B. DES MOYENS ACCRUS DANS LE CADRE DU NOUVEAU STATUT D'AUTORITÉ INDÉPENDANTE DOTÉE DE LA PERSONNALITÉ MORALE
1. Un renforcement encore relatif des moyens financiers et humains de la CCAMIP
a) La faiblesse des moyens antérieurs de la CCA et de la CCMIP
Lors de l'examen du projet de loi de sécurité financière, votre rapporteur général avait insisté dans son rapport sur la faiblesse des moyens de la CCA et de la CCMIP , tant humains que financiers
S'agissant des moyens en personnels , la CCA apparaissait toutefois mieux dotée que la CCAMIP :
« Le secrétariat général de la CCA est assuré par le chef du service de contrôle des assurances. Les contrôles de la CCA sont effectués :
« - soit, dans la très grande majorité des cas, par les membres du corps des commissaires contrôleurs des assurances qui est mis à la disposition de la CCA (environ 35 personnes, ce qui est peu pour contrôler quelques 400 entreprises), et qui est spécialement formé au contrôle des organismes d'assurance et notamment à l'actuariat,
« - soit, en tant que de besoin, par des membres de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) mis à la disposition de la CCA (...) .
« C'est surtout sur la question des moyens que les différences subsistent entre les deux commissions de contrôle.
« La CCMIP ne dispose en effet que d'un effectif très réduit (une dizaine de personnes à temps plein) et fait appel « en tant que de besoin » à des membres de l'IGAS pour effectuer les contrôles sur quelques 400 organismes relevant du contrôle de la commission.
« Le code de la sécurité sociale l'autorise également à bénéficier du concours des commissaires contrôleurs des assurances et des agents de contrôle des services déconcentrés du ministre chargé de la mutualité. La CCMIP peut également disposer d'agents, sous contrats de droit public ou de droit privé, habilités par son président à effectuer les contrôles » 53 ( * ) .
Concernant les moyens financiers , dans son rapport en première lecture sur le projet de loi de sécurité financière, votre rapporteur général avait relevé, en mars 2003, que la CCA était indirectement financée par une contribution pour frais de contrôle, alors que la CCMIP percevait le produit d'une redevance :
« La CCA est financée, de façon exclusive, par une subvention budgétaire inscrite au budget du ministère de l'économie . Mais, le budget général de l'Etat reçoit une contribution pour frais de contrôle payée par les entreprises contrôlées par la CCA et qui vise, en théorie, à financer son contrôle comme c'est le cas dans d'autres pays européens. Ainsi que le prévoit l'article L. 310-9 du code des assurances : « les frais de toute nature résultant de l'application des dispositions du présent code relatives au contrôle et à la surveillance de l'Etat en matière d'assurance et de réassurance, sont couverts au moyen de contributions proportionnelles au montant des primes ou cotisations (...) et fixées, annuellement, pour chaque entreprise, par l'autorité administrative ».
« Le taux de cette contribution est fixé en fonction des dépenses de la CCA constatées l'année précédente. Il est actuellement de 0,055 pour mille du chiffre d'affaires des sociétés (...).
« [La CCMIP] bénéficie de l'autonomie financière. Ses ressources sont notamment constituées du produit d'une redevance à la charge des institutions de prévoyance du code de la sécurité sociale, des mutuelles, unions et fédérations du code de la mutualité et des institutions de retraite complémentaire. Cette redevance a pour assiette le chiffre d'affaires des institutions concernées et son taux est de 0,05 pour mille. Créée très récemment, cette redevance n'est pas encore opérationnelle » 54 ( * ) .
b) Une volonté du législateur de renforcer les moyens à la disposition de la CCAMIP
Le texte initial du projet de loi de sécurité financière a précisé que la CCAMIP disposerait d'une contribution pour frais de contrôle , assise sur le chiffre d'affaires des personnes soumises à son contrôle , suivant un taux fixé par décret compris dans une fourchette entre 0,05 pour mille (correspondant au taux actuel) et 0,15 pour mille . Cette disposition permet d'envisager une augmentation progressive de ses ressources, pour doter la CCAMIP des moyens nécessaires à l'exercice de sa mission de contrôle.
Plusieurs amendements du Sénat , adoptés en première lecture sur l'initiative de votre commission , à l'article 26 du projet de loi de sécurité financière (devenu l'article 30 de la loi adoptée), ont visé à renforcer davantage les moyens de la CCAMIP, en la dotant non du statut d'autorité administrative indépendante (à l'instar de la CCA), comme le proposait le texte initial du projet de loi, mais de celui d' « autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale » , et en confortant cette autonomie dans les domaines juridictionnel, de la gestion du personnel, de l'autonomie financière et des modalités de liquidation, ordonnancement et recouvrement du produit de la contribution pour frais de contrôle :
« L'absence de personnalité morale de la CCAMIP ne lui permet pas de se voir affecter ces moyens directement. S'ils lui étaient cependant rattachés, cela serait en infraction aux principes affirmés par la loi organique sur les lois de finances. C'est pourquoi, afin d'assurer une plus grande indépendance et sécurité financières de la CCAMIP, votre commission vous soumet cinq amendements visant à lui conférer la personnalité morale et à en tirer les conséquences :
« - au I du présent article, elle vous soumet un amendement visant à prévoir que la CCAMIP n'est plus une autorité administrative indépendante mais une « autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale » ;
« - au II du présent article, elle vous soumet deux amendements, l'un visant à prévoir que le président de la commission peut agir au nom de celle-ci devant toute juridiction (et non plus au nom de l'Etat), et l'autre que le personnel des services de la commission est composé d'agents publics mis à sa disposition, d'agents contractuels de droit public et de salariés de droit privé et que la commission fixe, sur proposition du secrétaire général, les règles de déontologie applicables à son personnel ;
« - au III du présent article, elle vous soumet un amendement visant à indiquer que la CCAMIP dispose de l'autonomie financière , qu'elle arrête donc son budget (sur proposition du secrétaire général) et qu'elle perçoit directement le produit de la contribution pour frais de contrôle ;
« - au IV du présent article, elle vous soumet un amendement visant à prévoir les modalités de liquidation, ordonnancement et recouvrement de la contribution pour frais de contrôle, à rappeler que la CCAMIP n'est pas soumise au contrôle a priori de ses dépenses et à renvoyer à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer son régime comptable ».
c) Une augmentation substantielle des moyens à relativiser
Lors de leur audition par votre rapporteur général, M. Jacques Delmas-Marsalet et Mme Florence Lustman, alors respectivement président et secrétaire générale de la CCA 55 ( * ) , ont insisté sur la nécessité de relativiser la perspective du doublement des moyens de la CCAMIP . En effet, le nouveau statut de la CCAMIP implique qu'elle se dote de moyens nouveaux, sans recourir aux fonctions supports dont bénéficiaient la CCA et la CCMIP de la part de leurs ministères de rattachement respectifs et alors que ces fonctions n'étaient pas facturées à leur coût réel.
S'agissant des moyens en personnels, la CCA avait déjà procédé, avant même la mise en place de la CCAMIP, à une augmentation des effectifs du corps de contrôle des assurances.
(1) Les moyens en personnels
Une première difficulté rencontrée a concerné le « portage » des personnels : la CCA et la CCMIP recouraient, pour l'essentiel, à des agents de la fonction publique d'Etat (du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pour la CCA qui employait les effectifs les plus importants) ; or, la loi de sécurité financière a prévu que la CCAMIP recrute ses propres agents.
Concernant les emplois auparavant pourvus à la CCA et à la CCMIP, la CCA a engagé des négociations, dès la fin de l'année 2003, avec la direction du personnel et des moyens de l'administration du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ( DPMA ). Plusieurs engagements ont été pris, en présence des représentants du personnel :
- la possibilité d'un droit au retour au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie , inconditionnel et à tout moment, pour les fonctionnaires de ce ministère détachés à la CCAMIP ;
- une gestion impartiale de leur carrière, laquelle se poursuivra au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ;
- la répercussion automatique des augmentations des traitements et des primes décidées au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Les fonctionnaires concernés seront placés en position de détachement, sur contrat, à partir du 1 er janvier 2005 . Une convention cadre reste à élaborer entre la CCAMIP et la DPMA . Cette convention doit être accompagnée de conventions spécifiques, pour permettre le maintien de prestations spécifiques dans le secteur social et en matière de formation. Ces négociations interviennent dans un contexte social tendu et de crainte, infondée, de « privatisation ».
Votre rapporteur général insiste sur la nécessité de ne pas désorganiser le fonctionnement de la CCAMIP , lors de la phase de transition avec la CCA et la CCMIP. Il importe donc que la convention soit conclue au plus vite et qu'elle permette le maintien d'effectifs suffisants de la CCAMIP le cas échéant après le 1 er janvier 2005, compte tenu du retard pris dans l'adoption du décret du 15 juillet 2004 précité. Lors de son audition par votre rapporteur général le 14 juin 2004, Mme Florence Lustman, alors secrétaire générale de la CCA et devenue secrétaire générale de la CCAMIP, a relevé, à cette date, le départ de personnels administratifs de catégorie B et C qui occupaient 8 postes , ceux-ci ayant choisi de faire valoir leur droit de retour au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
S'agissant des nouveaux agents à recruter, la CCAMIP souhaite pourvoir en priorité les postes de direction dans le nouvel organigramme, leurs titulaires devant ensuite procéder au recrutement de leurs propres collaborateurs.
Il s'agit notamment de pourvoir les nouveaux postes suivants, auparavant pris en charge par les ministères de rattachement de la CCA et de la CCMIP :
- une équipe d'agence comptable ;
- un conseiller juridique ;
- un responsable des moyens logistiques ;
- un responsable de l'organisation du contrôle ;
- un responsable des ressources humaines.
Compte tenu du retard pris dans l'adoption du décret du 15 juillet 2004, la CCAMIP a dû procéder suivant des promesses d'embauche . Votre rapporteur général déplore vivement cette situation insatisfaisante.
(2) Les moyens financiers
Dans la période transitoire de mise en place de la nouvelle autorité, la CCAMIP a négocié avec le gouvernement la possibilité de disposer d'un fonds de roulement de 1,5 million d'euros .
Tout en observant que la CCAMIP devra apprendre à gérer la contribution pour frais de contrôle , dans le cadre de la nouvelle autonomie financière dont elle dispose, votre rapporteur général a été informé que le niveau de cette contribution pourrait atteindre 0,12 pour mille du chiffre d'affaires des personnes soumises au contrôle de la CCAMIP, soit un montant total de près de 18 millions d'euros et un doublement des ressources dont disposaient de la CCA et la CCMIP.
Votre rapporteur général estime nécessaire cette contribution supplémentaire des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance à la régulation de leur profession. Il rappelle toutefois que la fixation du taux de la contribution doit s'établir sur la base des dépenses prévisionnelles, la fusion de deux autorités devant conduire à des synergies, au moins sur le plan financier.
La CCAMIP souhaite également relativiser cette augmentation des moyens, au regard de son obligation d'assurer de nouvelles fonctions internes qui découle de son autonomie. En outre, si le niveau de la contribution pour frais de contrôle qui alimentait la CCA était restée quasi-stable depuis sa création en 1989 (0,06 à 0,07 pour mille du chiffre d'affaires), il convient d'observer que l'élargissement de l'assiette avait permis une croissance des moyens de la CCA.
* 53 Sénat, rapport n° 206 (2002-2003), pp. 192 et 195
* 54 Ibid., p. 192-193 et p. 195.
* 55 Ainsi qu'il a été indiqué en première partie, Mme Florence Lustman a été nommée secrétaire générale de la CCAMIP par un arrêté en date du 23 juillet 2004.