III. LA TUTELLE DE L'ETAT SUR LES CAISSES DE MSA
A. LA TUTELLE DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE
Le régime agricole ne relève pas de la tutelle 15 ( * ) du ministère chargé de la sécurité sociale 16 ( * ) , mais de la seule tutelle des ministères de l'agriculture et du budget. Cette situation est a priori anormale étant donné la compétence de droit commun de la direction de la sécurité sociale. Toutefois, les textes sur le régime agricole sont pour la plupart contresignés par le ministre chargé de la sécurité sociale dans la mesure où les deux régimes agricoles sont soutenus financièrement par les autres régimes et par la solidarité nationale. Ce ministre signe également la convention d'objectifs et de gestion du régime agricole.
Les textes concernant le régime agricole sont placés dans le code rural qui souvent renvoie au code de la sécurité sociale ou en recopie les articles. En effet, si le régime d'assurance vieillesse, l'assurance accidents du travail et le financement de la protection sociale des non salariés agricoles sont vraiment spécifiques, pour les prestations familiales et l'assurance maladie (prestations en nature) et pour de nombreuses règles relatives à la gestion, c'est le corps de règles du régime général ou du livre I (commun à tout ou partie des régimes) du code de la sécurité sociale qui s'applique.
Au niveau national, la tutelle est exercée par la direction générale de la forêt et de l'aménagement rural (DGFAR) qui exerce depuis 1998 les fonctions de commissaire du gouvernement auprès du conseil d'administration de la caisse centrale. La direction du budget n'est pas représentée, mais le contrôleur général économique et financier assiste aux séances. Au niveau régional, la tutelle sur les caisses est exercée par les préfets et par délégation par les services régionaux de l'inspection du travail, de l'emploi et de la protection sociale agricole (SRITEPSA) qui consacrent 65 ETP à cette fonction de tutelle.
B. UNE IMPLICATION INADAPTEE DE L'ETAT
Le ministère de l'agriculture exerce sur le régime agricole une tutelle attentive mais anachronique. Au contraire, la direction de la sécurité sociale (DSS) a, au fil des années, progressivement transféré aux caisses nationales des régimes soumis à sa tutelle de nombreuses tâches de pilotage et de contrôle de la gestion des caisses locales : l'informatique, l'approbation des budgets locaux (et cela avant même la création des COG), les ressources humaines etc.
La DGFAR produit des circulaires d'une grande précision dans des domaines qui relèvent des têtes de réseau dans les autres régimes. Ainsi, une circulaire du 5 juillet 2006 de 15 pages organise le contrôle par les préfets de la comptabilité analytique de la MSA. Une autre circulaire de 58 pages aux préfets de région a organisé en 2005 le contrôle des gestions AMEXA et ATEXA par les assureurs privés. On a déjà indiqué que la délégation de gestion du régime aux assureurs privés, prévue par la loi, place les deux réseaux -MSA et APRIA-RSA- dans une situation identique. Le ministère en tire pour argument qu'il est seul légitime à contrôler la gestion des assureurs privés, tout en n'ayant pas à leur égard les mêmes pouvoirs de contrôle a priori que sur le réseau MSA. Dès lors que les opérations de ces assureurs se retrouvent dans les comptes de la MSA, la situation n'est pas normale.
Selon le ministère de l'agriculture, « un renforcement trop important des pouvoirs de la caisse centrale rapprocherait son rôle de celui des caisses nationales du régime général et donc d'une logique d'établissement public contrôlant fortement le réseau et limitant l'autonomie de gestion des conseils d'administration des caisses locales. Cette limitation risquerait de vider en grande partie de son sens la nature mutualiste et participative du réseau ». Pourtant, dans les régimes autres que le régime général, les caisses nationales ne sont pas des établissements publics, ce qui ne les empêche pas de jouer un rôle de tête de réseau sans préjudice du respect de l'autonomie justifiée des conseils locaux.
La Cour constate que le souci des caisses locales de protéger au maximum leur autonomie à l'égard de la caisse centrale rencontre le souhait du ministère de l'agriculture de ne pas transférer une partie de ses attributions à cette caisse. Ce faisant, celui-ci n'a pas favorisé l'évolution nécessaire du régime agricole dans les domaines où l'autonomie des caisses était à la fois contreproductive pour le régime dans son ensemble et moins légitime. Il en est ainsi de l'informatique, du contrôle et de l'audit internes, des budgets de gestion administrative, des bases de données etc. S'agissant de l'informatique, le retrait du contrôle de l'Etat sur les projets informatiques et bureautiques des caisses en 2001 a favorisé la prise de responsabilité par la caisse centrale et la réalisation de systèmes d'information nationaux. Mais le retard n'est pas encore entièrement effacé.
La création du Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA) (v. infra) est un exemple récent et flagrant de cette attitude. Si le BAPSA ne répondait pas aux critères d'un budget annexe, la création du FFIPSA n'était pas pour autant nécessaire ni justifiée. Les taxes qui lui sont affectées pour financer la protection sociale agricole peuvent être directement versées à un établissement privé gérant un service public, en l'occurrence la CCMSA, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a expressément indiqué dans sa décision du 29 décembre 1998 (Déc. N° 98-405 DC).
L'allégement des tâches des services de l'Etat et la responsabilisation des gestionnaires sont devenues deux orientations fortes de la gestion publique.
* 15 Tutelle est entendue ici au sens large, incluant élaboration des règles et contrôle a priori.
* 16 Le régime des marins est dans la même situation, sans doute parce que l'établissement public qui le gère (l'ENIM) est en même temps une direction d'administration centrale du ministère chargé de la mer.