La LOLF peut-elle produire une modernisation des administrations ? Le cas des services de l'Etat à l'étranger

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET PRÉCONISATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Une réforme à la fois locale et globale, s'appuyant sur une « méthode de la réforme »

- Au niveau local , des structures de gestion uniques (SAFU interministériels) pour l'ensemble des crédits de fonctionnement à l'étranger, pilotées par un « secrétaire général » ;

- doter ce nouveau secrétariat général d'attributions larges (gestion administrative des expatriés et des recrutés locaux, protocole, biens immobiliers et mobiliers, achats, conseil juridique....) ;

- le secrétaire général n'est pas comptable, mais gestionnaire : il a donc un pouvoir de décision dans la rationalisation des moyens de fonctionnement, sous l'autorité de l'ambassadeur, et du comité de gestion interministériel auquel il rend compte.

- Au niveau global, ensuite , nécessité éventuelle de concevoir un programme « support » au sein de la mission « Action extérieure de l'Etat », géré par le Quai d'Orsay, décliné en budget opérationnel de programme au niveau déconcentré, afin de tirer enfin parti du principe de fongibilité des crédits ;

- le corollaire, une mission « Action extérieure de l'Etat » devenue interministérielle, incluant notamment un programme « Missions économiques ».

- S'agissant de la méthode enfin , clarification des rôles entre secrétaire général et premier conseiller (le secrétaire général a la plénitude du pouvoir de gestion sous l'autorité de l'ambassadeur) ;

- possibilité de confier la fonction de secrétaire général à des personnels provenant du pôle économique (missions économiques, trésorerie) : recours aux compétences là où elles se situent ;

- préciser les conditions dans lesquelles s'applique la distinction « ordonnateur - comptable (régisseur) » dans ces nouvelles structures de gestion ;

- pour les pays où les implantations sont éclatées, réfléchir aux modalités de paiement des dépenses (cartes de paiement) et de perception des recettes (frais visas) ;

- éviter les créations de postes sous prétexte du regroupement des fonctions de gestion ;

- piloter la réforme depuis Paris, avec une personne dédiée, un inspecteur des affaires étrangères, par exemple (un niveau supérieur, donc, à celui d'un chargé de mission classique), rendant compte directement au secrétaire général du Quai d'Orsay ou à son adjoint.

I. LES CONDITIONS SONT-ELLES RÉUNIES POUR RATIONALISER LA GESTION DU RÉSEAU FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ?

Parmi les leviers de modernisation mis à la disposition du réseau français à l'étranger par le Parlement figure la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), véritable « boîte à outils » d'une réforme des administrations : elle oblige à formaliser les objectifs attachés à la gestion des crédits, à s'interroger sur la performance de l'action publique et laisse une liberté aux gestionnaires qui les incite davantage que par le passé à réaliser des économies, dès lors que celles-ci peuvent permettre de financer des projets plus prioritaires ^{5 ( * )} .

Encore faut-il que ces outils soient utilisés, voire utilisables. Or, s'agissant du réseau français à l'étranger, deux outils, répondant au nom de performance et de fongibilité des crédits, apparaissent inopérants.

S'agissant du dernier point, ce sont les structures de gestion qui sont en cause, éclatées, compartimentées, entre une multitude de gestionnaires locaux, alors que la somme des effectifs des différents ministères présents dans un poste à l'étranger, fut-il celui de Berlin, Londres ou Washington, n'excède jamais celui d'une PME de taille moyenne.

Selon le document de politique transversale ^{6 ( * )} « Action extérieure de l'Etat », annexé au projet de loi de finances pour 2006, seuls deux pays recueillent plus de deux cents agents expatriés, tous services confondus : Allemagne et Etats-Unis. Il convient évidemment d'y rajouter les recrutés locaux. Au total, on recense aux Etats-Unis 697 agents, mais seulement 339 en Belgique, 284 au Royaume-Uni ou 126 en Autriche. Et 39 en Albanie...

Effectifs des agents expatriés en 2002 (hors recrutés locaux)

Source : comité interministériel des moyens extérieurs de l'Etat (CIMEE)

A. LES OUTILS DE MODERNISATION PROPOSÉS PAR LA LOLF SONT-ILS EN oeUVRE DANS LE RÉSEAU FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ?

A la question : « les outils de modernisation proposés par la LOLF sont-ils en oeuvre dans le réseau français à l'étranger ? », votre rapporteur spécial est contraint de répondre par la négative . Il ne s'agit nullement pour lui d'ignorer les efforts réalisés dans la mise en oeuvre de la LOLF par l'administration du Quai d'Orsay.

1. Les constats positifs relevés dans la mise en place de la LOLF à l'étranger

Le ministère des affaires étrangères a joué le jeu de l'expérimentation préalable. Sur le plan comptable, les formations réalisées au cours de l'année 2005 ont manifestement permis aux agents d'être opérationnels dans le nouveau référentiel budgétaire, dès les premiers jours de l'année 2006. Le système informatique, malgré certains défauts relevés par des agents rencontrés par votre rapporteur spécial, a permis de déléguer les crédits vers les ambassades dans des conditions satisfaisantes. Ceci peut être un motif de fierté pour le Quai d'Orsay : tous les ministères ne sont pas parvenus à déléguer aussi rapidement leurs crédits à l'étranger. Ainsi votre rapporteur spécial a-t-il reçu le témoignage d'un agent du SCTIP (service de coopération technique internationale de police) obligé d'avancer, « de sa poche », 7.000 euros correspondant aux frais de fonctionnement de son service, les crédits correspondants n'ayant été délégués par le ministère de l'intérieur que fin mars 2006.

En outre, il convient de se féliciter de l'implication personnelle des cinq ambassadeurs rencontrés à Athènes, Berlin, Londres, Madrid et Prétoria, dans la mise en oeuvre de la LOLF. Ceux-ci ont montré qu'ils en connaissaient les enjeux, et qu'ils les partageaient, ce qui montre que la réforme de l'Etat, dans ses aspects de gestion les plus concrets, peut être portée aujourd'hui de façon résolue.

2. Des difficultés informatiques dans les premiers jours de la LOLF

L'application informatique développée par le Quai d'Orsay pour la gestion des crédits à l'étranger, intitulée COREGE, mise en place au même moment que la LOLF, car conçue pour elle, se révèle à l'usage, selon certains, d'un abord complexe : la LOLF est parfois assimilée, à tort, mais le mal est fait, à des « cauchemars informatiques ».

Si l'interface informatique gagnerait à être plus conviviale, il convient néanmoins de relativiser pour partie l'appréciation selon laquelle l'application COREGE ne serait pas facile d'utilisation. Les reproches qui lui sont adressés par les gestionnaires tiennent en partie au fait qu'elle retrace désormais fidèlement, ce que ne faisaient pas les logiciels précédents, la chaîne budgétaire et comptable prévue par les règles organiques (engagement, mandatement, liquidation, paiement) alors que, dans les petits postes à l'étranger, ces opérations sont réalisées par les mêmes personnes, qui doivent dès lors s'identifier différemment selon le stade d'exécution de la dépense dans laquelle ils interviennent, en validant « l'écriture » de l'opérateur précédent, qui n'est autre qu'eux-mêmes. Il y a là matière à réflexion, sinon pour simplifier la chaîne budgétaire et comptable dans les petits postes, du moins pour en alléger la traduction informatique. Dans sa réponse à l'audit de modernisation portant sur les services administratifs et financiers uniques (SAFU), le ministère des affaires étrangères indique qu'il « partage le point de vue selon laquelle la séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable est trop rigide dans les petits postes à l'étranger ; des solutions pragmatiques doivent être mises en oeuvres là où la même personne accomplit dans la pratique toutes les tâches ; au-delà, il s'agit naturellement d'un problème règlementaire qu relève de la direction générale de la comptabilité publique ». Votre rapporteur spécial sera sensible aux simplifications proposées aux agents.

Par ailleurs, un certain nombre de personnes rencontrées par votre rapporteur spécial, souhaitant gérer elles-mêmes leurs crédits, ont réclamé, dans plusieurs postes - ainsi, au sein de la chancellerie de Pretoria - un accès au logiciel COREGE. Peu au fait des règles de gestion, peu aguerries aux questions informatiques, non formées par le ministère des affaires étrangères qui a souhaité, légitimement, concentrer ses efforts, dans l'année de préparation de la LOLF, sur les « vrais gestionnaires », ces personnes connaissent dès lors des difficultés à saisir quotidiennement leurs opérations dans COREGE. L'anomalie ne tient pas, contrairement à ce que certains propos tenus à votre rapporteur spécial ont parfois laissé entendre, à la complexité de COREGE : elle tient au fait que des personnes dont ce n'est ni le métier, ni la vocation, veuillent à toutes forces « gérer », c'est-à-dire « saisir informatiquement » leurs crédits dans une application qui ne leur est pas destinée. Par l'absurde, ces difficultés soulignent encore davantage la nécessité d'une centralisation des écritures comptables, sans qu'il soit nécessaire, à ce stade, d'aborder la question de la gestion des crédits ^{7 ( * )} .

3. Des oublis majeurs : performance et fongibilité des crédits

Outre les difficultés informatiques, votre rapporteur spécial doit malheureusement citer également deux points négatifs dans la mise en place de la LOLF depuis le 1 ^er janvier 2006, autrement plus importants, car ils sont la condition d'une traduction de la LOLF en modernisation concrète des administrations. De ses missions dans le réseau français à l'étranger, votre rapporteur spécial rapporte en effet une absence : la déclinaison locale d'indicateurs de performance et un oubli : la fongibilité des crédits.

En ce qui concerne l'analyse relative aux indicateurs de performance, celle-ci se limite aux trois seuls programmes (n° 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », n° 151 « Français à l'étranger et étrangers en France » et n° 185 « Rayonnement culturel et scientifique ») de la mission ministérielle « Action extérieure de l'Etat » du Quai d'Orsay ^{8 ( * )} . Votre rapporteur spécial n'ignore pas cependant que les missions économiques ont, depuis longtemps, une tradition d'évaluation de leurs performances, dans chacun des postes à l'étranger.

L'analyse portant sur l'application, au niveau local, du principe de fongibilité, englobe l'ensemble des services de l'Etat à l'étranger. Votre rapporteur spécial considère en effet que les gestionnaires locaux ont une marge de manoeuvre potentielle, hors « contrôle » de l'administration centrale, sur les crédits de fonctionnement ou, plus précisément, de « soutien » (le fameux « back office » anglo-saxon, très étoffé dans les postes à l'étranger, en raison de la distance séparant une ambassade, un consulat, un service de coopération et d'action culturelle, une mission économique, de la métropole). Les effectifs et les redéploiements du réseau sont eux davantage dans le champ de compétence de l'administration centrale.

Pour que des arbitrages soient pertinents au sein des crédits de fonctionnement et qu'une mutualisation des moyens soit possible en matière de fonctions « soutien », il faut que ceci concerne un volume de crédits de fonctionnement suffisant. Ce minimum n'est pas atteint par les seuls crédits du Quai d'Orsay. La mutualisation des moyens n'a de sens que si tous les services de l'Etat à l'étranger y participent, ensemble, compte tenu de la taille modeste de chaque entité (une PME, parfois une TPE ^{9 ( * )} ...) . C'est à cette condition que la LOLF aura véritablement un effet de levier sur la modernisation des administrations déconcentrées à l'étranger.

Cette analyse fondera tous les propos ultérieurs du présent rapport d'information.

a) L'absence : la déclinaison locale des indicateurs de performance

Votre rapporteur spécial a constaté au cours de ses entretiens à l'étranger une absence complète de sensibilisation à la performance , qui est pourtant au coeur de la démarche de la LOLF. Manifestement, le Quai d'Orsay n'a pas encore souhaité, ou pu, décliner ses indicateurs de performance et de gestion à l'échelon local.

Votre rapporteur spécial considère que ceci méritera d'être souligné à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement pour 2005 et du débat d'orientation budgétaire pour 2007.

Dans un rapport ^{10 ( * )} présenté en mars 2006 au comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) relatif au programme n° 105, qui regroupe, notamment, les crédits des ambassades, il est souligné que les objectifs présentés dans le projet annuel de performance (PAP) pour 2006 (défendre et représenter à l'étranger les intérêts de la France, construire l'Europe, renforcer la sécurité internationale, promouvoir le multilatéralisme, assurer un service diplomatique de qualité) sont « clairs et couvrent bien la substance du programme » mais que, s'agissant des indicateurs de performance, il manque « un indicateur de la valeur ajoutée du réseau » . Cette appréciation est partagée par votre rapporteur spécial. S'il comprend la prudence du CIAP qui précise que « politique étrangère et action diplomatique se prêtent mal à une quantification poussée », il ne voudrait pas que cette vérité soit un prétexte pour évacuer la notion de performance de l'action des agents du réseau français à l'étranger.

Il ne peut être d'accord avec la réponse formulée par le responsable du programme n° 105, M. Stanislas de Laboulaye, directeur politique du Quai d'Orsay, au rapport d'audit du CIAP selon laquelle « le ministère des affaires étrangères cherche à éviter de créer de nouveaux indicateurs de performance mais au contraire à faire fonctionner la maquette établie en 2005-2006 ». Votre rapporteur spécial ne pense pas que les indicateurs présentés dans le projet annuel de performance (PAP) pour 2007 doivent être uniquement ceux qui figuraient dans le document pour 2006, dont il avait indiqué, dans son rapport spécial ^{11 ( * )} pour le budget 2006, qu'ils lui paraissaient, pour certains, insatisfaisants. En particulier, il avait regretté l'absence d'indicateurs susceptibles d'être déclinés dans les postes à l'étranger, à l'exception des statistiques de consultation des sites internet des ambassades ^{12 ( * )} .

Un statu quo pour les indicateurs paraît d'autant moins réaliste que les « indicateurs d'avancement » annexés au contrat de performance pour la période 2006-2008, signé, le 18 avril 2006, par le secrétaire général du ministère des affaires étrangères et le directeur du budget ne sont pas ceux du PAP 2006. Or, s'agissant des contrats de performance signés par la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique avec la direction du budget, les indicateurs sont évidemment harmonisés avec ceux figurant dans le PAP.

Il paraît donc nécessaire que soient mis en place, en concertation avec les agents en poste à l'étranger, qui ne sont pas tous, loin de là, sensibilisés à la notion de performance, des indicateurs permettant d'évaluer, certes de manière qualitative, l'impact de leur travail. La direction des ressources humaines du Quai d'Orsay a récemment indiqué à votre rapporteur spécial que les ambassadeurs seraient désormais évalués, par un regard extérieur. Si les ambassadeurs peuvent être évalués, pourquoi leur poste, et plus globalement, le réseau diplomatique, ne pourrait-il pas l'être également ?

Dans ce domaine, il paraît souhaitable que les objectifs et indicateurs puissent faire l'objet de propositions de la part des postes à l'étranger, par exemple sur la base du « plan d'action de l'ambassadeur », document rédigé à chaque prise de poste d'un nouvel ambassadeur, et qui fixe le cap stratégique de l'ambassade. Ceci pourrait éviter certains indicateurs, imposés par des « consultants extérieurs », jugés ridicules par de nombreux agents, comme le « nombre d'articles favorables à la France ».

Par ailleurs, en ce qui concerne le programme n° 151 « Français à l'étranger et étrangers en France », des indicateurs très concrets pourraient être mis en oeuvre, concernant la qualité du service rendu aux Français à l'étranger. Cette qualité de service peut faire l'objet d'engagements, dans le droit fil de la charte « Marianne », et d'une évaluation. En témoigne la présence d'indicateurs de qualité d'accueil, d'appréciation des relations avec les usagers, au sein du programme « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » ^{13 ( * )} , dont le programme n° 151 « Français à l'étranger et étrangers en France » pourrait utilement s'inspirer.

b) L'oubli : la fongibilité des crédits au niveau déconcentré

Dans les postes du réseau français à l'étranger qu'il a récemment visités, votre rapporteur spécial relève un oubli : il s'agit tout simplement de la modernisation de la gestion, via l'application du principe de fongibilité des crédits , et la possibilité de faire des arbitrages dans les crédits de fonctionnement. La fongibilité des crédits est pourtant considérée comme un des points les plus novateurs de la LOLF, celui qui permet aux gestionnaires de dégager des gains de productivité, et de les récompenser en leur permettant d'affecter une partie de ces gains dans l'amélioration du fonctionnement de leur service.

L'explication de l'absence de la fongibilité au niveau local paraît simple : les budgets opérationnels de programme (BOP) du ministère des affaires étrangères ont tous été « positionnés » au niveau central, ce qui explique que le principe de fongibilité des crédits ne puisse s'appliquer au niveau déconcentré.

La répartition des trois programmes ^{14 ( * )} de la mission « Action extérieure de l'Etat » en un nombre limité de budgets opérationnels de programme (BOP) centraux

Source : ministère des affaires étrangères

La mission « Action extérieure de l'Etat » n'a ainsi que des BOP centraux et a contrario aucun BOP déconcentré. Or c'est au niveau des BOP que peut s'opérer, en application des règles organiques, la fongibilité asymétrique des crédits, et non au niveau des « unités opérationnelles » (UO) centrales ou locales, qui se voient mettre à disposition des crédits pour engager et liquider la dépense.

Les unités opérationnelles au Quai d'Orsay répondent judicieusement à une « logique pays », ce qui a conduit, début 2006, à déléguer l'ensemble des crédits dans le cadre d'une enveloppe pays, à l'ambassadeur, la qualité d'ordonnateur secondaire étant, de façon cohérente, supprimée pour les consuls généraux. Elles témoignent d'une certaine globalisation de la gestion, mais ne constituent pas, néanmoins, le support logique, en théorie, pour des arbitrages dans les crédits de fonctionnement.

Programmes, BOP et UO dans la loi de finances pour 2006

Mission « Action extérieure de l'Etat »

- le programme n° 105 "Action de la France en Europe et dans le monde" comporte quatre BOP et quinze UO centrales, dont le BOP « services diplomatiques », chargé de la répartition des crédits en direction de 169 UO locales à l'étranger (les ambassades) ;

- le programme n° 185 "Rayonnement culturel et scientifique" repose sur deux BOP (dont un ne fait que réaliser un transit de crédits vers l'établissement public AEFE ^{15 ( * )} ), cinq UO centrales et 49 UO locales à l'étranger (les conseillers culturels) ;

- le programme n° 151 "Français à l'étranger et étrangers en France" contient deux BOP (dont un ne fait que réaliser un transit de crédits vers l'établissement public OFPRA ^{16 ( * )} ), 7 UO centrales et 156 UO locales à l'étranger (les consulats).

Le choix du Quai d'Orsay de positionner l'ensemble de ses budgets opérationnels de programme au niveau central résulte d'une analyse raisonnée. Dans les réponses à son questionnaire budgétaire pour 2006, seuls des motifs liés à l'informatique, et aux limites de l'outil COREGE et de « palier 2006 ^{17 ( * )} » avaient été avancés à votre rapporteur spécial.

L'explication doit être approfondie : si les budgets opérationnels de programme (BOP) ont tous été confiés à des gestionnaires de l'administration centrale, c'est parce que, sur le terrain, dans le réseau français à l'étranger, la gestion des crédits est extraordinairement émiettée, entre une multiplicité de programmes, rendant toute fongibilité illusoire.

Le cloisonnement entre programme paraît, en première analyse, être le fait tout d'abord de la mission « Action extérieure de l'Etat » qui ne compte pas moins de quatre programmes. Il est vrai que l'introduction du programme « audiovisuel extérieure », sans la présence, en son sein, des crédits dédiés à la chaîne d'information internationale, ne s'imposait pas. Surtout, dans la gestion des crédits délégués à l'étranger, l'étanchéité entre programmes, au sein des petits postes, conduit à des rigidités : le transfert d'une secrétaire inemployée d'un service de presse (programme n° 185) à la chancellerie (programme n° 105) peut constituer une difficulté, là où, auparavant, la gestion des crédits dans le cadre d'une dotation globale apparaissait bien plus simple. Des assouplissements en gestion seraient effectivement les bienvenus. Un arbitrage inter-programmes, par le secrétaire général ou son adjoint, paraît, dans certains cas, souhaitable, lorsqu'une restructuration d'un poste à l'étranger conduit à des difficultés dans le redéploiement des dotations et effectifs entre responsables de programmes.

Certains tirent du constat du cloisonnement, réel, entre programme une autre conclusion : il faudrait réduire le nombre de programmes de la mission « Action extérieure de l'Etat » et fusionner les programmes n° 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » et n° 151 « Français à l'étranger et étrangers en France ». Le rapport précité ^{18 ( * )} remis au CIAP en mars 2006, repris dans l'avis du CIAP, préconise ainsi la fusion de ces programmes : « la fusion des deux programmes permettrait de dépasser la difficulté de leur fixer des frontières claires, simples et pertinentes ». La réponse formulée par le responsable du programme n° 105, M. Stanislas de Laboulaye, directeur politique du Quai d'Orsay, au rapport d'audit du CIAP va dans le même sens : « concernant spécifiquement les deux programmes 105 et 151, leur séparation nuit à la cohérence de notre déploiement extérieur, en établissant artificiellement une séparation entre le réseau des ambassades et celui des consulats ».

Votre rapporteur spécial n'est pas pleinement convaincu par les arguments avancés, même s'il appelle de ses voeux une rationalisation du réseau diplomatique et consulaire, notamment en Europe. Il considère que chacun des programmes correspond à un axe politique majeur, bien identifié, de l'action du Quai d'Orsay : d'une part, le travail d'influence, d'autre part, la protection des Français à l'étranger, l'autorisation de l'entrée des étrangers sur le territoire et la protection des réfugiés (les activités consulaires) . Certes, les consuls généraux ont une vraie fonction d'influence dans la région où ils résident, mais, sur le plan budgétaire, ils constituent l'infime partie des crédits d'un consulat général dont les effectifs sont quasi exclusivement dédiés à la protection des Français à l'étranger et aux visas. En outre, réunir les deux programmes conduirait à poser la question du rattachement de l'OFPRA, voire de la gestion des visas, à une autre mission, sans doute du ministère de l'intérieur, car on ne peut considérer que l'entrée et le séjour des étrangers sur le territoire soient pleinement du domaine de ce rôle d'influence. Une mission interministérielle « immigration » pourrait ainsi voir le jour. Le Quai d'Orsay souhaite-t-il s'orienter vers cette direction ?

De manière plus fondamentale, ce n'est pas, comme on pourrait le croire de prime abord, l'existence d'une pluralité de programmes relevant du Quai d'Orsay à l'étranger qui pose problème dans l'application de la LOLF et empêche d'en tirer parti en terme de modernisation. D'ailleurs, le Quai d'Orsay compte désormais un seul ordonnateur secondaire par pays : l'ambassadeur.

Certes, une programmation des évolutions dans le réseau diplomatique et consulaire est indispensable. Elles ne relèvent néanmoins pas seulement d'un responsable de programme, aussi éminent soit-il. Les choix sont faits au plus haut niveau politique. Ils devraient prochainement être formalisés dans une directive nationale d'orientation s'agissant de la classification des ambassades selon leurs missions et ont vocation à être validés dans le cadre des réunions que pourrait prochainement tenir le Comité interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE) ^{19 ( * )} .

En revanche, mieux gérer les crédits de fonctionnement des services de l'Etat à l'étranger constitue un objectif à portée des gestionnaires locaux, si on leur en donne la possibilité. Cette possibilité n'existe pas, car ces crédits ne sont pas regroupés dans une enveloppe budgétaire unique, qui serait constitutive à la fois d'un programme « support » au niveau central, issu lui-même de crédits provenant de différents programmes ministériels, et d'un budget opérationnel de programme au niveau local. C'est la raison pour laquelle la fongibilité, dans les premiers mois de la LOLF, manque à l'appel. Le Quai d'Orsay aurait certes pu constituer, seul, un programme « soutien » ^{20 ( * )} , mais celui-ci n'aurait sans doute pas eu la masse critique suffisante, et n'aurait, surtout, pas pu conduire à une véritable rationalisation de la gestion des moyens de l'Etat à l'étranger.

Trop émiettés, les crédits de l'Etat à l'étranger ne sont dès lors pas gérés, du moins au sens de la LOLF.

B. POURQUOI LA GESTION DES CRÉDITS EST-ELLE AUSSI ÉMIETTÉE À L'ÉTRANGER ?

D'où vient l'émiettement, sur le terrain, dans la gestion des crédits ? Il provient de la présence d'une multiplicité de ministères à l'étranger, gérant de manière indépendante des crédits de fonctionnement d'un montant parfois symbolique.

1. Chaque ministre est son propre ministre des affaires étrangères !

De très nombreux ministères sont présents à l'étranger. On compte ainsi 785 implantations de ministères à l'étranger, dont « seulement » 156 ambassades et 98 postes consulaires, hors sections consulaires en ambassade. Les missions économiques (169) sont plus nombreuses que les ambassades.

D'une certaine manière, dans le même temps que, selon M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, avec la LOLF, « chaque ministre devient son propre ministre du budget », chaque ministre est devenu son propre ministre des affaires étrangères, d'où une présence très forte de la quasi-totalité des services de l'Etat à l'étranger.

De nombreux ministères sont représentés à l'étranger

	Europe occidentale PECO et NEI	Asie et Océanie	Afrique du Nord et Moyen Orient	Amérique du Nord et du Sud	Afrique du Sud du Sahara	Total
Ambassades	48	25	18	26	39	156
Postes consulaires ^21 ( * )	30	10	19	20	19	98
Missions et services économiques	54	31	23	34	27	169
Autres implantations du minéfi	25	6	7	10	14	62
Bureaux de la DATAR	7	5		4
Autres ministères	113	37	44	40	50	284
Total	277	114	111	134	149	785

Source : enquête de la mission de modernisation sur les réseaux de l'Etat à l'étranger - janvier 2004

L'ambassadeur a souvent affaire à des entités se considérant comme autonomes, répondant avant tout à leur ministère. Plutôt que d'avoir une structure « en râteau » où l'ambassadeur pourrait faire appel à de petites cellules techniques, spécialisées, émanant des différents ministères, mais selon les besoins identifiés par le représentant de l'Etat à l'étranger, les ambassades sont structurées en « services », induisant des hiérarchies et des filtres entre l'ambassadeur et les compétences sectorielles auxquelles il souhaite faire appel.

Evolution des principaux réseaux français à l'étranger entre 1996 et 2002

(base de référence 1996, en %)

Source : rapport relatif à l'organisation et au fonctionnement des services de l'Etat à l'étranger de M. Raymond-François Le Bris, 2005

Il n'est donc pas étonnant que le ministère des affaires étrangères ne gère que 50 % des crédits destinés à l'action extérieure de la France.

Crédits dédiés à l'action extérieure de l'Etat (hors aide publique au développement)

(en milliards d'euros)

Source : document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2006

Le document de politique transversale « Action extérieure de l'Etat », qui regroupe l'ensemble des missions et programmes dédiés à cette politique, ne recense pas moins de 18 missions, sur un total de 34, et 31 programmes, sur un total de 133, prenant part, à un titre ou à un autre, à l'action de la France dans le monde ^{22 ( * )} . Encore ces chiffres ne tiennent-ils pas compte des programmes qui concourent à l'aide au développement.

2. 589 ordonnateurs secondaires à l'étranger

Pour autant, la multiplicité des programmes et des structures présentes à l'étranger entraîne-t-elle une multiplicité des gestionnaires ?

La réponse est positive. L'Etat compte ainsi 589 ordonnateurs à l'étranger ^{23 ( * )} , dont 411 hors Quai d'Orsay, et donc autant de gestionnaires, pour 161 pays couverts par le réseau de l'action extérieure, soit une moyenne de 3,7 par pays.

589 ordonnateurs à l'étranger, pour 161 pays couverts par le réseau de l'action extérieure

	Nombre d'ordonnateurs secondaires	Nombre d'ordonnateurs secondaires délégués	Total
Ministère des affaires étrangères	170	0	170
Ministère de l'agriculture et de la pêche		3	3
Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie		179	179
Ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire		104	104
Ministère de la justice		3	3
Services généraux du Premier ministre		2	2
Ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer		4	4
Ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement		15	15
Ministère de la défense	8	101	109
Total	178	411	589

Source : ministère des affaires étrangères

Dans les postes les plus importants, on compte un nombre de gestionnaires très significatif : 13 à Berlin, 12 à Londres, 10 à Madrid.

Chacune de ces personnes, conseiller financier, attaché douanier, conseiller pour les affaires sociales, magistrat de liaison, gère elle-même ses crédits. Certaines se sont montrées intéressés par une gestion plus centralisée des crédits, comme les petites représentations à l'étranger, d'autres moins, comme un certain nombre, mais pas tous, de représentants de missions économiques.

Trois implantations particulièrement pourvues en structures de gestion
Chacun de ces agents gère lui-même ses crédits

Berlin = 13 agents gestionnaires ^24 ( * )	Londres = 12 agents gestionnaires	Madrid = 10 agents gestionnaires
Ambassadeur de France	Ambassadeur de France	Ambassadeur de France
Conseiller financier	Ministre conseiller pour les affaires financières	Conseiller financier
Chef de la mission économique	Chef de la mission économique	Chef de la mission économique
Attaché douanier	Chef de la mission économique	Attaché douanier
Attaché fiscal	Attaché douanier	Attaché fiscal
Attaché de défense	Attaché fiscal	Attaché de défense
Attaché d'armement	Attaché de défense	Attaché d'armement
Attaché de sécurité intérieure	Attaché d'armement	Conseiller pour les affaires sociales
Conseiller pour les affaires sociales	Attaché de sécurité intérieure	Attaché de sécurité intérieure
Conseiller pour les affaires agricoles	Officier de liaison (ministère de l'intérieur)	Conseiller pour l'équipement et les transports
Conseiller pour l'équipement et les transports	Conseiller pour les affaires sociales
Magistrat de liaison	Conseiller maritime (ministère des transports
Chargé de mission de l'antenne permanente de la commission pour l'indemnisation

Source : ministère des affaires étrangères

3. Des enveloppes de crédits de fonctionnement pourtant très limitées

Que gèrent ces ordonnateurs secondaires « délégués » (seul l'ambassadeur est ordonnateur secondaire) ?

Très souvent des petites sommes : le conseiller pour l'équipement et les transports dispose ainsi à Madrid de 23.000 euros par an. Le service de coopération technique international de police (SCTIP) d'Athènes, qui dispose de trois agents, dont deux expatriés, a un budget annuel de 30.000 euros. L'attaché de défense français à Athènes gère 80.000 euros.

Les crédits gérés sont exclusivement des crédits de fonctionnement. Il s'agit de payer des fournitures, de faire face à des frais de déplacement, de représentation, de louer des locaux.

En général, chaque « chef de service » à l'étranger recrute par ailleurs une secrétaire et/ou un chauffeur recrutés locaux : il est donc de facto employeur local, pour le compte de l'Etat, sans connaître un droit du travail par nature différent de celui applicable en France, mais pas nécessairement moins complexe.

C. QUELLES SONT LES CONSÉQUENCES LIÉES À UNE GESTION INADAPTÉE DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT À L'ÉTRANGER ?

Les différents « chefs de service », placés sous l'autorité hiérarchique de l'ambassadeur, mais totalement autonomes pour leurs crédits, sont placés en situation de « gestionnaires. Or ces « gestionnaires », bien souvent, n'ont pas de compétence particulière pour gérer des crédits, et cela est normal, car ce n'est pas leur métier. Ils se trouvent obligés, faute de gestion centralisée par la chancellerie, de saisir eux-mêmes leurs écritures comptables dans l'application informatique COREGE, pourtant considérée comme complexe par les spécialistes, ainsi que cela a déjà été relevé.

Il semble dès lors que deux termes s'appliquent à la gestion concrète des crédits dans le réseau français à l'étranger : cloisonnement et indépendance .

Ces deux termes masquent parfois de forts égoïsmes administratifs, liés à des antagonismes historiques entre ambassades et missions économiques par exemple.

1. Le cloisonnement dans la gestion des crédits de fonctionnement

Au cours de ses déplacements, votre rapporteur spécial a noté une absence de cohérence des règles de gestion des recrutés locaux. Il a remarqué qu'il n'y avait que rarement des « pools » de voitures, pas d'obligation de mener une politique immobilière commune. Une note de l'inspection générale des finances de juin 2005 a fait valoir, par ailleurs, que, à Washington, les fournitures de bureau, les prestations d'entretien ou les leçons d'anglais faisaient l'objet de plus de 10 commandes séparées. A Madrid, au contraire, il a été indiqué à votre rapporteur spécial qu'un seul marché, pour l'ensemble des services, était passé s'agissant des fournitures de bureau, mais cela est le fruit de bonnes volontés individuelles et non d'une politique de gestion.

Sur le plan informatique, par voie de conséquence, on remarque le même cloisonnement . On ne compte ainsi pas moins de trois applications de gestion à l'étranger : COREGE, pour le Quai d'Orsay, CIRCE, pour les missions économiques, et ASTREE/NDL pour le réseau des trésoreries. Ces trois applications ont été développées de manière quasi simultanées . Au 1 ^er janvier 2006, il n'existait aucune interface entre les trois applications, ce qui obligeait certains agents à des ressaisies fastidieuses. Plus que jamais, la préconisation du rapport d'information de votre commission des finances sur l'informatisation de l'Etat ^{25 ( * )} , visant à mettre en place un pilotage des projets informatiques, est d'actualité.

Deux systèmes informatiques redondants à l'étranger

COREGE	CIRCE
Développé par le Quai d'Orsay	Développé par la DGTPE
outil automatisé de traitement de l'intégralité de la chaîne de la dépense et de la recette à l'étranger	Outil automatisé de gestion
fonctionnalités
- gestion : programmation du budget ; engagement juridique ; tableau de bord de suivi (crédits reçus, montants engagés, mis en paiement, payés, etc.) ; - comptabilité budgétaire : tous mouvements comptables (crédits, opérations, engagement comptable, liquidation, mandat, etc.) ; - comptabilité de la régie diplomatique : dépenses/recettes ; - interface avec ACCORD via NDL.	- gestion : programmation du budget, engagement juridique ; tableau de bord de suivi ; - est paramétré en fonction des contraintes de gestion d'un service unique, la DGTPE., pour lequel il a été conçu ; - travaille de manière autonome sans interconnexion avec Accord et NDL.

Les incohérences ont heureusement quelques limites : lorsque les différents services de l'Etat partagent leurs locaux, ce qui n'est pas toujours le cas, il existe systématiquement des conventions de répartition des charges de téléphone, d'eau et d'électricité, afin que chacun ne gère pas son propre abonnement. Ces conventions de répartition de charges sont extrêmement précises : celle de Londres prévoit ainsi une clef de répartition des frais de location de la ligne ADSL (internet) selon le pourcentage de postes connectés par service.

2. Les incohérences provoquées par l'indépendance des décisions de gestion

De cet émiettement dans la gestion des crédits à l'étranger résultent des absurdités. Au titre des absurdités figurent la solitude des petits services face aux problèmes de gestion complexes (contentieux du droit du travail ^{26 ( * )} , immobilier...), l'absence de taille critique des fonctions administratives à l'étranger, qui ne permet pas l'emploi de compétences de bon niveau, et, enfin, selon la note précitée de l'inspection générale des finances, le sous-emploi de certains personnels de chancellerie affectés aux tâches administratives et financières.

L'indépendance dans les décisions de gestion conduit inévitablement, en outre, à des choix de localisation des services fréquemment divergents , à des régimes de congés et des conditions salariales différents pour les recrutés locaux, dans un même poste, alors que l'employeur est identique, l'Etat français, et en l'occurrence de petite taille, pour le pays concerné.

3. Les surcoûts liés à la gestion des crédits à l'étranger

Au titre des surcoûts, il convient de citer ceux liés à des achats dispersés ^{27 ( * )} , à l'absence de mutualisation du parc automobile, et surtout les doublons dans les fonctions « supports », notamment entre les missions économiques et le Quai d'Orsay. Dans la continuité du travail de l'inspection générale des finances, votre rapporteur spécial a calculé le pourcentage des effectifs de l'Etat affectés aux fonctions « supports » à l'étranger. Les pourcentages rejoignent ceux calculés dans le cadre de l'audit de modernisation relatif au service administratif et financier unique (SAFU) remis en avril 2006.

Pour l'Afrique du Sud, ce pourcentage atteint 11,8 %. En moyenne, le pourcentage des effectifs consacrés aux tâches administratives à l'étranger est supérieur à 10 %, alors que pour les entreprises françaises, le pourcentage des effectifs affectés aux fonctions « support » à l'étranger est plutôt de 5 à 6 %. Certes, les entreprises privées n'ont pas à supporter la rigueur de la distinction entre ordonnateur et comptable et les surcoûts de structure qui en découlent. Il semble néanmoins possible, s'agissant de l'Etat, de réduire les pourcentages de 2 points, à condition d'une réforme ambitieuse.

Le poids des fonctions support (« back office ») à l'étranger

	Les chiffres de l'audit de modernisation			Le constat de votre rapporteur spécial
	Etats-Unis ^28 ( * )	Autriche	Albanie	Afrique du Sud
Effectifs affectés à la gestion administrative et financière du MAE (1)	59,5	8,0	2,3	7,0
Effectif total du MAE (2)	483,1	94,0	26,0	62,0
Pourcentage des effectifs du MAE affectés à des tâches « support » (1)/(2)	12,1 %	8,5 %	8,8 %	11,3 %
Effectifs totaux affectés à la gestion administrative et financière (3)	84,1	13,1	4,3	11
Effectif total dans le pays de résidence (4)	697,1	126,0	39	93
Pourcentage des effectifs de l'Etat affectés à des tâches « support » (3)/(4)	12,1 %	10,4 %	11,0 %	11,8 %

Source : audit de modernisation sur les SAFU, constat de votre rapporteur spécial lors de son contrôle de l'ambassade de France en Afrique du Sud

L'inspection générale des finances, dans sa note de juin 2005 relative aux services administratifs et financiers unifiés à l'étranger, avait considéré qu'un regroupement des seuls fonctions administratifs et financières pourrait permettre d'économiser jusqu'à 150 emplois ^{29 ( * )} .

*
**

A ce stade, le sentiment de votre rapporteur spécial est le suivant : la LOLF ne changera rien dans le réseau français à l'étranger tant que les fonctions « support » n'auront pas été réformées . Votre rapporteur spécial formule ainsi un regret : que la réforme budgétaire et comptable ait précédé la réforme des administrations. Il faut s'attaquer d'urgence à celle-ci : cela passe dans les réseaux français à l'étranger par une rationalisation « réelle » de la fonction « support ».

* ⁵ A condition que les gains ne soient pas préemptés par l'administration centrale ou « le budget » à d'autres fins...

Il s'agit là d'un enjeu majeur : les agents doivent être intéressés à leurs performances de gestion.

* ⁶ Document présentant une politique publique interministérielle dont la finalité concerne plusieurs programmes relevant de différents ministères et n'appartenant pas nécessairement à une même mission.

* ⁷ L'audit de modernisation sur les services administratifs et financiers uniques préconise, sans que cela soit contradictoire, « l'adaptation du logiciel à la réalité des budgets pour la plupart très réduits, le but devant être de le rendre aussi maniable qu'un tableau Excel ».

* ⁸ Le quatrième programme « audiovisuel extérieur », introduit en loi de finances initiale pour 2006 à l'initiative du gouvernement, n'a pas de véritables déclinaisons locales, ce qui ne signifie évidemment pas que le projet annuel de performance 2007 ne doive contenir aucun indicateur de performance à son sujet...

* ⁹ Très petite entreprise : moins de vingt salariés.

* ¹⁰ Rapport n° 2006-AI-R-40-01 relatif au programme n° 105 « action de la France en Europe et dans le monde » de la mission ministérielle « Action extérieure de l'Etat », établi par MM. Bertrand Schneiter, inspecteur général des finances, Jean Tenneroni, contrôleur des armées, et Philippe Autié, inspecteur des affaires étrangères, coordonnateur de la mission d'audit.

* ¹¹ Rapport général n° 99 (2005-2006), annexe 1 de M. Adrien Gouteyron au nom de la commission des finances du Sénat.

* ¹² Qui feront l'objet d'une communication prochaine de votre rapporteur spécial devant la commission des finances du Sénat.

* ¹³ Elle concerne essentiellement la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique dont la relation avec l'usager est au coeur d'une réflexion stratégique.

* ¹⁴ Hors programme « Audiovisuel extérieur » qui a peu de traduction dans les services déconcentrés.

* ¹⁵ Agence de l'enseignement français à l'étranger.

* ¹⁶ Office français de protection des réfugiés et apatrides.

* ¹⁷ Application informatique transitoire permettant au système informatique budgétaire et comptable ACCORD de passer le cap difficile de la LOLF.

* ¹⁸ Rapport n° 2006-AI-R-40-01 relatif au programme n° 105 « action de la France en Europe et dans le monde » de la mission ministérielle « action extérieure de l'Etat », établi par MM. Bertrand Schneiter, inspecteur général des finances, Jean Tenneroni, contrôleur des armées, et Philippe Autié, inspecteur des affaires étrangères, coordonnateur de la mission d'audit.

* ¹⁹ Qui ne s'est plus réuni depuis juillet 1997.

* ²⁰ Ou fusionner l'ensemble de ces programmes pour reproduire la dotation globale dont bénéficiaient certains postes avant la LOLF. Mais est-ce conforme à la LOLF de ne pas orienter les crédits selon des axes stratégiques présentés devant le Parlement ?

* ²¹ 126 ambassades comptent, en outre, une section consulaire.

* ²² Cf annexe 1.

* ²³ Encore le Quai d'Orsay a-t-il supprimé « de manière vertueuse » la qualité d'ordonnateur secondaire délégué pour les consuls généraux.

* ²⁴ La qualité d'ordonnateur secondaire de beaucoup n'a pas empêché, depuis le 1 ^er janvier 2006, une délégation de la gestion des crédits dans COREGE, dans un grand nombre de cas.

* ²⁵ « Pour un Etat en ligne avec tous les citoyens ». Rapport d'information n° 422 (2003-2004) de M. Jean Arthuis au nom de la commission des finances du Sénat.

* ²⁶ Votre rapporteur spécial, préoccupé par le volume financier de ces contentieux, a ainsi récemment écrit au ministre des affaires étrangères pour connaître le nombre de contentieux en droits du travail enregistrés par les postes à l'étranger et le risque financier maximum auquel la France pourrait être exposée.

* ²⁷ Plutôt que de souscrire de manière groupée à un service bancaire, ce qui permettrait à certains services de bénéficier des conditions tarifaires avantageuses consentis à ceux d'entre eux (les centres culturels) qui disposent d'une trésorerie importante, chaque service de l'Etat peut avoir une banque distincte. Il en est ainsi, par exemple, des services de l'Etat à Athènes.

* ²⁸ Les chiffres ont fait l'objet, depuis la note de l'inspection générale des finances, d'une correction à la hausse s'agissant des postes à l'étranger disposant d'une trésorerie qui n'avaient pas été inclus à l'origine dans le calcul.

* ²⁹ L'audit de modernisation ne trouve plus qu'un peu plus de 70 emplois susceptibles d'être économisés, chiffre faible qui laisse craindre une réforme « au milieu du gué ».