2. Des transferts de personnels consacrés par la loi du 13 août 2004, Acte II de la décentralisation
Plus de vingt ans après la première décentralisation d'envergure engagée dans les années quatre-vingts, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales vise à réaliser l'Acte II de la décentralisation et à traduire dans les faits l'organisation décentralisée de la République , que la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a érigée en nouveau principe.
Cette loi transfère aux collectivités territoriales les compétences qu'elles paraissent le mieux à même de prendre en charge, dans les domaines de l'Education, avec les missions d'entretien, d'accueil, d'hébergement et de restauration, et de l'Equipement avec la prise en charge de la voierie nationale d'intérêt local.
Le transfert des personnels TOS et DDE, qui va suivre, n'est que la conséquence de ce nouveau transfert de compétences et des moyens y contribuant.
a) Le transfert de l'ensemble des personnels TOS
(1) Une opération ambitieuse
C'est l' article 82 de la loi du 13 août 2004 qui confie aux départements et régions de nouvelles missions en matière d'éducation, à savoir l'accueil, la restauration, l'hébergement, l'entretien général et technique des EPLE. Contrairement aux transferts de compétences opérés dans les années quatre-vingts qui concernaient avant tout des biens immobiliers, ces nouveaux transferts relèvent davantage de la prestation de services.
C'est la raison pour laquelle, deux autres mesures de transfert sont prévues :
- celui du recrutement et de la gestion des personnels TOS ( articles L. 213-2-1 et L. 214-6-1 du code de l'Education ).
Tous les agents participant aux missions d'accueil, de restauration, d'hébergement et d'entretien travailleront désormais pour le compte des départements et des régions en charge des collèges et des lycées : ces collectivités sont donc appelées à gérer leurs carrières selon des modalités spécifiques définies par le législateur. Ces particularités sont résumées par la formulation identique des articles L. 213-2-1 pour le département, et L. 214-6-1 pour la région, du code de l'Education, qui disposent que la collectivité compétente « assure le recrutement et la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service exerçant leurs missions dans (les établissements scolaires). Ces personnels sont membres de la communauté éducative et concourent directement aux missions du service public de l'Education nationale ».
La loi du 13 août 2004 envisage également le cas particulier des personnels TOS exerçant dans les cités scolaires , à savoir les établissements constitués à la fois d'un collège et d'un lycée. Son article 82 complète l'article L. 216-4 du code de l'Education et prévoit qu'une convention soit conclue entre la région et le département « pour déterminer celle des deux collectivités qui assure le recrutement et la gestion des personnels ». A défaut de convention à la date du transfert des compétences, le préfet désigne la collectivité chargée de ce recrutement et de cette gestion « jusqu'à l'intervention d'une convention ».
- celui des services ( article 104 de la loi du 13 août 2004 et décret n° 2005-1631 du 26 décembre 2005 ).
Il s'agit, d'une part, des services ou parties de services qui participent, dans les collèges et les lycées, aux missions d'accueil, de restauration, d'hébergement et d'entretien, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves, et d'autre part, des services ou parties de services des rectorats et des inspections académiques qui participent aux missions de recrutement et de gestion des TOS exerçant dans les collèges et les lycées. Comme on le voit, le transfert n'est donc pas limité aux seuls TOS effectivement affectés dans les EPLE : théoriquement, il englobe aussi une partie du personnel administratif chargé de la gestion des TOS comme les ingénieurs de recherche, les ingénieurs d'études, les techniciens de recherche et de formation, les adjoints et agents techniques de recherche et de formation, les conducteurs d'automobiles des administrations de l'Etat, les assistants de service social, les corps de l'administration scolaire et universitaire (conseillers, attachés, secrétaires administratifs) et les infirmiers 5 ( * ) .
(2) Les TOS, une catégorie de personnels méconnue
Les TOS sont des agents titulaires ou non de l'Etat employés dans les 5 200 collèges et 2 600 lycées.
Ils ont pour mission d'entretenir et de nettoyer les locaux, d'assurer la maintenance des installations et l'entretien des matériels de nettoyage. Ils sont également chargés des fonctions de restauration et de magasinage et peuvent exercer exclusivement ou simultanément des fonctions d'accueil (réception, renseignement et orientation des personnels et des usagers, contrôle des accès, transmission des messages, service téléphonique, réception des marchandises, affranchissement et expédition du courrier).
La quasi-totalité des 93 587 TOS relève de la catégorie C :
- 31 512 dans la restauration ;
- 5 683 dans le gardiennage et l'accueil ;
- 55 899 dans l'entretien des bâtiments.
Les titulaires se répartissent en trois grades :
• les ouvriers d'entretien et d'accueil (dits OEA) : lorsqu'ils exercent des fonctions d'entretien, ils sont chargés d'assurer le nettoyage et l'entretien courant des locaux et des surfaces non bâties des établissements d'enseignement, de veiller au maintien en état des installations et de participer au service de restauration et de magasinage. Lorsqu'ils exercent des fonctions d'accueil, ils ont la mission de recevoir, renseigner et orienter les personnels et usagers des établissements d'enseignement, de contrôler l'accès aux locaux et d'assurer la transmission des messages oraux et des documents écrits ;
• les ouvriers professionnels et les ouvriers professionnels principaux (dits OP et OPP) : leurs missions sont définies par l'article 19 du décret du 14 mai 1991 qui dispose que « les OP sont chargés des travaux nécessaires au fonctionnement des services matériels des établissements d'enseignement du ministère de l'Education nationale, principalement dans les domaines de la restauration, de l'hébergement et de la maintenance mobilière et immobilière ... » ;
• les maîtres ouvriers (MO) et les maîtres ouvriers principaux (MO principaux) : les missions des MO sont définies par l'article 37 du décret du 14 mai 1991 qui dispose que « les MO et les MO principaux exercent leurs fonctions principalement dans les domaines de la restauration, de l'hébergement et de la maintenance dans les établissements d'enseignement du ministère de l'Education nationale. Ils participent à l'exécution des tâches des agents qu'ils encadrent. Les maîtres ouvriers sont chargés de la conduite des travaux confiés à un groupe d'OEA ou d'OP. Ils peuvent également assurer l'encadrement d'un ou plusieurs groupes d'OEA ou d'OP ».
Seuls les techniciens de l'Education nationale (TEN) , au nombre de 222, appartiennent à la catégorie B. Leurs missions sont définies par l'article 60 du décret du 4 mai 1991 qui dispose que « les TEN exercent une mission de conseil technique et d'assistance. Ils exécutent, en tant que de besoin, des interventions professionnelles directes auprès des personnels. Ils participent à la formation des OEA, des OP et des MO. Ils peuvent également assurer l'encadrement d'un ou plusieurs groupes d'OEA, d'OP ou de MO des établissements d'enseignement... ».
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Fonctions et effectifs des personnels techniciens, ouvriers et de service |
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Corps |
Fonctions |
Effectifs
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Part dans le total
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Catégorie C |
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Ouvriers d'entretien et
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- Exécution de tâches de nettoiement, entretien courant, et maintenance - Participation aux services de restauration et de magasinage - Exercice de fonctions d'accueil des personnels et usagers des établissements et du public - Contrôle de l'accès aux locaux - Affranchissement et expédition du courrier - Transmission des messages oraux et documents écrits |
63 405 |
67,8 |
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Ouvriers professionnels (OP) |
Exécution des travaux nécessaires au bon fonctionnement des services matériels des établissements (restauration, hébergement, maintenance mobilière et immobilière) |
21 825 |
23,3 |
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Maîtres ouvriers (MO) |
Conduite des travaux confiés aux OEA et OP et participation aux tâches d'exécution (agencement et revêtements, cuisine, équipements bureautiques et audiovisuels, espaces verts et installations sportives, installations électriques, sanitaires et thermiques, conduite et mécanique automobiles, la lingerie, magasinage des ateliers) |
8 135 |
8,7 |
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Catégorie B |
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Techniciens |
- Conseil technique et assistance auprès des établissements - Formation des personnels ouvriers |
222 |
0,2 |
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TOTAL |
93 587 |
100 |
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Cependant, les TOS ne sont pas tous des agents titulaires. Parmi eux, on compte également des agents non titulaires qui constituent 9 % des effectifs TOS :
- les vacataires , c'est-à-dire des personnels engagés pour effectuer un acte déterminé et rémunéré à l'acte ;
- les agents non titulaires de droit public : ils se répartissent en deux catégories :
< les agents non titulaires recrutés sur des emplois vacants de titulaires (départs en retraite, congés parentaux etc...) ;
< les agents non titulaires recrutés pour assurer la suppléance d'agents titulaires momentanément absents qui continuent d'occuper leur emploi (congé maladie, congé maternité etc...). Ces personnels sont recrutés sur des crédits dits de suppléance.
Au 1 er janvier 2006, l'ensemble de ces personnels s'élève à 3 468 équivalents temps plein (ETP).
- les agents non titulaires de droit privé (ou contrats aidés) : il s'agit de personnels recrutés en contrats emploi-solidarité (CES) et en contrats emploi-consolidé (CEC) en voie d'extinction depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2005-32 de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 ; mais également en contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et en contrats d'avenir (CA) qui les remplacent. Dans un souci de cohérence et pour stabiliser les données de gestion, il a été demandé aux académies de stabiliser au cours de l'année 2005 les effectifs des contrats aidés à leur niveau atteint fin 2004, soit 16 500. De fait, au 31 décembre 2005, le nombre de titulaires de ces contrats était de 14 015.
b) Le transfert d'une partie des agents des DDE
(1) Le transfert des routes nationales d'intérêt local
Le transfert de la majorité des routes nationales aux départements a été présenté comme résultant de l'application du « principe de subsidiarité ». Il est aussi supposé rendre plus aisé l'identification de l'autorité responsable et permettre une meilleure prise en compte des besoins des usagers.
Pour mesurer l'importance accordée à cette réforme, il suffit de se reporter au discours du 9 décembre 2004, devant les préfets, de M. Gilles de Robien, alors ministre de l'Equipement, des Transports, de l'Aménagement du Territoire, du Tourisme et de la Mer, qui avait déclaré vouloir « faire de la décentralisation dans le domaine routier un exemple ».
(a) Le droit commun
L'article 18 de la loi du 13 août 2004 transfère ainsi une grande partie des routes classées dans le domaine public national aux départements, qui gèrent déjà un réseau de 360 000 km de routes départementales.
Les routes nationales deviennent la propriété du département, à deux exceptions près :
- les voies d'intérêt national ou européen qui continuent à relever de l'Etat, garant de la cohérence du réseau routier ;
- les voies d'intérêt communal qui restent provisoirement dans le domaine de l'Etat, lequel est chargé d'engager les procédures de reclassement prévues à l'article L. 123-3 du code de la voirie routière pour transférer ces routes aux communes.
C'est le décret en Conseil d'Etat n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 qui a précisé la consistance du domaine routier national. L'Etat a ainsi conservé la propriété de 8 000 km d'autoroutes concédées et de 11 800 km de routes nationales et autoroutes non concédées.
La quasi-totalité des arrêtés préfectoraux constatant le transfert, conformément à l'article 18 de la loi précitée, a été prise avant le 31 décembre 2005 pour l'ensemble des collectivités à l'exception de la Seine-Saint-Denis, de la Guyane et de La Réunion.
Pour l'ensemble de ces collectivités, les arrêtés pris ont donc emporté, au 1 er janvier 2006, transfert des servitudes, droits et obligations correspondants, ainsi que le classement des routes transférées dans la voirie départementale.
Toutefois, pour les départements de la Charente et de la Haute-Loire, aucun transfert de routes ou de section de routes nationales n'a eu lieu.
Pour le département de la Seine-Saint-Denis, l'arrêté préfectoral de transfert n'ayant été pris qu'en 2006, le transfert ne sera effectif qu'à compter du 1 er janvier 2007.
(b) La situation en Corse et en outre-mer
Pour la Corse , il faut rappeler que les routes nationales ont été transférées à la collectivité territoriale par la loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse. Les services et parties de services des DDE de Corse du Sud et de Haute-Corse ont été mis à disposition de la Collectivité territoriale de Corse dans les conditions prévues au premier alinéa de l'article L. 4422-43 du code général des collectivités territoriales pour l'exercice des missions d'exploitation et de gestion des routes.
L'article 104 de la loi du 13 août 2004 prévoit, préalablement au transfert, une nouvelle mise à disposition de ces services auprès de la Collectivité territoriale de Corse en y incluant les parties de services supports correspondantes.
En outre-mer , à l'exception de la Martinique qui a opté pour le transfert des routes dès la loi d'orientation pour l'outre-mer en 2000 6 ( * ) , la situation des collectivités territoriales d'outre mer n'est pas encore arrêtée.
L'article 19 de la loi du 13 août 2004 permet en outre-mer de transférer la propriété des routes nationales soit au département, soit à la région. La durée de la concertation préalable au décret de transfert ne devait pas excéder neuf mois.
Cependant, à ce jour, le transfert n'a été effectué qu'en Guadeloupe, au profit de la région, tandis que la collectivité bénéficiaire n'a pas encore été désignée en Guyane et à La Réunion.
En Guyane, la procédure de concertation n'a pas débouché sur un accord, le département comme la région refusant le transfert, et le Gouvernement n'a pas fait application des dispositions de la loi qui prévoient la désignation de la région comme bénéficiaire du transfert en cas d'échec de la concertation.
Dans le cas de La Réunion, le transfert à la région a été repoussé en raison de l'effondrement d'une falaise sur la route nationale.
Toutefois, selon le ministère de l'Equipement, de nouvelles discussions sont en cours ; des transfert pourraient intervenir au 1 er janvier 2007 ou 2008 et seront suivis du transfert des services qui en ont la charge au 1 er janvier 2008 ou 2009.
(2) Le transfert des services ou parties de services
La seconde étape est le transfert des services (ou parties de services), lequel n'est intervenu qu'au terme d'un long processus règlementaire.
• Il convient de rappeler d'abord que
pour la
voirie départementale
, la loi du 2 décembre 1992 a
déjà réalisé la mise à disposition des
services dans un cadre conventionnel.
L'article 104 de la loi du 13 août 2004 a prévu, préalablement au transfert des services, une nouvelle mise à disposition par les DDE des services ou parties de services en charge de l'exploitation et de l'entretien des routes départementales, et l'a étendue aux parties de services supports associés.
Ces parties de services permettent à celles directement en charge de l'exploitation et de l'entretien des routes départementales de fonctionner (gestion, formation, paie, action sociale, etc...). Les parties de services fonctionnels sous « article 7 », également destinées à être transférées, sont dispensées de cette nouvelle mise à disposition.
Le transfert des services en charge des routes départementales, avant l'entrée en vigueur de la loi de 2004, est envisagé à compter du 1 er janvier 2007.
• Pour les autres services en charge du
réseau routier transféré
, la mise à
disposition doit intervenir dans un délai de trois mois à compter
de la publication d'un décret approuvant la convention-type de mise
à disposition des services ou, le cas échéant, à
compter de la date du transfert de la compétence si cette
dernière est plus tardive.
A ainsi été pris le décret n° 2005-2 du 4 janvier 2005 portant approbation de la convention-type de mise à disposition des services. Il convient de rappeler que la loi prévoyait qu'à défaut de convention signée dans le délai de 3 mois, la mise à disposition des services intervient par arrêté interministériel, pris après avis motivé de la Commission nationale de conciliation (CNC). Mais la loi n'a prévu aucun délai pour la publication de ces arrêtés même si les préfets ont reçu pour instruction de procéder le plus rapidement possible.
Les conventions (ou à défaut les arrêtés) ont pour effet de mettre pleinement à disposition des départements les services ou parties de services exerçant des missions qui ont été transférés et de les placer sous l'autorité des présidents des collectivités territoriales.
Les conventions permettent aussi le décompte par macrograde 7 ( * ) des emplois pourvus au 31 décembre de l'année précédant le transfert de compétences et au 31 décembre 2004 pour les compétences déjà transférées.
Cette étape est suivie de la mise à disposition de plein droit et à titre individuel des fonctionnaires et des agents non titulaires de l'Etat affectés dans ces services.
Enfin, des décrets 8 ( * ) en Conseil d'Etat procèdent au transfert définitif des services qui ouvre pour les fonctionnaires, le droit d'option prévu à l'article 109 de la loi de 2004. Pour les DDE, la réforme est entrée dans cette dernière phase.
(3) Les transferts de personnels
Lors de la discussion du projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales au Parlement, les rapporteurs du texte à l'Assemblée nationale et au Sénat ont demandé au Gouvernement de préciser davantage les modalités du transfert des personnels.
La phase de transferts de personnels s'annonçait, en effet, particulièrement délicate en raison de la réorganisation concomitante des services de l'Etat et de la spécificité des activités des agents de l'Equipement qui ne travaillent pas nécessairement à temps complet dans un seul domaine de compétence transféré .
Par exemple, beaucoup de contrôleurs de travaux exercent des missions de surveillance de chantier sur des routes départementales, sur des routes nationales structurantes conservées par l'Etat ou des missions pour le compte des communes au titre de l'ingénierie publique. De la même manière, les agents du secrétariat général d'une DDE en charge de la paie ou de la formation interviennent pour le compte d'autres agents chargés d'une ou plusieurs compétences transférées ou conservées par l'Etat.
Cette imbrication de missions rendait indispensable, au préalable, le calcul de la quotité de temps consacrée par chaque agent à chacune des missions transférées . Cette procédure devait permettre de dimensionner les effectifs qui sont associés aux services à mettre à disposition en vue de leur transfert ultérieur, sur la base des moyens que l'Etat leur consacrait avant transfert.
Les services supports (gestion des services, secteur social, formation, informatique, logistique, comptabilité, contentieux...) qui participent également aux missions transférées devaient aussi être identifiés en vue de leur mise à disposition.
Sur ces bases, un processus de réorganisation des DDE serait engagé, permettant notamment d'identifier, en vue de leur transfert, des parties de services en charge exclusivement des compétences transférées.
Les agents devaient ensuite être consultés pour savoir s'ils préféraient rester dans la DDE ou s'ils souhaitaient rejoindre, soit le département, soit les nouveaux services routiers de l'Etat en charge du réseau national conservé.
* 5 Cette observation est confirmée par l'examen des tableaux de correspondance entre corps de la fonction publique d'Etat et cadres d'emplois de la fonction publique territoriale qui figurent en annexe au décret n° 2005-1727 du 30 décembre 2005 fixant les conditions d'intégration des personnels transférés.
* 6 Cette option a été ouverte par l'article 46 de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer.
* 7 Macrograde : répartition des personnels en 10 catégories : A+, A technique, A administratif, B technique, B administratif, B exploitation, C technique, C administratif, C exploitation, autres.
* 8 Ils ont été publiés au Journal officiel du 7 novembre 2006.