles et dans lesquels l'expérience française n'est pas résolument concluante , si l'on en juge les difficultés que connaît l'hôpital sur notre territoire.
* 24 La synthèse du rapport d'évaluation de Mme le professeur Causse mentionne ainsi, parmi les facteurs de blocage, la crise politique malgache, le gel budgétaire du FSP, le manque de continuité administrative « qui ne favorise pas le travail en profondeur et est de nature à décourager les AT les plus persévérants ». Il souligne également que « l'activité proposée, bien que répondant à un besoin, n'était pas véritablement voulue par la partie malgache » et qu' « il ne suffit pas de donner une teinte professionnelle à un diplôme, ou de faire intervenir quelques professionnels dans la formation, ou de placer un stage en fin de parcours, pour que la formation soit considérée comme professionnelle ».