3. Déficits persistants, relèvement de l'âge de la retraite et incertitudes à long terme
La stabilisation des dépenses de l'assurance vieillesse a été très nette en 2004 avec une progression modérée de l'ordre de 0,7 %, mais insuffisante pour enrayer la montée du déficit les deux années suivantes.
La coalition CDU/CSU - SPD au pouvoir a donc prévu une nouvelle hausse du taux de cotisation qui s'établira à 19,9 % à compter du 1 er janvier 2007 , soit à un dixième de point seulement du plafond de 20 % qui ne devait pouvoir être dépassé, en tout état de cause, qu'après 2020.
Selon les divers interlocuteurs rencontrés par la mission, cette hausse devrait cependant suffire à stabiliser la branche vieillesse. Grâce à l'allongement de la durée d'activité des salariés allemands, le taux de cotisation pourrait même redescendre à 19,5 % entre 2014 et 2020, avant de repartir vers le plafond prévu de 22 % à l'horizon 2030.
Surtout, le Gouvernement d'Angela Merckel a manifesté sa volonté de relever progressivement l'âge de départ à la retraite de soixante-cinq à soixante-sept ans entre 2012 et 2029 , conformément aux recommandations de la commission « Rürup », et alors que la coalition précédente avait préféré renoncer à s'avancer sur ce terrain 19 ( * ) .
Le passage de l'âge légal de la retraite de soixante-cinq à soixante-sept ans est, on l'a vu , une conséquence logique de la mise en place d'un facteur de viabilité dans le calcul de l'évolution des retraites fondé sur le principe d'une déconnection de la progression respective des salaires et des pensions et donc d'une baisse relative de celles-ci par rapport à ceux-là 20 ( * ) .
A plus long terme, la philosophie même des mesures prises ces dernières années implique la prise en compte de deux interrogations majeures qui n'ont pas encore reçu de réponse probante :
- comment assurer un taux de remplacement des retraites socialement acceptable ?
- comment relever de façon sensible le taux d'activité des seniors ?
S'agissant de la première question, la baisse du ratio de remplacement net avant impôt de la retraite standard, évaluée avant l'annonce du relèvement de l'âge de la retraite à soixante-sept ans, promettait d'être importante (dix points à l'horizon 2030, douze ou treize à l'horizon 2040 ). Celle du ratio net après impôt était évidemment accentuée par l'instauration de l'imposition différée des retraites.
Selon une étude de Deutsche Bank Research, cette baisse du ratio net ne devait être que partiellement compensée par les revenus du troisième pilier « Riester » : en considérant un rendement nominal de la capitalisation de 3,25 % par an, le revenu des retraités pouvait être augmenté de 10 % du revenu brut pour les nouveaux entrants à l'horizon 2040 (12 % à l'horizon 2050). La retraite « Riester » comblait ainsi la moitié de la baisse du ratio de remplacement net après impôt dans un scénario relativement favorable (pour un rendement de 2,25 % la compensation était de trois points inférieure en fin de projection). Selon les mêmes estimations de Deutsche Bank Research, le ratio net n'était pas maintenu même si par ailleurs l'âge effectif de départ à la retraite atteignait soixante-cinq ans (soit l'âge légal) et un écart de quatre à six points persistait autour de 2030-2035.
Les interlocuteurs rencontrés par la mission au ministère fédéral des affaires sociales et du travail n'ont pas confirmé ces scénarios en demi-teinte, sans pour autant les infirmer totalement.
Les projections du Gouvernement laissent voir, en effet, une possibilité de maintenir, voire de relever le taux de remplacement des retraites à l'horizon 2030 21 ( * ) , sur la base toutefois d'un schéma qui repose, dans la plupart des cas, sur la perception par le retraité d'une « pension standard », doublée d'une retraite « Riester » par capitalisation constituée en utilisant à leur niveau maximum les incitations fiscales correspondantes. La « pension standard » est, selon la définition légale, celle versée à un salarié qui aurait travaillé quarante-cinq annuités sans aucune période de chômage avant l'âge légal de la retraite. Le scénario optimiste se vérifierait cependant, même si le pensionné a connu quelques périodes de chômage (dernière ligne du tableau ci-dessous).
Sur la base de ces conditions globalement favorables pour le salarié, les experts du Gouvernement aboutissent à des résultats effectivement prometteurs .
Seuls les plus hauts salaires seraient légèrement perdants et des gains spectaculaires, par rapport à la situation actuelle, pourraient être réalisés au profit des milieux les plus en difficultés (familles monoparentales et ménages ayant connu des périodes de chômage).
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Évolution des ratios de remplacement globaux (pension standard et capitalisation « Riester ») (en %) |
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2005 |
2030 |
Écart |
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Bas salaires |
65,6 |
68,6 |
+ 3,0 |
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Salaires moyens |
72,4 |
72,6 |
+ 0,2 |
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Salaires élevés |
77,9 |
75,8 |
- 2,1 |
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Seul, élevant deux enfants |
57,9 |
70,5 |
+ 12,6 |
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Marié, deux enfants |
65,6 |
71,6 |
+ 6,0 |
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Marié, deux enfants, périodes de chômage |
59,0 |
65,8 |
+ 6,8 |
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Source : Ministère fédéral des affaires sociales et du travail |
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Le cadre légal est là : il reste à savoir comment amener plus d'Allemands à contracter des retraites par capitalisation et à travailler plus longtemps.
Sur le premier point, la possibilité de rendre la retraite « Riester » obligatoire fait l'objet d'un débat (cette option a été soutenue par le Conseil des sages).
Sur la seconde question, celle du taux d'activité des seniors , il demeure des interrogations sur la capacité de l'économie allemande, comme d'ailleurs de celle de ses partenaires, à mobiliser les sexagénaires alors que le taux d'activité des plus de soixante ans est inférieur à 30 % . L'âge effectif de départ à la retraite se situe déjà aujourd'hui légèrement en deçà de l'âge légal actuel de soixante-cinq ans, avec une moyenne de soixante-trois ans environ (moins de soixante et un ans en incluant les bénéficiaires de pensions d'invalidité) et, surtout, un nombre moyen d'années de cotisation validées nettement inférieur aux quarante-cinq années de la retraite standard dont le niveau est légalement protégé (41,25 pour les hommes et 28,8 pour les femmes en 2003).
La retraite moyenne brute n'atteint par conséquent aujourd'hui qu'un tiers du salaire brut et, après impôt et versement des cotisations sociales, la pension nette ne s'élève qu'à environ la moitié du salaire net moyen (contre 70 % garantis pour la pension standard). Au vu des projections relatives aux évolutions négatives de la retraite standard, la question de l'augmentation du taux d'activité des plus de soixante ans rejoint celle du niveau socialement acceptable des retraites.
Le Gouvernement de coalition d'Angela Merckel a annoncé l'élaboration d'un plan tendant à favoriser l'activité des seniors .
* 19 Les deux mesures de remontée du taux des cotisations vieillesse et de relèvement progressif de l'âge de la retraite avaient, au moment de la rédaction du présent rapport, fait l'objet d'un accord politique entre les partenaires de la coalition sans que les projets de loi correspondants aient été déposés et discutés au Parlement.
* 20 La coalition a cependant légèrement atténué, en début d'année 2006, les effets de cette déconnection en adoptant un dispositif (« Nachholfaktor ») qui conduit à geler l'évolution des retraites lorsque les salaires baissent d'une année sur l'autre ; en contrepartie, la progression des retraites est amputée les années d'évolution positive des salaires à due concurrence de la baisse qu'elles auraient dû subir les années où les salaires ont baissé. Le « Nachholfaktor » accorde un avantage en trésorerie aux retraités sans remettre en cause la logique d'ensemble de moindre progression des pensions par rapport aux salaires en cas de dégradation du ratio de dépendance.
* 21 Il s'agit du taux de remplacement APRÈS impôt (calculé selon « l'ancienne » méthode) - Cf. pages 31/32 du présent rapport.