EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 14 mars 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a examiné , sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, le projet de décret d'avance portant annulation et ouverture de crédits , ayant pour objet de financer , d'une part, le plan du gouvernement mis en oeuvre pour faire face à l'épidémie de chikungunya , d'autre part, les mesures d'urgence relatives à l' épizootie de grippe aviaire .
M. Jean Arthuis, président , a indiqué que l'objet de la réunion de la commission était, pour ainsi dire, « historique », puisqu'il s'agissait, pour la première fois, de se prononcer, conformément aux dispositions de l'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), sur un projet de décret d'avance. Il a précisé que le présent projet de décret portant ouverture et annulation de crédits avait été transmis aux commissions des finances de chaque assemblée dans la soirée du vendredi 10 mars 2006 et qu'il avait donc décidé de réunir la commission dans les meilleurs délais. Il a rappelé qu'il avait diffusé, dès le samedi 11 mars 2006, le projet de décret à l'ensemble des membres de la commission.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a rappelé, dans un premier temps, que l'article 13 de la LOLF disposait que des crédits supplémentaires pouvaient être ouverts par décrets d'avance, dans le respect des conditions de procédure suivantes : recueil de l'avis du Conseil d'Etat et de celui des commissions chargées des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il a précisé que le décret d'avance portait ouverture et annulation de crédits, pour un montant de 140.820.000 euros. Il a également indiqué que l'avis des commissions des finances des deux assemblées devait être transmis au Premier ministre dans un délai de sept jours à compter de la notification du projet de décret.
Remarquant que la commission des finances était saisie avant que l'avis du Conseil d'Etat ne fut rendu, M. Philippe Marini, rapporteur général , a précisé que cette séquence avait sans doute paru nécessaire au gouvernement, pour permettre au Conseil d'Etat d'examiner un projet de décret d'avance tenant éventuellement compte de l'avis des commissions des finances des deux assemblées.
Il a également relevé que le rapport de motivation associé au projet de décret d'avance était substantiel et constituait un élément d'information indispensable pour apprécier les conditions de fond posées par l'article 13 de la LOLF.
M. Philippe Marini, rapporteur général , s'est ensuite intéressé au respect des prescriptions prévues par la LOLF. Il a indiqué que, s'agissant des ouvertures de crédits, deux conditions de fond devaient être respectées. D'abord, il a rappelé que le montant cumulé des crédits ouverts par le décret d'avance ne pouvait excéder 1 % des crédits autorisés par la loi de finances de l'année et remarqué, qu'en l'espèce, ce plafond de crédits n'avait pas été atteint par le décret d'avance.
Ensuite, il a souligné que le projet de décret d'avance devait respecter la condition d'urgence posée par l'article 13 de la LOLF. Il a estimé qu'une situation d'urgence correspondait à une situation qu'il n'était pas possible de prévoir au moment de la préparation et du vote de la loi de finances initiale. Il a donc constaté, s'agissant du décret d'avance qui était aujourd'hui soumis à la commission des finances, que la condition d'urgence était respectée. Il a, en effet, rappelé que le décret d'avance tendait à financer des mesures visant à lutter, soit contre l'épidémie de chikungunya qui touche l'île de la Réunion, à concurrence de 72,82 millions d'euros, soit contre l'épizootie de grippe aviaire, à hauteur de 68 millions d'euros, ainsi qu'à accompagner les acteurs économiques touchés par les deux crises sanitaires. Il a souligné que ni l'ampleur, ni les conséquences économiques de ces deux crises ne pouvaient être connues au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2006.
Puis M. Philippe Marini, rapporteur général , a insisté sur le fait que l'équilibre budgétaire voté par le Parlement pour la loi de finances initiale pour 2006 était respecté, puisque le montant des crédits qu'il était prévu d'annuler pour 2006 était égal à celui qu'il était prévu d'ouvrir, à titre d'avance, soit 140.820.000 euros. En outre, il a constaté que les crédits annulés n'étaient plus disponibles, conformément à l'exposé général des motifs du projet de loi de finances initiale pour 2006, qui avait effectivement annoncé que 5,5 milliards d'euros seraient mis en réserve en cours d'exécution, soit un taux global de mise en réserve de 2 % sur le total des crédits dont l'ouverture avait été demandée dans le projet de loi de finances initiale pour 2006.
Il a fait savoir que les annulations prévues par le projet de décret d'avance représenteraient, selon le gouvernement, un abattement général de 3,9 % sur les mises en réserve hors titre 2, applicable aux programmes non bénéficiaires d'ouvertures de crédits, sauf dépenses « quasi obligatoires », sous réserve des aménagements particuliers demandés par les ministères pour certaines répartitions entre programmes. Enfin, il a noté que le montant cumulé des annulations ne dépassait pas le plafond de 1,5 % des crédits de la loi de finances initiale pour 2006, fixé par l'article 14 de la LOLF.
Dans ces conditions, M. Philippe Marini, rapporteur général , a proposé à la commission des finances d'émettre un avis favorable sur le projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de 140.820.000 euros, notifié le 10 mars 2006 par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a ensuite souhaité faire part à la commission des finances de ses observations sur les mouvements de crédits affectant les différentes missions du budget général.
En matière d'ouvertures de crédits, il a indiqué que le projet de décret d'avance prévoyait, s'agissant de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire », une ouverture de crédits, pour 2006, de 24,82 millions d'euros, et a noté, en revanche, que ce projet de décret d'avance ne prévoyait aucune annulation de crédits sur cette mission pour 2006. Il a précisé que ces ouvertures de crédits comprenaient une ouverture de crédits à hauteur de 16 millions d'euros sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » et une ouverture de crédits à hauteur de 8,82 millions d'euros sur le programme « Veille et sécurité sanitaires ».
M. Philippe Marini, rapporteur général , a annoncé que le projet de décret d'avance envisageait l'ouverture, pour 2006, de 52 millions d'euros de crédits, applicable au programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ». Il a signalé que cette enveloppe de 52 millions d'euros recouvrait, notamment, une aide de 20 millions d'euros en faveur des éleveurs professionnels de la filière avicole, comprenant trois types de mesures : l'indemnisation des « vides sanitaires » des éleveurs, un soutien particulier apporté aux éleveurs de volailles situés dans le périmètre de protection défini autour du foyer découvert dans le département de l'Ain, enfin, une mesure de soutien spécifique aux éleveurs de volailles en plein air, engagés dans les filières de qualité. Enfin, il a précisé que l'enveloppe de 52 millions d'euros permettrait de financer une aide de 30 millions d'euros en faveur des entreprises de la filière avicole spécialisées dans l'abattage et la transformation de volailles de chair ainsi qu'une campagne d'information et de communication relative à la consommation de viandes de volaille, pour un montant de 2 millions d'euros.
Il a également relevé que la mission « Outre-mer » bénéficierait d'ouvertures de crédits en partie compensées par des annulations et que, sur 78,82 millions d'euros prévus afin de mettre en oeuvre le plan du gouvernement face à l'épidémie de chikungunya, seuls, 30 millions d'euros seraient gérés par le ministère de l'outre-mer. Il a précisé que ces crédits étaient destinés à soutenir les entreprises locales non éligibles au Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), c'est-à-dire les entreprises qui réalisent un chiffre d'affaires de plus de 800.000 euros par an. Il a fait remarquer que, si l'on additionnait les crédits du FISAC et les crédits de la mission « Outre-mer », 59,55 millions d'euros étaient prévus pour soutenir les entreprises affectées.
En ce qui concerne la mission « Ecologie et développement durable », M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé qu'elle bénéficierait de crédits supplémentaires à hauteur de 1,5 million d'euros, inscrits sur le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », action 04 « Gestion des déchets et évaluation des produits ».
Ensuite, il a fait observer que les crédits de 30 millions d'euros ouverts au titre de la mission « Développement et régulation économiques » correspondaient aux annonces faites par le Premier ministre au cours de sa récente visite sur l'île de la Réunion en faveur de l'économie locale, affectée par l'épidémie de chikungunya. Il a précisé que ces fonds, affectés au programme « Développement des entreprises », seraient gérés par le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC). Il a également souligné que les premières estimations laissaient supposer qu'environ 35.000 entreprises réunionnaises pourraient être éligibles à ces aides et que le montant de 30 millions d'euros devrait permettre de tenir plus de trois mois, sauf si l'épidémie devait encore s'aggraver.
S'agissant de la mission « Recherche et enseignement supérieur », il a rappelé qu'au cours de sa visite sur l'île de la Réunion, le Premier ministre avait annoncé la mobilisation de 9 millions d'euros en faveur de la recherche pour lutter contre l'épidémie de chikungunya et que, sur ce total, 6,5 millions d'euros correspondaient à des redéploiements de crédits, tandis que le solde de 2,5 millions d'euros provenait des ouvertures de crédits prévues par le projet de décret d'avance.
Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur général , a relevé que la mission « Politique des territoires » bénéficiait, dans le projet de décret d'avance, d'une ouverture de 450.000 euros, imputés sur le programme n° 223 « Tourisme », permettant de financer une campagne de promotion de la destination réunionnaise, ainsi que le développement des données économiques sur la Réunion.
Puis M. Philippe Marini, rapporteur général , a fait état des annulations de crédits prévues par le projet de décret d'avance en rappelant qu'elles représenteraient, selon le gouvernement, un abattement général de près de 3,9 % sur les mises en réserve hors titre 2, applicable aux programmes non bénéficiaires d'ouvertures de crédits, sauf dépenses « quasi obligatoires », sous réserve des aménagements particuliers demandés par les ministères pour certaines répartitions entre programmes.
Il a d'abord fait le point sur les redéploiements de crédits au sein de missions bénéficiant d'ouvertures de crédits.
Au sujet de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », il a fait mention d'une annulation de crédits de 2.591.453 euros, applicable aux programmes « Forêt », « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » et « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural ».
Puis il a signalé que la mission « Développement et régulation économiques » était affectée par des annulations de crédits d'un montant de 1,4 million d'euros, que la mission « Ecologie et développement durable » connaîtrait des annulations de crédits à hauteur de 383.579 euros et que 726.000 euros seraient annulés sur le programme « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer », qui serait toutefois affectée par une proportion de crédits annulée très inférieure à la règle générale appliquée par le gouvernement. Il a également précisé que la mission « Politique des territoires » ferait l'objet d'une annulation de crédits de 1,042 million d'euro et, enfin, qu'il en serait de même de la mission « Recherche et enseignement supérieur », pour un montant de 10,9 millions d'euros.
S'agissant des missions « purement contributrices », M. Philippe Marini, rapporteur général , a précisé qu'au sein de la mission « Action extérieure de l'Etat », les annulations de crédits proposées s'élevaient à 3,95 % des crédits hors titre 2 mis en réserve, soit 2.715.094 euros. Il a également relevé que la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » ferait l'objet d'une annulation de crédits de 1.233.589 euros, soit 0,0558 % de ses crédits et que cette annulation correspondait, également, à 3,95 % des crédits mis en réserve pour la mission, par la loi de finances initiale hors titre 2. En ce qui concerne les annulations de crédits sur la mission « Aide publique au développement », il a précisé qu'elles portaient sur les deux programmes de la mission, à savoir le programme « Aide économique et financière au développement » et le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » pour un total de 3,19 millions d'euros, soit 2,47 % des crédits mis en réserve. Il a souligné que la part des annulations sur la mise en réserve était inférieure à 3,9 %, dans la mesure où la mission « Aide publique au développement » comporte une part significative de dépenses obligatoires.
Puis M. Philippe Marini, rapporteur général , a relevé que la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » subirait une annulation de crédits de 3,14 millions d'euros, que la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » ferait l'objet d'une annulation de crédit de 124.290 euros, tandis que les annulations de crédits de la mission « Culture » s'élèveraient à plus de 2,35 millions d'euros pour représenter 4,7 % des crédits mis en réserve et que les annulations de crédits de la mission « Défense » se monteraient à plus de 35,6 millions d'euros pour atteindre 4,38 % des crédits mis en réserve, et 0,1 % des crédits de paiement totaux ouverts en loi de finances pour 2006. Il a également précisé que la mission « Direction de l'action du gouvernement » ferait l'objet d'une annulation de crédits de 587.071 euros, que la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » serait affectée par des annulations de crédits de 3,25 millions d'euros, que la mission « Justice » ferait l'objet d'une annulation de crédit de 4,46 millions d'euros, soit 3,95 % des crédits mis en réserve, hors titre 2, et que la mission « Santé » connaîtrait des annulations de crédits de 704.871 euros, soit un peu moins de 4 % des crédits mis en réserve.
S'agissant de la mission interministérielle « Sécurité », M. Philippe Marini, rapporteur général , a relevé qu'elle ferait l'objet d'une annulation de crédits de près de 4,3 millions d'euros, soit 3,95 % des crédits mis en réserve, hors titre 2, et a précisé que l'effort serait également réparti entre les deux programmes de la mission. Il a également souligné que la mission « Sécurité civile » serait concernée par l'annulation de 532.215 euros et que la mission « Solidarité et intégration » connaîtrait des annulations de crédits à hauteur de plus de 15,7 millions d'euros, dont plus de 13,7 millions d'euros sur le programme « Handicap et dépendance ».
Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur général , a noté que la mission « Sport, jeunesse et vie associative » ferait l'objet d'annulations à hauteur de 3,95 % des crédits mis en réserve, hors titre 2, que la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » serait affectée par des annulations de crédits à hauteur de 554.239 euros, la mission « Transports » par des annulations de plus de 7,8 millions d'euros et que deux des quatre programmes de la mission « Ville et logement » connaîtraient des annulations pour un montant total de près de 3,4 millions d'euros. A cet égard, il a toutefois précisé qu'au sein de cette mission, les deux autres programmes, « Aide à l'accès au logement » constitués des crédits des aides personnelles au logement, et « Rénovation urbaine » regroupant les crédits de l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), avaient été écartés des mesures d'annulation qui ne représentaient, en conséquence, que 0,95 % des crédits mis en réserve au début de l'exercice budgétaire.
M. Jean Arthuis, président , a ensuite remercié le rapporteur général pour la qualité et la clarté de sa présentation. Il a précisé que le Conseil d'Etat pourrait donner son avis après celui formulé par la commission des finances de chaque assemblée. Il a, en outre, insisté sur le fait que les conditions de forme associées à la procédure de décret d'avance avaient été respectées.
Puis un large débat s'est instauré.
Mme Nicole Bricq , en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Sécurité sanitaire » , a d'abord estimé que, sur la forme, les critères relatifs au caractère d'urgence de l'ouverture des crédits par le projet de décret d'avance n'avaient pas été respectés dans la mesure où la commission des finances du Sénat, avait, à l'occasion du rapport spécial qu'elle avait présenté sur le budget de la mission « Sécurité sanitaire » pour 2006, alerté le gouvernement au moment de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2006 de la sous-évaluation des hypothèses budgétaires concernant la survenance du risque d'épizootie aviaire sur le territoire national. Elle a, en outre, rappelé qu'elle avait défendu au Sénat, au nom de la commission des finances, lors de l'examen de la mission « Sécurité sanitaire », un amendement tendant à transférer un montant de 15 millions d'euros du programme « Veille et sécurité sanitaires » vers le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » accueillant les crédits destinés à la prévention et à la lutte contre l'influenza aviaire. Elle a précisé que le projet gouvernemental de décret d'avance prévoyait, aujourd'hui, l'ouverture de 16 millions d'euros sur ce même programme, ce qui confirmait, a posteriori, l'analyse alors formulée par la commission des finances. En outre, elle a indiqué qu'il était plus pertinent de parler aujourd'hui de panzootie, plutôt que d'épizootie, dans la mesure où l'influenza aviaire était présente simultanément sur plusieurs continents.
S'agissant de l'épidémie de chikungunya, Mme Nicole Bricq a également souligné que les alertes sur l'île de la Réunion dataient de la fin de l'année 2005. Pour conclure, elle a affirmé qu'il était donc inexact d'invoquer le caractère d'urgence s'agissant de l'ouverture de crédits sur la mission « Sécurité sanitaire ».
Puis M. Eric Doligé , faisant savoir qu'il intervenait en tant que rapporteur spécial des crédits de la mission « Développement et régulation économiques », s'est félicité de la prise en compte, par le projet de décret d'avance, des difficultés des petites et moyennes entreprises. Il a indiqué comprendre la nécessité d'ouvrir des crédits supplémentaires, même s'il n'était pas certain qu'ils seraient suffisants. En outre, il a précisé que ces crédits ouverts seraient gérés par le FISAC et s'est interrogé sur l'efficacité de la gestion de ces crédits par ce fonds. A cet égard, il a rappelé que la commission des finances procèderait le mercredi 15 mars à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes relative au FISAC. Il a estimé qu'une réforme des conditions de mise à disposition des crédits gérés par le FISAC aux entreprises serait sans doute nécessaire et a souligné que l'octroi des aides aux entreprises de la Réunion serait l'occasion de vérifier concrètement l'efficacité de la gestion du FISAC.
M. Michel Charasse est ensuite intervenu en tant que rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement ». Il a d'abord indiqué faire siennes les observations de Mme Nicole Bricq relatives au manque d'anticipation du gouvernement dans la gestion de l'épizootie aviaire. Puis il a indiqué que la procédure avait manifestement été respectée par le gouvernement et remarqué que l'interprétation de la notion d'urgence était la même sous l'empire de l'ordonnance organique de 1959 et sous l'empire de la LOLF. Il a également souligné l'intérêt qu'il y aurait à publier le rapport de motivation accompagnant le décret d'avance et regretté l'absence d'éléments, dans ce rapport de motivation, sur les annulations de crédits prévues par le projet de décret d'avance.
En ce qui concerne plus spécifiquement la mission « Aide publique au développement », M. Michel Charasse a précisé que la proportion des annulations de crédits était inférieure à la moyenne générale retenue pour l'ensemble des missions du budget général en raison de la part des contributions obligatoires au sein de cette mission. Enfin, il s'est inquiété de l'étendue de l'épizootie d'influenza aviaire en Afrique et a regretté que le ministère des affaires étrangères n'ait pu bénéficier d'une ouverture de crédits de 7 millions d'euros au titre de la lutte contre la grippe aviaire en Afrique.
M. Marc Massion a souligné l'imprévoyance du gouvernement s'agissant de l'épidémie de chikungunya sur l'île de la Réunion. Il a rappelé que sa collègue Mme Gélita Hoarau avait alerté le gouvernement sur cette question au mois de janvier 2006 et que la réponse du ministre de la santé et des solidarités avait été de débloquer 62.000 euros en faveur de la lutte contre cette épidémie. Au sujet des annulations de crédits prévues par le projet de décret d'avance, il a remarqué que certains programmes visés constituaient des priorités affichées du gouvernement, tels le retour à l'emploi, le sport, la jeunesse et la vie associative, ou l'enseignement.
M. Jean Arthuis, président , a tenu à rappeler que le gouvernement ne disposait pas d'éléments lui permettant d'anticiper l'ampleur de l'épidémie de chikungunya au moment du vote de la loi de finances initiale pour 2006.
En réponse à Mme Nicole Bricq, M. Philippe Marini, rapporteur général , a précisé qu'il rappellerait, dans son rapport écrit, que la commission des finances avait attiré l'attention du gouvernement, lors de l'examen de la mission « Sécurité sanitaire » pour 2006, sur la nécessité de tenir compte de la possible survenance d'une épizootie d'influenza aviaire, en proposant un redéploiement de crédits de 15 millions d'euros, dont il a reconnu qu'il aurait toutefois été insuffisant pour faire face à l'ampleur non prévisible de la crise actuelle, notamment en raison de son impact sur la filière avicole.
En réponse à M. Michel Charasse, il a précisé que le décret d'avance devrait, à sa connaissance, être publié avec le rapport de motivation rédigé par le gouvernement, tout en s'engageant à le demander explicitement dans l'avis transmis au Premier ministre. En outre, il a souligné que l'absence d'ouverture de crédits en faveur de la lutte contre la grippe aviaire en Afrique serait abordée dans le rapport écrit. Toutefois, il a indiqué qu'il n'appartenait pas à la commission des finances de s'immiscer dans les arbitrages budgétaires interministériels.
Enfin, en réponse à M. Marc Massion, M. Philippe Marini, rapporteur général , a précisé que le niveau de déficit prévisionnel prévu par la loi de finances initiale pour 2006 était déjà considérable et qu'il n'était pas possible de l'aggraver, d'où la nécessité de procéder à des annulations de crédits pour équilibrer les ouvertures prévues par le décret d'avance.
En conclusion, M. Jean Arthuis, président , a remercié le rapporteur général pour la qualité de son intervention et s'est félicité du caractère novateur de la procédure appliquée par le gouvernement, en application de l'article 13 de la LOLF.
La commission des finances a alors émis, par 9 voix pour et 7 abstentions du groupe socialiste, un avis favorable sur le projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de crédits. Elle s'est ensuite prononcée en faveur de la publication de la communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sous la forme d'un rapport d'information .