III. POUR UNE POLITIQUE DE PROGRAMMATION DE L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE
Votre rapporteur spécial se refuse à cautionner une « énième réforme législative », d'autant qu'il lui apparaît que la réflexion sur une modification éventuelle de la redevance d'archéologie préventive menée par le ministère de la culture n'est pas totalement exempte de défauts. Il a ainsi dû constater l'absence de concertation entre le ministère de la culture et le ministère de l'équipement. Il en résulte une grande fragilité des hypothèses de travail retenues par la société « Conjuguer » qui semble avoir ignoré que la TLE pouvait faire l'objet d'une grande réforme à très court terme.
Votre rapporteur spécial a ainsi été informé qu'un groupe de travail avait été constitué, les ministères de l'économie et de l'équipement s'étant associés pour envisager toutes les modalités possibles de modification de la TLE, du toilettage, improbable, à la suppression, apparemment souhaitable.
Dans ces circonstances, votre rapporteur spécial n'est pas en mesure de présenter, à ce jour, ses conclusions définitives. Il entend connaître pour cela les recommandations du groupe de travail sur la TLE, qui devrait être présentées à l'automne 2005. Ainsi, son rapport d'information « définitif » pourrait-il être présenté en octobre 2005.
Votre rapporteur spécial est cependant convaincu dès à présent qu'une audition de suivi du contrôle budgétaire devra être organisée au premier trimestre 2006 sur le modèle de celles déjà réalisées au premier semestre 2005 afin de maintenir une utile attention sur un dossier complexe malgré sa faible importance financière.
De plus, cette audition permettrait de s'assurer que les engagements pris par la DAPA, relatifs à l'amélioration du rendement de la redevance d'une part, et à la mise en oeuvre d'une politique de programmation des diagnostics d'autre part, sont suivis d'effet. A la demande de votre rapporteur spécial, la DAPA s'est engagée, par écrit 11 ( * ) à suivre deux orientations essentielles :
- l'accroissement des rentrées fiscales, à système juridique inchangé , par l'installation d'un logiciel adapté dans les DRAC (mai 2005), la nomination de responsables pour la redevance au sein des DRAC, des actions de formation des personnels et l'application de deux circulaires récentes portant sur les aménagements relevant du code de l'urbanisme, d'une part, et les infrastructures linéaires de transport, d'autre part.
Ces actions s'inscrivent dans le cadre plus large de la réorganisation des DRAC mise en oeuvre par la DAPA et recommandée depuis de nombreuses années par votre rapporteur spécial. Il ne peut donc que se féliciter de ces décisions, et souhaite en suivre l'application pour en mesurer l'impact.
- la mise en place d'une politique archéologique aux niveaux national et régional . Dans cette perspective, une programmation régionale des fouilles, basée sur des critères scientifiques , servirait de fondement à une politique nationale. Le vice-président du Conseil national des recherches archéologiques, le directeur de la DAPA et de nombreux interlocuteurs entendus par votre rapporteur spécial soutiennent cette option. La recherche archéologique ne présente un intérêt, par rapport à la préservation des vestiges archéologiques, que si elle permet de valider ou d'infirmer une hypothèse technique ou scientifique nouvelle. L'archéologie doit donc être définie et non réalisée au coup par coup à l'occasion de chaque nouveau chantier .
Les engagements du DAPA, pris lors de la réunion du 24 mai 2005, et transmis à votre rapporteur spécial le 7 juin 2005, sont reproduits in extenso dans les annexes n° s 4 et 5 du présent rapport.
Votre rapporteur spécial se demande quel doit être l'avenir de l'INRAP .
Il estime que les engagements pris par le DAPA peuvent permettre de résoudre les difficultés que connaît l'archéologie préventive plus sûrement que tout accroissement des recettes.
Il considère que l'INRAP est un opérateur d'excellente qualité, composé de personnels de valeur. Son projet d'établissement , même s'il souligne ses carences actuelles, va dans le bon sens : celui de l'amélioration des performances, de la mise en place du contrôle de gestion et d'une réelle ambition de valorisation des fouilles opérées grâce à la publication rapide des rapports de fouille et d'études de fond réalisées sur la base des découvertes techniques et scientifiques
Votre rapporteur spécial a été très favorablement impressionné par le système anglais où, sur la base d'une instruction (la Planning Policy Guidance ), il est prévu que :
- les autorités locales, avant de délivrer une autorisation d'aménagement, requièrent des aménageurs toute information archéologique nécessaire. Un diagnostic peut alors être ordonné, financé par l'aménageur, qui choisit son opérateur (entreprise privée). Les autorités locales sont dotées d'un archéologue (au niveau des comtés) qu'elles emploient pour évaluer ces diagnostics ;
- les autorités peuvent alors prescrire des fouilles (rôle de l'archéologue du comité), les aménageurs pouvant recourir à l'entreprise de leur choix. L'affiliation de l'opérateur privé à l'Institut des archéologues de terrain ( Institut of field archaelogists : IFA) est alors une garantie pour l'aménageur que les délais, les prix et la qualité seront respectées. C'est en effet à l'entreprise qu'il revient de présenter un projet de fouille satisfaisant les spécifications scientifiques et techniques de l'autorité locales et les exigences économiques de l'entrepreneur (ainsi, les archéologues travaillent-ils en même temps que les autres professionnels de la construction) ;
- l'entrepreneur paie les travaux, et le rapport de fouille, qui doit être validé par l'autorité locale (là encore l'expertise de l'archéologue du comté est essentielle à la crédibilité du système).
Ce système est cohérent, efficace, économe pour l'Etat qui ne consacre plus que 0,5 million de livres par an à l'archéologie. La Commission pour les monuments historiques (dénommée English Heritage ) n'a plus aujourd'hui qu'un rôle, essentiel cependant, de surveillance et de définition de « bonnes pratiques ». Le « marché de l'archéologie » représente chaque année entre 45 à 50 millions de livres , contre un budget étatique annuel de 4 à 5 millions de livres avant la mise en oeuvre de la recommandation précitée en novembre 1990.
Sur la base de cet exemple probant, votre rapporteur spécial estime que la décentralisation fonctionnelle de l'INRAP doit être une priorité . Sa réorganisation en unités interrégionales doit être recherchée, en bonne intelligence avec les personnels qui ne souhaitent d'ailleurs pas avoir un champ d'action géographique trop étendu.
Ceci n'empêcherait pas, bien sûr, qu'une unité scientifique nationale soit maintenue, au sein d'équipes resserrées, peut-être organisées autour du CNRA.
C'est sur ces dernières hypothèses que votre rapporteur spécial va pousser son expertise avant de présenter devant la commission des finances son rapport d'information définitif à l'automne 2005.
* 11 Notes demandées par votre rapporteur spécial le 24 mai 2005, remises le 7 juin 2005 par la DAPA.