B. LA MISE EN PLACE D'UN MÉCANISME ASSURANTIEL SE HEURTE À DES OBSTACLES TECHNIQUES
Votre rapporteur spécial a souhaité envisager, en s'inspirant de certains exemples étrangers, le remplacement du diagnostic d'archéologie préventive par un mécanisme assurantiel.
Rappelons que la redevance ne finance aujourd'hui des diagnostics que pour moins de 11 % des dossiers enregistrés , qui ne sont suivis de prescription de fouilles que dans 16,8 % des cas , selon une note fournie à votre rapporteur spécial par la DAPA, le 7 juin 2005.
Le taux faible de prescription de fouilles peut être vu comme un effort de rationalisation des dépenses, dans la perspective d'une programmation des fouilles, plutôt que comme un signe d'infructuosité des diagnostics.
Toutefois, le rendement de la redevance, même s'il est jugé trop faible au regard des besoins de financement de l'INRAP, semble déjà conséquent pour n'aboutir en 2004 qu'à 593 fouilles prescrites sur 35.263 dossiers instruits et 3.620 diagnostics.
Il a donc été envisagé de remplacer, pour les travaux soumis à l'application du code de l'urbanisme, l'obligation de diagnostic par un dispositif en deux étapes :
- première étape : lorsqu'une opération affectant le sous-sol est envisagée, le pétitionnaire vérifie sur la carte archéologique le risque archéologique de son terrain, auprès des DRAC ou des SRA. Si le risque atteint un certain niveau, le diagnostic est obligatoire. Dans le cas contraire, le pétitionnaire passe à la seconde étape ;
- seconde étape : le pétitionnaire souscrit une assurance prévoyant le financement d'un diagnostic, des fouilles et la couverture des coûts liés à l'arrêt des travaux de construction en cas de découverte archéologique .
Deux obstacles ont conduit votre rapporteur spécial à ne pas pousser plus avant sa réflexion dans ce domaine. Le premier est technique et pourrait, sans doute, être surmonté : les engins de construction sont équipés de « godets » risquant de détruire tout objet archéologique au premier contact.
Le second obstacle est plus préoccupant car il met en exergue certaines lenteurs et carences. La carte archéologique du territoire national, dont la réalisation est prévue par la loi du 17 janvier 2001 précitée, et qui a justifié l'embauche de 79 anciens membres de l'AFAN par la DAPA, n'est pas encore réalisée à ce jour. Une version encore bien incomplète existe, très en deçà des objectifs définis par la loi du 17 janvier 2001.
Il ne s'agit pas de sacraliser la carte archéologique, ni d'imaginer que son existence permette un jour une prévision parfaite du risque archéologique, mais il est préoccupant de constater le retard dans la mise en oeuvre de cet outil si utile en Italie, comme a pu le constater votre rapporteur spécial lors de son déplacement, pour les services de l'Etat et des collectivités locales, les constructeurs et les archéologues.
Votre rapporteur spécial a pu assister à une présentation du logiciel de carte archéologique mis en place par la DAPA, qui regroupe à ce jour l'essentiel des données archéologiques relatives à la France. Des efforts louables ont été réalisés, le résultat est cependant en-deçà des espérances qui avaient été placées dans un tel document et conduisent à renoncer à la mise en place d'un système assurantiel.
Votre rapporteur spécial est arrivé à la conclusion que l'impossibilité de dégager des hypothèses de réforme du dispositif législatif efficaces tenait au fait que la réflexion ne devait pas se centrer sur les recettes mais plutôt sur la définition d'une politique archéologique.
Les modifications de l'assiette ou du taux de la redevance envisagées, ou, plus globalement, du mode de financement de l'archéologie préventive, ne semblent pas pouvoir garantir l'équilibre du système. Une forte variation de l'activité de construction pourrait influer sur les recettes, mais aussi sur le besoin de personnels de l'INRAP, et remettre en cause une stabilisation budgétaire obtenue par « tâtonnement » et approximation, et donc incertaine.