2. La mise en place trop lente de la CCAMIP
La constitution de la CCAMIP a été laborieuse : le décret du 15 juillet 2004 relatif à son organisation et à son fonctionnement n'a été publié que le 16 juillet 2004, un an après l'adoption de la loi de sécurité financière du 1 er août 2003 .
La constitution du nouveau gouvernement en avril 2004 semble avoir retardé l'adoption du décret du 15 juillet 2004, le projet soumis au Conseil d'Etat le 19 janvier 2004 n'ayant fait l'objet d'un avis de la juridiction administrative que le 16 mars 2004.
Cette lenteur semble partiellement imputable aux différences culturelles entre les deux autorités ayant fusionné au sein de la CCAMIP : la CCA relevait du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et la CCMIP du ministère en charge de la santé.
Tout en se félicitant de la coopération dont ont su faire preuve la CCA et la CCMIP, votre rapporteur général estime qu'une fusion rapide , sur le modèle de l'AMF, aurait permis d'éviter des débats dilatoires sur la nouvelle organisation des services, dont les enjeux avaient déjà été réglés par le législateur .
Alors que la CCAMIP n'était pas encore pleinement opérationnelle fin juillet 2004, votre rapporteur général rappelle que la loi de sécurité financière avait prévu des mesures transitoires, aux termes desquelles la CCA et la CCMIP resteraient provisoirement en place . Le prolongement de cette situation , s'il permet de combler un vide juridique, n'est pas satisfaisant , puisqu'il a conduit de fait la CCA - ou la CCMIP - à exercer les fonctions de la CCAMIP au sein des instances où celle-ci est représentée.
3. Les enjeux de l'organisation interne : les commissions spécialisées
L'article 30 de la loi de sécurité financière a prévu explicitement que la CCAMIP, dont le président est nommé par décret du président de la République pour cinq ans, peut constituer en son sein des commissions spécialisées et des commissions consultatives.
Le retard pris dans la mise en place de la CCAMIP s'explique notamment par des débats sur son organisation interne, en particulier la possibilité de constituer une commission spécialisée compétente à l'égard des organismes mutualistes visés par le livre III du code de la mutualité .
Votre rapporteur général estime que la constitution de commissions spécialisées au sein de la CCAMIP , si elle est souhaitable à des fins de bonne organisation interne, ne doit pas tendre à remettre en cause l'unité de la nouvelle structure, en reproduisant les anciennes divisions organiques entre la CCA et la CCMIP .
A cet égard, le décret n° 2004-693 du 15 juillet 2004 relatif à l'organisation et au fonctionnement de la CCAMIP a proposé une solution qui apparaît équilibrée à votre rapporteur général :
- la possibilité de constituer des commissions spécialisées , de manière générale, est prévue mais dans des conditions strictes , sur proposition du président de la CCAMIP et à la majorité des deux tiers des membres, pour une durée limitée, dans un domaine strictement défini, à l'exclusion des matières relevant du pouvoir de sanction ;
- conformément à l'article 30 de la loi de sécurité financière, une commission spécialisée est constituée pour les mutuelles du livre III du code de la mutualité, avec des compétences larges (« elle est saisie de toute question concernant ces organismes » et est habilitée à prononcer des sanctions à leur égard), mais la présence en son sein du président de la CCAMIP et la possibilité de renvoyer les affaires à la commission de contrôle limitent les risques d'atteintes à l'unité de la CCAMIP.
L'organisation de la CCAMIP en commissions spécialisées résultant du décret n° 2004-693 du 15 juillet 2004 relatif à l'organisation et au fonctionnement de la CCAMIP
« Article 1
« Le code des assurances est ainsi modifié : (...)
« II. - Au titre I er du livre III, il est inséré un chapitre II ainsi rédigé :
« Chapitre II
« Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance
« Section I
« Organisation et fonctionnement
« Sous-section I
« Organisation de la commission
« Art. R. 310-12. - I. - Sur proposition de son président et à la majorité des deux tiers de ses membres, la commission de contrôle peut constituer une ou plusieurs commissions spécialisées mentionnées à l'article L. 310-12-1. Elle peut les créer en matière d'assurances de personnes, de biens et de responsabilité ainsi qu'en matière d'intermédiation et de gouvernance des organismes pratiquant des activités d'assurance.
« Ces commissions spécialisées ne peuvent intervenir dans les matières relevant du pouvoir de sanction mentionné à l'article L. 310-18 du présent code, à l'article L. 951-10 du code de la sécurité sociale et à l'article L. 510-11 du code de la mutualité. Elles peuvent intervenir dans les matières relevant des mesures de redressement et de sauvegarde mentionnées au chapitre III du titre III du livre III du présent code, à la section V du chapitre Ier du titre III du livre IX du code de la sécurité sociale et aux articles L. 510-8 et L. 510-9 du code de la mutualité lorsque le chiffre d'affaires moyen des trois derniers exercices de l'organisme concerné est inférieur à un seuil déterminé par arrêté conjoint des ministres chargés des finances, de la sécurité sociale et de la mutualité et au moins égal à celui prévu en application de l'article L. 510-2 du code de la mutualité.
« Lorsqu'elle décide la création d'une commission spécialisée, la commission de contrôle précise :
« 1° L'étendue de la délégation qu'elle lui donne pour prendre des décisions de portée individuelle ;
« 2° Sa composition , chaque commission spécialisée comprenant, outre le président de la commission de contrôle, quatre membres au moins de cette dernière ;
« 3° La durée pour laquelle elle l'habilite à prendre les décisions mentionnées au 1°.
« La décision de création d'une commission spécialisée est publiée au Journal officiel de la République française.
« II. - 1° La commission spécialisée compétente à l'égard des organismes régis par le livre III du code de la mutualité, mentionnée à l'article L. 310-12-1, comprend, outre le président de la commission de contrôle, cinq de ses membres au moins .
« Elle est saisie de toute question concernant ces organismes, notamment par l'autorité administrative chargée du contrôle au niveau régional agissant dans le cadre des dispositions prévues à l'article L. 510-2 du code de la mutualité.
« Par dérogation aux dispositions du I, cette commission spécialisée est habilitée à prononcer à l'encontre des mutuelles régies par le livre III du code de la mutualité et selon les modalités définies aux articles R. 510-11, R. 510-12 et R. 510-13 du même code les sanctions prévues à l'article L. 510-11 de ce code.
« Lorsqu'elle l'estime utile, cette commission spécialisée renvoie l'affaire devant la commission de contrôle.
« 2° Lorsqu'elle se réunit en formation consultative, cette commission spécialisée peut s'adjoindre des personnalités reconnues pour leur expérience dans les domaines de la sécurité sociale, de la prévoyance et de la gestion de structures de soins. Elle peut notamment donner des avis ou faire des recommandations sur les relations entre les régimes de base de sécurité sociale et les organismes relevant de sa compétence. Réunie en formation consultative, elle ne peut prononcer de décisions de portée individuelle.
« III. - 1° Chacune des commissions spécialisées mentionnées aux I et II se réunit sur convocation du président de la commission de contrôle ou à la demande de la moitié de ses membres. Elle ne peut délibérer que si quatre au moins de ses membres sont présents.
« Les commissaires du Gouvernement peuvent assister aux réunions des commissions spécialisées.
« 2° Il est établi un procès-verbal des délibérations de la commission spécialisée. Mention y est faite du nom des membres présents. Le procès-verbal est soumis à l'approbation de la commission spécialisée.
« Une fois approuvé, ce procès-verbal est signé par le président et copie en est tenue à la disposition des membres de la commission de contrôle et des commissaires du Gouvernement.
« Le président rend compte à la plus prochaine réunion de la commission de contrôle des décisions adoptées par chaque commission spécialisée.
« 3° Une décision d'une commission spécialisée est exécutoire sauf si l'un de ses membres ou un commissaire du Gouvernement demande, au cours de la séance, que la décision soit renvoyée à la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance (...) ».
Source : Journal officiel, 16 juillet 2004, p. 12753