CHAPITRE 2 : PRÉVENIR
« Prévenir toujours les désirs n'est pas l'art de les contenter, mais de les éteindre 32 ( * ) . » Il importe de tarir les flux d'immigrants irréguliers avant même de s'interroger sur le devenir de ceux qui sont déjà présents sur notre sol. A cet égard, le contrôle de l'accès au territoire doit être renforcé, les instruments juridiques de lutte contre la fraude améliorés et, surtout, l'aide au développement des pays sources développée. Le meilleur moyen de prévenir l'immigration irrégulière reste en effet de donner à ceux qui s'y résolvent, souvent par désespoir, la possibilité de vivre dignement chez eux.
I. CONTRÔLER L'ACCÈS AU TERRITOIRE NATIONAL : DES EFFORTS À POURSUIVRE
A. CONFORTER LES RÉFORMES EN COURS DE LA POLITIQUE DES VISAS
Depuis trois ans, de très nombreuses initiatives ont été engagées pour renforcer la maîtrise de l'accès à notre territoire.
1. Vers un meilleur contrôle de la délivrance des visas
Comme l'a déclaré M. Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères, le réseau diplomatique et consulaire se trouve aux « avant-postes » de la politique migratoire via sa mission de traitement des demandes de visas.
Une des mesures qui a, de manière directe et immédiate, réduit la pression migratoire à nos frontières a été l'extension du visa de transit aéroportuaire (VTA) à un plus grand nombre de nationalités 33 ( * ) , notamment d'Afrique sub-saharienne. Le VTA est en effet nécessaire pour les ressortissants de ces Etats qui se rendent dans un pays situé hors de l'espace Schengen en transitant par un aéroport français. Sa mise en place a ainsi mis en échec la technique consistant à profiter du transit pour tenter de rentrer sur le territoire français après avoir le plus souvent détruit ses papiers. Le bilan de son extension est très positif selon la police aux frontières qui lui attribue une grande partie de la baisse de 20 % du nombre de non admis entre 2002 et 2003.
Plusieurs modifications législatives et réglementaires ont également eu pour objet de perfectionner les moyens à la disposition des consulats pour apprécier l'opportunité de délivrer ou non un visa.
En premier lieu, la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité a considérablement renforcé le régime de contrôle de l'attestation d'accueil 34 ( * ) . Cette attestation doit être demandée par toute personne française ou étrangère résidant en France et qui souhaite accueillir dans le cadre d'une visite familiale ou privée un ressortissant étranger pour une durée inférieure à trois mois, que cet étranger soit soumis ou non à l'obligation de visa.
Le régime de délivrance de cette attestation issue de la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 dite « RESEDA » ne permettait aucun contrôle sérieux et favorisait l'obtention d'un visa en se prévalant d'une adresse d'accueil en France. Un indicateur des dévoiements dont faisait l'objet l'attestation d'accueil est la hausse vertigineuse du nombre d'attestations délivrées depuis l'adoption de la loi RESEDA en 1998. En 1996 et 1997, environ 163.000 certificats étaient demandés chaque année et 4.000 refusés. En 1999, première année pleine d'application du décret du 23 juin 1998, 436.897 attestations étaient demandées, mais seulement 1.399 refusés. Cette hausse des demandes s'est poursuivie en 2002 pour atteindre le chiffre de 633.000, tandis que les refus ne dépassaient pas les 2.300.
Simple à obtenir et non contrôlée, l'attestation d'accueil perdait sa valeur, les services consulaires ne pouvant s'en servir utilement pour détecter les demandeurs de visas candidats au séjour irrégulier.
Le nouveau régime de l'attestation d'accueil doit permettre au maire, désormais seule autorité habilitée à délivrer ce document, de s'assurer du consentement et de l'engagement de l'hébergeant à accueillir l'étranger désigné et de vérifier que les conditions d'hébergement sont décentes 35 ( * ) .
L'intérêt d'une procédure de délivrance des attestations d'accueil plus exigeante est de fournir aux agents des consulats des éléments leur permettant d'apprécier la bonne foi du demandeur. Moins les agents consulaires disposent d'informations sur le demandeur de visas, plus ils sont contraints de se montrer méfiants à l'égard de l'ensemble des demandeurs.
Une des faiblesses de la politique des visas, outre une relative pénurie d'effectifs et de moyens dénoncée depuis longtemps 36 ( * ) , est en effet le relatif isolement des agents en raison du manque de collaboration avec d'autres ministères et du manque de moyens de communication modernes.
L'attestation d'accueil doit faire le lien entre le maire, autorité de proximité à même de vérifier l'exactitude des informations transmises, et la procédure de délivrance des visas.
Dans le même esprit, la collaboration entre le ministère de l'intérieur et les services des visas s'intensifie. Sans qu'il soit envisagé de rattacher directement la politique des visas à ce ministère comme cela a pu être évoqué, plusieurs initiatives se développent :
- mise à disposition dans les services consulaires les plus affectés par la fraude documentaire d'agents de la police aux frontières ;
- accès croisé des préfectures au logiciel RMV2 (fichier de gestion des demandes de visas) et des consulats au fichier des personnes recherchées et à l'application AGDREF ;
- mise en place en 2006 d'un réseau protégé de transmission d'informations entre les consulats et les préfectures. Ce réseau doit notamment permettre de scannériser des documents (photos, attestation d'accueil...).
Un autre exemple intéressant d'examen approfondi des demandes de visas est l'expérience menée en matière d'accueil des étudiants étrangers en France qui concilie le nécessaire contrôle des demandes de visa « étudiant » et le développement de l'attractivité de nos formations.
A cet effet, le ministère des affaires étrangères a mis en place en 2005, dans cinq Etats (Tunisie, Maroc, Chine, Vietnam et Sénégal) des centres pour les études en France (CEF) . Il s'agit d'une plate-forme de services qui vise à rapprocher deux processus : la délivrance du visa étudiant et la pré-inscription dans un établissement d'enseignement supérieur français. Ces centres s'inspirent du centre d'évaluation linguistique et académique (CELA) créé en 2003 en Chine, dont le succès avait été salué à l'époque par la Cour des comptes 37 ( * ) .
Le Comité interministériel de contrôle de l'immigration du 29 novembre dernier a donc décidé l'extension des CEF à une douzaine de pays en 2006. 70 % des étudiants étrangers demandeurs de visas devraient passer par cette nouvelle procédure avant une éventuelle généralisation du dispositif.
Les CEF, là où ils sont mis en place, sont le point de passage obligé des étudiants étrangers qui souhaitent venir se perfectionner dans notre pays. Le niveau de formation et de langue, la cohérence du projet de formation de l'étudiant et la validité des titres et diplômes produits sont vérifiés. Ce filtrage permet à la fois de détecter les faux étudiants candidats à l'immigration et d'orienter les étudiants réellement motivés vers les formations les mieux adaptées. Il permet aux services consulaires de refuser de délivrer un visa à un étudiant dont la candidature aurait pourtant reçu l'avis favorable d'une université française. Certaines universités sont en effet peu regardantes sur la qualité des étudiants accueillis car l'importance de leurs effectifs conditionne le montant de leur dotation budgétaire. Les CEF permettent d'éviter cet écueil.
Une évaluation récente montre que l'articulation entre les CEF et les postes consulaires est satisfaisante et que cette nouvelle procédure permet d'alléger le travail des agents chargés de l'instruction des dossiers de visas pour études. La transmission de tous les dossiers par les CEF aux postes, quel que soit l'avis pédagogique émis, leur permet de conserver toute leur compétence sur le traitement de ces demandes, et toute leur autonomie.
En définitive, la prestation des CEF tend à professionnaliser le traitement d'une demande de visa spécifique.
Le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration actuellement soumis pour avis au Conseil d'Etat semble tirer les conséquences de cette meilleure sélection des étudiants étrangers en facilitant en contrepartie les conditions de leur séjour en France.
Enfin, a été lancé un grand projet qui devrait profondément modifier les modalités de délivrance des visas : les visas biométriques .
Cette réforme se situe au croisement d'un projet proprement français et d'un projet européen. D'une part, la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration prévoit que les empreintes digitales et la photographie des demandeurs de visa peuvent être relevées et faire l'objet d'un traitement automatisé. Lorsque le visa est accordé, le relevé est obligatoire. D'autre part, le Conseil Justice et Affaires intérieures des 5 et 6 juin 2003 a donné son accord pour le développement d'un système d'information sur les visas (SIV ou VIS) permettant l'échange d'informations entre les Etats membres en matière de visas de court séjour. Deux propositions de textes européens sont en cours d'examen 38 ( * ) . Les principaux débats portent sur le déploiement géographique et chronologique du VIS. Les Etats membres se sont accordés sur le relevé des empreintes des dix doigts à plat.
Telles sont les raisons qui ont présidé au lancement de l'expérimentation BIODEV (BIOmétrie des DEmandeurs de Visas) 39 ( * ) en coopération avec la Commission européenne et d'autres Etats membres 40 ( * ) . Financée sur des fonds communautaires, BIODEV a débuté la production de visas biométriques le 22 mars 2005 au consulat général de France à Bamako. Cinq consulats ont été équipés (Annaba, Bamako, Colombo, Minsk et San Francisco) en 2005 ainsi que cinq postes frontières.
Cette phase expérimentale avant une généralisation à l'ensemble des consulats français et de l'espace Schengen est indispensable afin de mieux cerner les difficultés technologiques, administratives, économiques et sociologiques qu'implique le déploiement d'un système biométrique visant des dizaines de millions de personnes réparties sur l'ensemble de la planète. La mission d'information de la commission des Lois du Sénat sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire 41 ( * ) recommandait d'ailleurs que le déploiement des systèmes biométriques fasse toujours l'objet d'une introduction progressive ou soit précédé d'une phase d'expérimentation.
Les premiers résultats semblent positifs mais ont mis en lumière plusieurs difficultés . Au cours de son audition, M. François Barry Delongchamps, directeur des Français de l'étranger et des étrangers en France au ministère des affaires étrangères, a déclaré que « la première est la comparution personnelle, sachant qu'actuellement, seuls 40 % des demandeurs comparaissent personnellement dans les services consulaires alors qu'avec la biométrie, sauf preuve contraire, il risque d'être nécessaire d'accueillir 100 % des demandeurs, à part quelques personnalités très exceptionnellement. C'est une problématique considérable (notamment) en ce qui concerne les budgets immobiliers ».
Le coût global de l'introduction de la biométrie dans les services consulaires est estimé, à ce stade, à 145 millions d'euros entre 2006 et 2008, c'est-à-dire sur trois ans. Il se répartit entre l'équipement des postes en matériel (13 M€), les dépenses en personnel (27 M€) et l'investissement immobilier (105 M€).
Un autre inconvénient de la comparution personnelle de tous les demandeurs de visa est le caractère contraignant, pour ces derniers, d'un déplacement sur le site du consulat, en particulier quand celui-ci est très éloigné du lieu de résidence, parfois de plusieurs centaines de kilomètres.
Le déploiement à terme d'un système de visas biométriques ouvre des perspectives très prometteuses aux fins de la lutte contre l'immigration clandestine et la fraude documentaire. Il permettrait, si la configuration technique le prévoit :
- de s'assurer que le porteur du visa est bien la personne à laquelle le visa a été attribué ;
- de lutter contre la pratique consistant à demander un visa Schengen auprès de plusieurs consulats Schengen simultanément (« visa shopping ») ;
- aux consulats, de consulter la base centrale afin de vérifier à l'occasion d'une demande de visa si le demandeur ne s'est pas déjà présenté sous une autre identité devant le consulat ou celui d'un autre Etat Schengen ;
- d'identifier rapidement et avec certitude les étrangers en situation irrégulière interpellés sur le territoire français qui ont sollicité un visa avant d'entrer en France et d'obtenir ainsi plus facilement les laissez-passer consulaires.
* 32 Jean-Jacques Rousseau.
* 33 29 pays y sont soumis.
* 34 Articles L. 211-3 à L. 211-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
* 35 Pour plus de détails, voir le rapport n° 1 (Sénat 2003-2004) de M. Jean-Patrick Courtois sur le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France - pages 50 à 55.
* 36 Voir le rapport d'information n° 1803 (Assemblée nationale XI ème législature) de M. Yves Tavernier sur les moyens des services des visas.
* 37 Avant la création du CELA, le taux de fraude sur les diplômes était de 10 à 15 %, nombre de pré-inscriptions étaient faites dans des formations non diplômantes et le niveau en français était faible.
* 38 - Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant le système d'information sur les visas et l'échange de données entre les Etats membres sur les visas de court séjour (COM [2004] 835 final) ;
- Proposition de décision du Conseil concernant l'accès en consultation au système d'information sur les visas par les autorités des Etats membres compétentes en matière de sécurité intérieure et par l'office européen de police aux fins de la prévention et de la détection des infractions terroristes et des autres infractions pénales graves, ainsi qu'aux fins des enquêtes en la matière (COM[2005] 600 final).
* 39 Décret n° 2004-1266 du 25 novembre 2004 pris pour l'application de l'article 8-4 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France et portant création à titre expérimental d'un traitement automatisé des données à caractère personnel relatives aux ressortissants étrangers sollicitant la délivrance d'un visa.
* 40 Etats participants : la France (chef de file), la Belgique (elle co-expérimente en délivrant des visas biométriques dans plusieurs de ses consulats), l'Allemagne, la Hongrie, l'Italie, les Pays-Bas et la Pologne.
* 41 Rapport n° 439 (2004-2005) de M. Jean-René Lecerf au nom de la mission d'information présidée par M. Charles Guené.