Météo France : Des prévisions de qualité, mais des adaptations nécessaires

II. LES ÉVOLUTIONS MARQUANTES

L'autonomie des corps techniques de Météo-France par rapport aux corps administratifs et l'interdépendance des questions concernant les corps techniques de cet établissement sont particulièrement frappantes. Ainsi les négociations sur l'aménagement et la réduction du temps de travail ont-elles offert l'occasion d'évoquer les conséquences de la fusion des corps des ingénieurs de l'équipement, sur la situation indemnitaire de l'ensemble des corps techniques de Météo-France par rapport aux corps homologues du ministère de l'équipement.

Trois réformes, intervenues au même moment que le contrat d'objectifs 2001-2004, ont de la sorte comporté des questions imbriquées : l'aménagement et la réduction du temps de travail, la fusion des corps d'ingénieurs du ministère de l'équipement issus de l'Ecole polytechnique et les protocoles DGAC applicables aux personnels des corps communs.

A. L'AMÉNAGEMENT ET LA RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL

1. Le dispositif général du mécanisme d'ARTT

A l'issue de négociations difficiles en 2000 et 2001, une instruction du président-directeur général de l'établissement du 30 octobre 2001, prise en l'absence d'accord majoritaire et applicable au 1 ^er janvier 2002, a mis en oeuvre à Météo-France les dispositions du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat.

L'encadrement réglementaire de ce dispositif n'est intervenu, du reste rétroactivement, que l'année suivante ^{18 ( * )} , afin, selon la pratique usuelle déjà soulignée par la Cour à propos de la DGAC, de faire coïncider les normes applicables avec la situation de fait prévalant à Météo-France. Ainsi la succession de l'instruction du président-directeur général de l'établissement et des textes réglementaires, selon un ordre inverse de celui qui aurait dû en principe prévaloir, a-t-elle eu pour conséquence de laisser subsister dans l'instruction des dispositions plus favorables que celles prévalant ordinairement dans la fonction publique de l'Etat.

L'instruction établit une distinction fondamentale entre les agents en horaires de bureau et ceux en service permanent : les agents en horaire de bureau se voient appliquer des horaires variables, adossés à l'un des quatre « systèmes pivot », allant de 36 heures sur quatre jours à 37 heures sur cinq jours ; le travail posté est défini comme une organisation permanente du travail en équipes successives, dénommée service permanent ou semi-permanent selon qu'elle comprend ou non des périodes de travail programmées la nuit, et comportant des sujétions particulières, auxquelles l'instruction s'attache à définir des compensations.

Des dérogations aux garanties minimales définies par le décret du 25 août 2000 sont autorisées pour le service permanent ou semi-permanent et en cas de crise météorologique : dans ces deux cas, la durée quotidienne et l'amplitude maximale de la journée de travail sont portées à 12 heures 15 minutes (au lieu de 10 et 12 heures respectivement), et la durée hebdomadaire de travail peut atteindre 49 heures (au lieu de 48 heures).

Les contreparties des sujétions attachées au travail posté allient compensations en temps et bonifications horaires, selon le schéma suivant :

- un repos compensateur de 10 % est obligatoirement pris en temps pour le travail de nuit, des dimanches et jours fériés ;

- au travail de nuit, comme au travail de jour les samedis, dimanches et jours fériés, sont en outre attachées des bonifications horaires, variables selon l'importance des sujétions imposées ^{19 ( * )} ; ces bonifications horaires sont, au choix de l'agent, « converties » en totalité ou en partie soit en repos compensateur, soit en indemnité, sous la forme du versement de l'indemnité pour horaires adaptés (IPHA) ;

- toutefois, les bonifications horaires sont obligatoirement converties en indemnité lorsque leur conversion en repos compensateur aurait pour effet de réduire le temps de travail effectif de l'agent en-deçà de 1 454 heures, correspondant à 32 heures hebdomadaires en moyenne annuelle ; dans ce cas, le montant de l'IPHA est majoré de 20 %.

2. La question des personnels en service permanent

A l'occasion de la mise en place de l'ARTT, l'établissement est, à la demande de l'Etat, revenu sur certains avantages spécifiques accordés aux personnels en service permanent. Il a en particulier mis fin à une bonification pour congés fractionnés accordée à cette seule catégorie de personnel, qui dépassait de deux jours en moyenne les avantages prévus par le décret du 26 octobre 1984. Quoique justifiée sur le plan technique par les modifications des caractéristiques du service, cette mesure a été perçue comme créatrice d'une inégalité de traitement entre les agents en horaires de bureau et leurs collègues en service posté, qui n'avaient pas la possibilité de réduire leur durée quotidienne de travail, compte tenu des nécessités de continuité du service. Cette catégorie de personnel a néanmoins bénéficié de contreparties appréciables.

De façon générale, la quasi intégralité des compensations dont sont désormais susceptibles de bénéficier les agents en service posté se concentre sur le régime des bonifications spécifiques qu'ils « convertissent » en temps de repos ou en IPHA. C'est sans doute ce qui explique les efforts faits par l'établissement pour « maximiser » le nombre des jours fériés dans l'année : de façon très dérogatoire par rapport aux règles définies pour l'ensemble de la fonction publique, l'instruction sur l'ARTT à Météo-France qualifie de jours fériés, assortis des bonifications horaires qui y sont attachées, les dimanches de Pâques et de la Pentecôte.

Ensuite, l'instruction puis les textes réglementaires ont aménagé pour les agents en service posté des règles spécifiques, aux conséquences potentiellement défavorables à l'établissement.

La règle selon laquelle les personnels en service permanent ou semi-permanent bénéficient d'une bonification horaire qu'ils peuvent, à leur choix, convertir en temps de récupération ou en IPHA a conduit, en 2002, 477 agents (418 TSM et 59 ITM) et, en 2003, 514 agents (468 TSM et 46 ITM) à opter pour une compensation en IPHA. La conversion obligatoire des bonifications horaires en « bonifications horaires indemnisées » (BHI) au taux majoré a eu pour effet d'assurer à 514 agents n'ayant pas opté pour l'IPHA en 2003 une compensation indemnitaire de l'ordre de 1 200 € par an, pour une durée moyenne hebdomadaire théorique de 32 heures.

La conséquence logique de ce mécanisme est que, plus la durée hebdomadaire moyenne du travail s'approche du seuil de 32 heures, plus il est avantageux pour les agents d'opter pour une bonification horaire récupérée en temps, de nature à leur procurer un montant d'indemnité majoré, plutôt que de choisir le versement de l'IPHA au taux normal. Il faut souligner combien ces arbitrages individuels sont susceptibles d'aller à l'encontre des intérêts financiers de l'établissement, contraint de compenser les absences au moyen des brigades de réserve, ou de verser un montant majoré d'IPHA aux agents concernés.

Au demeurant, la limite de 32 heures hebdomadaires en moyenne annuelle reste assez théorique : en réalité, le dispositif adopté par Météo-France comporte des « libertés masquées » permettant de réduire jusqu'à 1413 heures la durée effective de travail des personnels en service permanent, « comme à la DGAC » ^{20 ( * )} .

La source de cette réduction supplémentaire du temps de travail pour les agents en service permanent réside dans le mécanisme dérogatoire suivant, fondé sur des tolérances très anciennes : le temps de pause méridienne, dont l'instruction du 30 octobre 2001 précise qu'il ne doit pas être inférieur à 45 minutes, est normalement exclu du temps de travail effectif ; toutefois, il n'en est pas ainsi, et « en conséquence, la durée de la pause de midi doit être incluse dans le temps de travail effectif », non seulement lorsque l'agent prend son repas sur place tout en continuant d'assurer son service, mais aussi pour les « postes permanents ou semi-permanents dont les titulaires doivent, pour assurer la continuité de leur service, prendre leurs repas alternativement, l'agent présent assurant simultanément son poste de travail et celui de son collègue qui s'est absenté pour déjeuner ». Cette facilité est loin d'être négligeable, puisqu'elle équivaudrait, selon l'établissement, à cinq vacations par an pour un agent en service permanent dans une unité de sept personnes.

Tout porte à croire que cette dérogation aux règles générales applicables au mécanisme de l'ARTT dans la fonction publique n'a fait l'objet d'aucun encadrement réglementaire.

3. La création de 75 emplois

Le contrat d'objectifs 2001-2004 comportait une provision budgétaire de
18,5 MF (2,82 M€) en année pleine pour le recrutement en septembre 2002 de 50 techniciens et 25 ingénieurs des travaux ; compte tenu du temps de leur formation à l'Ecole nationale de la météorologie, ces personnels ne devaient entrer en fonction qu'en 2004 et 2005. Or la mise en oeuvre de l'ARTT à compter du 1 ^er janvier 2002 conduisait, en l'absence de réforme de structure, à une accumulation considérable des heures à récupérer, pour les agents en service permanent et semi-permanent, entre cette date et l'entrée en fonction des ITM et des TSM. Aussi Météo-France, à l'occasion du conflit social de l'automne 2000, a-t-il obtenu de sa tutelle l'autorisation d'anticiper à 2001 ces recrutements - au demeurant très inférieurs aux demandes des personnels, et inférieurs de moitié à l'effet mécanique de la réduction de la durée du travail -, à raison de 50 recrutements anticipés en septembre 2001 (25 ITM et 25 TSM), et de 25 recrutements complémentaires de TSM en 2002.

Cette mesure, quoique compensée par la suppression prévue de 76 emplois de militaires et ouvriers de l'Etat, compte tenu des départs à la retraite, entre 2000 et 2004, n'en constituait pas moins une dérogation majeure aux règles arrêtées pour la mise en oeuvre de l'ARTT dans la fonction publique de l'Etat, en principe exclusive de toute création d'emplois. Aussi a-t-elle été officiellement motivée par le souci de renforcer les moyens de surveillance et de sécurité de Météo-France après les tempêtes de décembre 1999.

Ainsi, la mise en oeuvre de l'aménagement et de la réduction du temps de travail à Météo-France s'est accompagnée de multiples dérogations aux règles établies par le décret du 25 août 2000, dont certaines sont demeurées occultes. Certaines des modalités choisies par l'établissement sont une source potentielle de coûts importants pour les années à venir, et l'ont en tout état de cause éloigné des réformes de structures qui eussent été souhaitables.

B. L'INTÉGRATION DANS LE CORPS DES PONTS ET CHAUSSÉES

La fusion des différents corps d'ingénieurs du ministère de l'équipement correspondait à un souhait de longue date de Météo-France. Toutefois, sa mise en oeuvre est rendue plus difficile, dans cet établissement, par la contrainte découlant de la volonté de maintenir constante la hiérarchie des rémunérations de l'ensemble de ses corps techniques.

1. Les modalités de la fusion et le rattrapage indemnitaire

Le décret n° 2002-523 du 16 avril 2002 portant statut particulier du corps des ingénieurs des ponts et chaussées a fusionné dans un corps unique, qualifié de « corps supérieur à caractère technique... et à caractère interministériel » au sens du titre II du statut général des fonctionnaires, les quatre corps d'ingénieurs du ministère de l'équipement issus de l'Ecole polytechnique - ingénieurs des ponts et chaussées régis par le statut du 20 février 1959, ingénieurs de la météorologie, ingénieurs géographes et ingénieurs de l'aviation civile.

Par rapport à leur précédent statut, le nouveau texte élargit notablement les perspectives de carrière des ingénieurs de la météorologie, et met fin à la spécialisation de leur formation dès leur sortie de l'Ecole polytechnique ; en termes de rémunération, la principale conséquence de cette intégration réside dans l'alignement de leur régime indemnitaire sur celui, traditionnellement plus favorable, des autres ingénieurs de l'équipement.

Jusqu'à la fusion des corps, les ingénieurs de la météorologie percevaient en effet une indemnité unique également versée aux autres personnels techniques de Météo-France, l'indemnité de technicité et de sécurité (ITS). Du fait de la fusion, cette indemnité unique avait, à compter de 2002, vocation à être remplacée désormais - pour les seuls ingénieurs de la météorologie - par les deux éléments composant le régime indemnitaire des ingénieurs des ponts et chaussées : la prime de service et de rendement (PSR) et l'indemnité spécifique de service (ISS) dont le montant, contrairement à l'indemnité précédente, fait l'objet d'une modulation individuelle.

Cette réforme a été opérée en 2003 ^{21 ( * )} . Toutefois, dans la mesure où elle conduisait à fixer le montant de l'ISS due pour les exercices 2002 à 2004 à un niveau supérieur à celui de l'ITS que le contrat d'objectifs 2001-2004 avait prévu de répartir entre les trois grades d'ingénieurs de la météorologie - ce que l'établissement n'était pas à même d'assumer immédiatement - le rattrapage indemnitaire des ingénieurs des grades supérieurs a été, titre dérogatoire, étalé sur plusieurs années, jusqu'à la fin de 2004.

2. Les conséquences de la fusion sur le régime indemnitaire des autres corps techniques de Météo-France

Dès sa préparation en 2000, le contrat d'objectifs 2001-2004 intégrait, dans les rythmes d'évolution de l'ITS prévus sur cette période pour les différents corps techniques de Météo-France, la perspective de la fusion des corps des ingénieurs de l'équipement. Cette perspective avait même directement motivé une augmentation très sensible de cette enveloppe par rapport à celle fixée par le précédent contrat d'objectifs - de 2,71 M€ (17,8 MF) pour cinq ans à 3,83 M€ (25,15 MF) pour quatre ans.

La répartition de l'enveloppe entre les différents corps techniques s'appuyait sur une logique de rattrapage homothétique des écarts existant avec les corps homologues de l'équipement. En outre, l'établissement envisageait la possibilité d'affecter, si nécessaire, une partie de la marge ainsi constituée au financement d'un éventuel surcoût, par rapport aux prévisions, de la mise en oeuvre du protocole DGAC.

Or, aucun de ces deux objectifs n'a été atteint : ils ont en effet été précocement abandonnés, à l'occasion du conflit social de novembre 2000 lié à la mise en oeuvre de l'ARTT, au profit d'une répartition de l'enveloppe visant essentiellement à préserver la hiérarchie existante des rémunérations des corps techniques au sein de l'établissement.

En effet, la logique, initialement adoptée, du rattrapage homothétique des écarts de rémunération pour chacun des corps concernés - ingénieurs de la météorologie, ITM et TSM - suscitait une forte opposition de la part des organisations syndicales, en ce qu'elle conduisait à un élargissement de la hiérarchie des salaires au sein de l'établissement. Avec l'accord de sa tutelle, Météo-France a donc révisé les modalités de répartition entre les corps de l'enveloppe d'ITS, demeurée constante, dans des proportions importantes : d'une répartition initiale de 0,64 M€ (4,18 MF) pour les TSM, 1,1 M€ (7,21 MF) pour les ITM et 2,1 M€ (13,76 MF) pour les IM pour la période 2001-2004, l'accord qui a permis de clore le mouvement de grève du 16 novembre 2000 a abouti à la répartition, finalement mentionnée dans le volet social du contrat d'objectifs, respectivement de 1,39 M€ (9,15 MF), 1,37 M€ (9 MF) et 1,07 M€ (7 MF).

Ce redéploiement, au bénéfice des ingénieurs des travaux et techniciens, rendu possible par un étalement dans le temps du rattrapage du niveau indemnitaire des ingénieurs de la météorologie dans le cadre de la fusion des corps, suscite diverses interrogations : même si le coût budgétaire reste limité par la faiblesse de l'effectif des ingénieurs affectés à Météo-France, l'opération n'est pas complètement restée dans le cadre du contrat d'objectifs, puisque 290 000 € supplémentaires ont dû être versés par le ministère de l'équipement au titre de la fusion des corps en 2002 ; la procédure suivie reporte au contrat d'objectifs suivant une partie de la question de la prise en compte, sur le plan indemnitaire, de la fusion des corps - la seule véritable limite résidant en la nécessité de verser aux ingénieurs-élèves directement intégrés dans le nouveau corps, au fur et à mesure du déroulement de leur carrière, une rémunération égale à celle qu'ils recevraient dans les autres secteurs du ministère de l'équipement. Au surplus, la démarche adoptée en 2000 conforte la revendication de maintien de la hiérarchie des rémunérations des corps techniques au sein de l'établissement ; quand bien même il ne serait pas fait droit à cette demande à l'avenir, un champ nouveau aura été ouvert aux négociations salariales dans l'établissement.

C. LE PROTOCOLE DGAC DU 7 DÉCEMBRE 2000

Le rapport public particulier de la Cour consacré en 2002 au contrôle de la navigation aérienne a relevé l'originalité du mode de gestion des relations sociales dans la sphère de l'aviation civile, se traduisant par la signature de « protocole triennaux » rendus applicables, depuis 1991, à l'ensemble des corps de la DGAC, notamment administratifs. Il a également souligné les conséquences financières très lourdes de ce mode particulier de dialogue social.

Météo-France, au titre de l'emploi des personnels communs, a mis en oeuvre certaines mesures du protocole du 7 décembre 2000, notamment la revalorisation des primes des techniciens supérieurs des études et de l'exploitation de l'aviation civile (TSEEAC) et des personnels administratifs, la création d'emplois de conseillers d'administration et d'adjoints, la revalorisation des taux des salaires des ouvriers de l'Etat ainsi que des mesures de pyramidage. A cette fin, le volet social du contrat d'objectifs 2001-2004 prévoyait que l'établissement provisionnerait une progression de 1,25 MF (190 500 €) par an des crédits de rémunération des personnels communs ; le contrat précisait que le financement d'un éventuel surcoût par rapport aux prévisions initiales devrait provenir d'un étalement dans le temps du rattrapage indemnitaire des ingénieurs de la météorologie lié à la fusion des corps de l'équipement.

Comme pour les protocoles triennaux précédents, le coût du protocole DGAC du 7 décembre 2000 s'est révélé supérieur aux évaluations initiales. Ainsi les dépenses effectivement engagées par l'établissement pendant la période sous revue pour la mise en oeuvre de ce protocole (hors recherche) ont-elles excédé la provision linéaire inscrite au contrat d'objectifs, comme le retrace le tableau suivant.

Il convient au demeurant de noter que ce déséquilibre, corrigé de façon relative en 2003, s'est de nouveau creusé en 2004 ; la situation ne paraît donc nullement stabilisée.

Tableau n° 3 :  Coût des mesures du protocole DGAC 2001-2004 comparé à la provision inscrite à ce titre au budget de Météo-France

(en €)	2001	2002	2003	2004
Protocole DGAC 2001-2003	269 459	296 890	19 589	38 422
Mesures reflet catégories A et C	0	0	45 971	60 461
Total DGAC 2001-2003	269 459	296 890	65 560	98 883
Action sociale	22 867	54 882	58 234	100 000
Total protocole + action sociale	292 327	351 772	123 794	198 883
Provision DGAC du contrat d'objectifs	190 561	190 561	190 561	190 561
Cumul 2001 / 2004	292 327	644 098	767 892	966 775
Provision du contrat d'objectifs cumulée 2001 /2004	190 561	381 123	762 245	762 245

Source : Météo-France - direction financière.

Pour autant, la contrepartie initialement envisagée pour la revalorisation des rémunérations des personnels des corps communs, constituée par le report du rattrapage indemnitaire des ingénieurs de la météorologie, a en réalité été utilisée pour garantir la réduction de l'écart indemnitaire entre les ITM et TSM de Météo-France et leurs homologues du ministère de l'équipement. Il ne semble pas que la tutelle ait opposé d'objection à cette utilisation du même gage à deux fins distinctes, alors même que le financement de l'ajustement des dépenses du protocole DGAC, finalement reporté sur la « ligne souple » des dépenses de personnel, méconnaît les engagements contenus dans le volet social du contrat d'objectifs.

* ¹⁸ Décrets n° 2002-1623 du 30 décembre 2002 portant dérogations aux garanties minimales de durée du travail et de repos applicables à certains personnels de Météo-France et n° 2002-1624 du 30 décembre 2002 relatifs aux modalités de rémunération ou de compensation des astreintes de certains personnels de Météo-France ; arrêtés des 7 avril et 5 juin 2003.

* ¹⁹ Bonification des heures de nuit : jour ouvrable 10 %, samedi 20 %, dimanche 40 %, jour férié 100 % ; bonification des heures de jour : samedi 10 %, dimanche 20 %, jour férié 90 %.

* ²⁰ Cf. lettre adressée par le président-directeur général de Météo-France au ministre de l'équipement, des transports et du logement le 10 octobre 2001, concernant une demande d'audience du SNITM/FO dans le cadre d'un préavis de grève nationale : « nous avons d'autant moins intérêt à soulever de nouveau la question du seuil de 32 H que nous prendrions le risque de devoir révéler les libertés masquées que comporte notre proposition, basée en fait sur une durée effective de 1 413 H pour les personnels en service permanent, comme à la DGAC. »

* ²¹ Décret n° 2003-799 du 25 août 2003 relatif à l'indemnité spécifique de service allouée aux ingénieurs des ponts et chaussées et aux fonctionnaires des corps techniques de l'équipement.