B. UNE PRÉPARATION INSUFFISANTE
Bien que largement annoncé et attendu, le transfert des personnels TOS et DDE a donné l'impression d'une grande improvisation lors de sa mise en oeuvre initiale. L'audition des syndicats de personnels et l'enquête de votre rapporteur auprès des départements et des régions tendent à corroborer le constat d' un manque manifeste de préparation de la part de l'Etat.
1. Les TOS : au coeur de la discorde Etat-collectivités territoriales
a) La défiance des TOS vis-à-vis de la fonction publique territoriale
(1) De « l'esprit de corps » chez les TOS
La structuration en corps de la fonction publique d'Etat, dont sont issus les TOS, est suffisamment importante pour qu'il existe un principe d'égalité des fonctionnaires du même corps que le juge administratif applique avec constance et depuis bien longtemps. Le lien qui unit le fonctionnaire d'Etat au corps auquel il appartient est indéniablement plus fort que celui d'un fonctionnaire territorial avec son cadre d'emplois. S'il existe sans doute un « esprit de corps », on ne saurait guère parler d'un « esprit de cadre d'emplois » 9 ( * ) .
A ce premier lien s'ajoute un autre entre les personnels TOS et l'Education nationale. En effet, au sein même de l'administration d'Etat, l'Education nationale a depuis longtemps cultivé ses spécificités et ses traditions. La nécessaire adéquation des cycles de travail et des rythmes scolaires, par exemple, a engendré des pratiques particulières, en ce qui concerne la durée du travail ou les congés annuels. De même, les impératifs liés au principe de liberté pédagogique, garantie propre aux personnels enseignants, conduisent à une approche différente de l'exercice du pouvoir hiérarchique. L'association étroite des personnels non enseignants aux activités scolaires des établissements avait du reste déjà été soulignée par une circulaire du ministre de l'Education nationale du 19 mai 1989 : « J'ai tenu à réaffirmer le principe du maintien des personnels ATOS au sein de la fonction publique de l'Etat. Si j'ai cru devoir rappeler la situation de droit actuel, c'est que j'ai mesuré une certaine inquiétude de la part des personnels ouvriers et de service au sujet de leur devenir... Je souhaite que les recteurs, les inspecteurs d'académie et les chefs d'établissement veillent au respect de la considération qui doit entourer l'exercice des missions des personnels ouvriers et de service... La considération dont ces personnels doivent faire l'objet n'est pas seulement morale, elle doit aussi être matérielle ».
Dans ces conditions, ni la fonction publique territoriale ni les collectivités, auxquels ils étaient peu familiers, ne bénéficiaient d'un préjugé favorable parmi les personnels TOS. Les mutations culturelles induites par ce changement d'employeur leur faisaient tout autant craindre une remise en cause de leur appartenance à la communauté éducative . Leur gestion par des dizaines de collectivités employeurs plutôt que par un employeur unique (l'Etat) faisait également craindre aux TOS une rupture d'égalité de traitement et la disparition du caractère national, voire « un et indivisible », de l'Education. Certains syndicats de personnels soupçonnaient même les collectivités territoriales, dans l'impossibilité politique d'augmenter les impôts locaux, de vouloir privatiser les missions d'accueil, d'entretien et de restauration.
Dès juin 2004, d'importants mouvements de grève traduisent le malaise des personnels concernés face au transfert annoncé.
(2) Les revendications syndicales
Certes, les TOS étaient informés de la possibilité de rester dans la fonction publique d'Etat à travers la procédure du détachement illimité. Toutefois, considérant le droit d'option comme une « tromperie » , les syndicats des personnels TOS ont été nombreux à douter de la possibilité pour les TOS ayant choisi de rester dans la fonction publique d'Etat de continuer à bénéficier de leurs spécificités. Quant aux personnels qui auraient choisi d'intégrer la fonction publique territoriale, ils ne seraient pas mieux lotis -pensait-on - puisque selon certains syndicats de fonctionnaires, l'afflux de personnels dans les collectivités territoriales aurait pour conséquence une réduction du montant des indemnités traditionnellement attribuées aux fonctionnaires territoriaux.
Pour se prémunir contre les « mauvaises surprises », les syndicats ont réclamé des garanties :
- la récupération des jours fériés comptabilisés comme temps de travail effectif, s'ils sont précédés ou suivis d'un jour travaillé ;
- la préservation des deux jours de fractionnement dont bénéficiaient les TOS avant leur transfert (14 heures déduites des 1600 heures de travail effectuées) ;
- le maintien de la pause de 20 minutes, comptabilisée comme temps de travail effectif ;
- la fixation de l'emploi du temps un mois après la rentrée scolaire dans le cadre d'une réunion de concertation ;
- le refus d'une augmentation de l'amplitude horaire ;
- le maintien des 9 semaines de vacances par an ainsi que des 25 jours de permanence par an pendant les congés des élèves ;
- la récupération des congés non pris pour cause de congés maladie, accidents du travail ou maternité ;
- le maintien pour les ressortissants des départements d'outre-mer des congés bonifiés.
Un réflexe identitaire est donc apparu à l'occasion d'une réforme qui pouvait d'autant plus aisément être vécue comme une forme d'abandon par les TOS que les autorités territoriales chargées de les accueillir n'ont pas toutes manifesté un vif enthousiasme à l'annonce de leur transfert.
On a ainsi pu entendre l'ARF affirmer que « les régions n'ont pu que constater le désintérêt que l'Etat portait à ces personnels : aucune perspective de carrière, une formation continue indigente, une intégration très relative au sein de la communauté éducative. Les conséquences sont là : démotivation et absentéisme important ».
Les régions estimaient même que « la gestion des personnels non titulaires atteint parfois les limites de la légalité : remplaçants longue durée enchaînant plusieurs années de suite des contrats de dix mois interrompus pendant les vacances scolaires, remplaçants de courte durée subissant des CDD hachés par les petites vacances scolaires, souvent trop courtes pour bénéficier d'allocations chômage ».
b) Les interrogations des collectivités territoriales
(1) De sérieux désaccords sur le périmètre des emplois transférés
Regrettant « l'impréparation de la loi », l'Association des régions de France (ARF) a, en effet, fait savoir très tôt son « opposition de principe au transfert des TOS » et souligné que cette décision a été prise contre l'avis des régions. Le lancement des opérations de transfert n'a pas mis fin à ces réserves.
L'une des premières inquiétudes exprimées par les collectivités territoriales porte sur le périmètre des emplois transférés . Ainsi, dans une lettre du 18 octobre 2004, M. Alain Rousset, président de l'ARF, et M. Claudy Lebreton, son homologue pour l'Assemblée des départements de France (ADF), précisaient « qu'aucune négociation sur (les) conventions de transfert ne saurait intervenir tant que le Gouvernement ne délivrera pas aux élus les éléments concrets d'évaluation de ces transferts. En conséquence et à ce stade, aucune signature ne peut être envisagée. Trop de questions lourdes restent pendantes telles que le nombre de postes transférés, leur état par établissement, les mouvements inter-académiques préalables que le ministère aurait l'intention de réaliser avant transfert, le nombre de postes vacants, le nombre d'emplois précaires, mais aussi le coût des transferts... ».
L'enquête effectuée par l'Observatoire de la décentralisation auprès des régions et des départements ( en annexe ) confirme ces préoccupations : ainsi plus de 57 % de ceux-ci jugent insuffisant le nombre de TOS que l'Etat prévoit de leur transférer. Ces écarts entre les souhaits des collectivités et les transferts envisagés par l'Etat peuvent porter sur plus de 80 postes, comme c'est le cas dans 8,5 % des collectivités.
Bien que très diversifiées, les raisons de ces écarts peuvent notamment s'expliquer par :
- l'impossibilité technique des services de la collectivité de mesurer les effectifs transférables ;
- la date de référence retenue par l'Etat différente de celle retenue par la collectivité ;
- la non prise en compte des emplois vacants non pourvus ;
- le désaccord sur les modalités de calcul du partage des services mutualisés.
L'absence de certitudes sur le périmètre de personnels à transférer pèse lourdement sur la gestion prévisionnelle des TOS , comme le prouvent les inquiétudes des collectivités sur la pérennisation ou non des titulaires de contrats aidés, l'organisation des services des ressources humaines en charge de la gestion de dizaine de milliers de nouveaux effectifs, la coordination entre les cadres d'emplois accueillant les TOS et la filière technique traditionnelle des agents de catégorie C mais également le montant des charges pesant sur les budgets des exécutifs locaux.
(2) Un risque de transfert de charges non prévues
Aussi, l'éventualité d'une compensation financière insuffisante des transferts de compétences par l'Etat a-t-elle fortement inquiété les collectivités territoriales.
Concernant les départements, dès avril 2005, une étude d'impact réalisée pour le compte de l'ADF attirait l'attention des départements sur « un certain nombre de domaines sensibles », classés en deux catégories :
- le périmètre des dépenses qui seront compensées par l'Etat ;
- une éventuelle croissance des dépenses liées à l'exercice de la compétence par les départements.
Estimation des impacts liés à la décentralisation en matière d'éducation
(en millions d'euros)
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Domaines sensibles : 1. Non compensation aux collectivités locales des charges sociales non décaissées par l'Etat (cotisations retraites notamment) ; 2. Alignement sur le régime indemnitaire moyen des conseils généraux (régime indemnitaire plus avantageux dans les départements) ; 3. Insuffisance des fonctions support ; 4. Accroissement des crédits de suppléance (permettant d'améliorer le remplacement des congés maladie). |
313,7 99,7 13,4 29,9 |
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Total |
457,0 |
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Autres domaines sensibles : 5. Accroissement possible des taux de cotisation à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) dû à la prise en compte non compensée des droits acquis des fonctionnaires d'Etat par la CNRACL ; 6. Remplacement des emplois aidés par des recrutements ; 7. Impact de la pyramide des âges : le renouvellement des agents partis en retraite abaissera la rémunération moyenne des TOS. |
Non chiffrés |
Source : Etude d'impact réalisée par le cabinet Ernst and Young pour l'ADF en avril 2005.
Du côté des régions, l'ARF s'est émue, dans une autre lettre au Premier ministre, en date de mai 2005, du niveau insuffisant des compensations financières initialement envisagées (1,956 milliard d'euros) par rapport au coût estimé des transferts (2,462 milliards d'euros).
Plus précisément, les collectivités espèrent que la référence pour le calcul de la compensation financière sera le dernier paiement par l'Etat, afin de prendre en compte les plus récentes augmentations. Or, les régions regrettent de ne pas avoir eu accès aux modes de calculs des compensations provisoires qui leur ont été annoncées, ce qu'elles ont considéré comme un manque manifeste de transparence de l'Etat.
(3) Des retards calendaires lourds de conséquences
Parallèlement, les mois précédant le 1 er janvier 2005, date du transfert des missions de restauration, d'accueil, d'entretien et d'hébergement ont été marqués par des retards ou des lacunes dans de nombreux domaines :
- plusieurs mesures d'ordre réglementaire ont été prises tardivement , c'est-à-dire bien longtemps après le début du transfert des nouvelles compétences : le 26 décembre 2005 pour le décret relatif aux modalités de transfert des services, le 30 décembre 2005 pour les conditions de détachement ou d'intégration des personnels TOS dans la fonction publique territoriale, le 29 juin 2006 pour le décret relatif à la tarification de la restauration scolaire etc... ;
- le transfert des personnels TOS de l'enseignement agricole a dû être retardé d'un an faute d'un état des lieux précis et fiable. En ce qui concerne l'enseignement maritime , le calendrier des transferts n'est pas encore connu ;
- le recrutement d'agents TOS titulaires à la rentrée 2006 pour remplacer les départs n'a pas été possible du fait des retards pris dans la parution des décrets définissant les conditions d'accueil et de recrutement de ces agents dans les nouveaux cadres d'emplois spécifiques ;
- la répartition des responsabilités en matière d'hygiène et de sécurité entre les établissements, l'Etat et les présidents de conseils généraux ou régionaux n'a jamais été bien définie, ce qui fait peser de sérieux risques juridiques sur les chefs d'établissements et les exécutifs locaux en cas d'accident ;
- certains textes de loi nécessaires à l'application de la loi du 13 août 2004 n'ont, à ce jour, toujours pas été votés : tel est le cas du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, en cours d'examen par le Parlement 10 ( * ) .
c) L'approche unilatérale de l'Etat
(1) Un calendrier serré
Or, face aux réserves exprimées par les collectivités territoriales, l'Etat a, dans un premier temps, affiché un volontarisme peu compatible avec le dialogue. Auditionné par votre rapporteur, M. Alain Tastet, président de l'Association des directeurs techniques départementaux, indiquait ainsi que « le dialogue avec les instances nationales en vue d'atténuer ces incertitudes est réduit ; les discussions interviennent principalement avec les rectorats et les inspections académiques pour l'application de la loi ».
Sans attendre qu'une confrontation plus approfondie des points de vue ait lieu avec les collectivités territoriales, l'Etat les a soumises à un calendrier précis de transfert des personnels TOS.
Calendrier du transfert des personnels TOS
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PHASE PRÉPARATOIRE |
4 ème trimestre 2004 |
Rédaction des textes d'application décrets et circulaires. Information des préfets, des équipes d'encadrement et des TOS. Engagement de la réflexion avec les collectivités territoriales. |
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PHASE DE LANCEMENT |
1 er janvier 2005 |
Entrée en vigueur de la loi, transfert des compétences et mises à disposition des services et personnels, publication du décret approuvant la convention-type. |
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1 er trimestre 2005 |
Préparation des
conventions constatant les
services mis à disposition de la collectivité
territoriale
.
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Avril-mai 2005 |
Arrêtés individuels de mise à disposition . |
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Avril-décembre 2005 |
Préparation des décrets de partition des services et consultation du comité technique paritaire ministériel. |
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Fin 2005 |
Publication des décrets de partition définitive des services. |
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PHASE D'EXERCICE DU DROIT D'OPTION |
Janvier 2006-décembre 2007 |
A compter de la publication des décrets et pendant 2 ans, exercice du droit d'option : les intégrations dans la fonction publique territoriale ou les détachements se font au fur et à mesure des demandes, par trains tous les 2 ou 3 mois. |
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31 décembre 2007 |
Fin des mises à disposition. Les agents n'ayant pas opté sont détachés sans limitation de durée. |
Source : ministère de l'Education nationale.
(2) Une méconnaissance des spécificités locales
L'Etat a également fait fi des spécificités des régions et des départements, amenant de nombreuses collectivités territoriales à déplorer l'uniformité de sa démarche. Tel a été le cas, en particulier, des régions et des départements d'outre-mer .
En effet, à la veille de l'Acte II de la décentralisation, les départements et régions d'outre-mer (DROM) étaient particulièrement sous dotés en personnels TOS : alors qu'en métropole, le rapport TOS/élèves était de 1/47 en moyenne, on relevait un 1 TOS pour 73 élèves en Guadeloupe, 1 pour 97 élèves en Guyane et à La Réunion . Ces deux dernières académies faisaient même partie des quatre académies dont les effectifs étaient les plus déficitaires par rapport aux taux de références nationaux.
La surreprésentation des contrats aidés dans les effectifs TOS d'outre-mer pèse aussi lourdement sur les charges des DROM et leur confère des contraintes supplémentaires, notamment en matière de formation professionnelle de ces personnels, fort peu qualifiés.
Enfin, la perspective d'une titularisation massive des contrats aidés , pratique fort répandue dans les DROM, est susceptible de constituer une charge financière encore plus forte pour des collectivités dont la croissance démographique reste supérieure à celle des collectivités métropolitaines. Or, il n'est pas certain que l'Etat ait pris en compte ces spécificités ultramarines dans le calcul des personnels TOS à transférer et le calcul des compensations financières à effectuer.
Etat comparatif des transferts vers les départements et régions d'outre-mer
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National |
Guadeloupe |
Guyane |
Martinique |
La Réunion |
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|
TOS titulaires |
89 602,00 |
607,00 |
260,00 |
631,00 |
1 321,00 |
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TOS non titulaires sur poste vacants de titulaires |
3 481,00 |
3,00 |
35,00 |
20,00 |
5,00 |
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Total (1) |
93 083,00 |
610,00 |
295,00 |
651,00 |
1 326,00 |
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Personnels « support » |
752,00 |
4,00 |
3,00 |
4,00 |
9,00 |
|
Total (2) |
93 835,00 |
614,00 |
298,00 |
655,00 |
1 335,00 |
|
Emplois aidés au 31/12/2004 |
16 500,00 |
828,00 |
373,00 |
469,00 |
607,00 |
|
Part des emplois aidés / total (2) |
17,58% |
134,85% |
125,17% |
71,60% |
45,47% |
Source : ministère de l'Outre-mer.
On le voit, de tous les départements et régions d'outre-mer, la situation de La Réunion semble la plus précaire . Lors de la visite du ministre de la Fonction publique dans l'île, un quotidien local relevait : « Le retard de notre académie en personnel technique, ouvrier ou de service (TOS) ne date pas d'aujourd'hui. Alors que, depuis vingt ans, Région et Département prennent leurs responsabilités en accélérant le rythme de construction des collèges et lycées, l'Etat, pour sa part, n'a pas assumé totalement les siennes, en ne dotant pas La Réunion en nombre suffisant de TOS, voire en les recrutant comme des CES ou des CEC » . Dans un communiqué repris par le quotidien précité, le syndicat général du personnel de l'Education nationale, proche de la CGT-Réunion (SGPEN-CGTR), indiquait, à son tour, que « les transferts sont complètement inadaptés aux réalités du système éducatif de La Réunion et cela fait rebondir et pose encore avec plus d'actualité notre juste revendication d'exclure enfin La Réunion du champ des transferts 11 ( * ) ».
Au final, les difficultés de dialogue entre l'Etat et les collectivités territoriales ont entraîné le refus de la part de ces dernières (en fait, surtout les régions) de signer les conventions de mise à disposition des services de l'Education nationale. Ainsi, sur 122 conventions attendues dans les départements et les régions, seules 44 conventions constatant les services mis à disposition dans les collectivités ont été signées entre l'Etat et les départements, à partir d'une convention-type approuvée par décret au niveau national. En ce qui concerne les régions, seule l'Alsace a conclu une convention.
Pour les collectivités n'ayant pas signé de convention dans les délais impartis, l'Etat a dû intervenir pour constater la liste des services mis à disposition par arrêté conjoint du ministre chargé des Collectivités territoriales et du ministre de l'Education nationale ( article 104 de la loi du 13 août 2004 ). 80 arrêtés ministériels , relatifs aux départements et aux régions non signataires des conventions prévues par la loi, ont donc été publiés le 18 novembre 2005, après avis de la CNC.
* 9 Le transfert de personnels TOS des lycées et des collèges aux collectivités territoriales, guide pratique de la gestion , la Documentation française, 2006.
* 10 La seconde lecture de ce projet de loi doit encore avoir lieu, après qu'en première lecture, le Sénat l'ait adopté le 16 mars 2006 et l'Assemblée nationale le 12 octobre 2006.
* 11 Extrait du journal réunionnais Témoignages , édition du 8 septembre 2006.