CHAPITRE
III
L'INFORMATISATION AU SERVICE DE LA RÉFORME
DE
L'ÉTAT
Pour examiner l'apport de l'informatisation à la réforme de l'Etat, la « grille de lecture » proposée par le cabinet « Accenture », paraît de nature à structurer l'analyse. Il s'agit de distinguer le « front office » , qui signifie, à l'origine, « boutique », du « back office » , qui signifie donc « arrière-boutique ». Ces expressions sont couramment appliquées, par analogie, aux systèmes informatiques, et, en particulier, à ceux de l'administration, pour désigner respectivement le service aux usagers et le fonctionnement interne .
Une sous-distinction peut être opérée pour le back-office, entre le « back office métier » , qui recouvre les fonctions spécifiques aux « métiers » d'une administration, et le « back office support », qui désigne, en quelque sorte, l'« administration de l'administration ».
D'emblée, il convient de souligner que, sous tous ces aspects, les progrès de l'informatisation de l'Etat ont fait l'objet d'une intéressante réappropriation par le politique et d'une nouvelle visibilité , en particulier au travers du programme « ADELE » 33 ( * ) , lancé le 9 février 2004 à Lyon par le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin.
Au total, il est apparu, au cours des investigations menées par votre président, que si le niveau et les ambitions des services aux usagers, du « front office », étaient assez satisfaisants, le « back office » recélait de très importantes marges d'améliorations.
POURSUIVRE L'AMÉLIORATION DU SERVICE AUX USAGERS
Pour désigner les services aux usagers , le terme de « front office » est couramment employé, par opposition à celui de « back office » ( supra ). L'amélioration du service aux usagers est partie liée avec le développement de l' administration électronique , dont on s'accorde à parler dès lors qu'une information est saisie directement par l'usager, ou pour l'usager, sur un ordinateur relié à un réseau administratif - en pratique, aujourd'hui, via Internet.
UN BILAN PLUTÔT POSITIF
D'une façon générale, les objectifs recherchés avec le développement de l' administration électronique -ou « e-administration »- sont divers. Il est possible de recenser :
• les simplifications administratives,
• l'amélioration du rendement des
administrations -ce qui peut passer par une rationalisation des structures
administratives-,
• le décloisonnement des territoires,
• la transparence et la lutte contre la
corruption,
• le contrôle des administrations et des
administrés.
Il apparaît que les orientations françaises sont caractéristiques d'un grand respect de l'usager , dont la simplification de la vie administrative est autant recherchée que la préservation des libertés .
Le projet « ADELE », tout comme les programmes d'administration électronique avancés mis en place dans les pays développés, empruntent les directions suivantes :
- la généralisation des formalités administratives « en ligne » (couramment dénommées « téléservices » ou « téléprocédures ») ;
- la possibilité pour chacun d'accéder aux téléprocédures par un « portail personnalisé » accessible via Internet, permettant, le cas échéant, le stockage de données personnelles ;
- le développement de dispositifs d'identification et d'authentification , avec, notamment, la signature électronique ou les cartes d'identité électroniques .
LA FRANCE EN PHASE DE RATTRAPAGE POUR LA DIFFUSION DES TÉLÉPROCÉDURES
Un fossé numérique persistant
Certes, les progrès de l'administration électronique ne passent pas forcément par un accès privé ou public à Internet. Le projet de mise en place du numéro 3939 « Allo, service public », qui vise à permettre à toute personne d'obtenir en moins de trois minutes une réponse ou une orientation à toute demande de renseignement administratif, en atteste : l'administré ne fait que téléphoner, tandis que son interlocuteur est reliée à Internet.
Il n'empêche, la diffusion de l'accès à Internet conditionne largement les progrès de l'administration en ligne, et à cet égard, l'examen de la situation française fait apparaître un certain « fossé numérique ».
Comme cela a été exposé ci-dessus ( cf. partie I - B), le taux de pénétration d'Internet 34 ( * ) est particulièrement faible en France , atteignant à peine 30 % . Il est donc fondamental que le programme gouvernemental « RE/SO 35 ( * ) 2007 », vise précisément à « mettre tous les Français qui le souhaitent en capacité d'utiliser les services de base de l'Internet et de l'administration électronique à l'horizon 2007 » , ce qui implique de former tous les Français à l'usage des TIC, de veiller à l'aménagement numérique du territoire, et d'inciter les foyers et les entreprises à s'équiper.
Concernant ces dernières, le MEDEF a remis en janvier 2004 un livre blanc intitulé « Propositions et recommandations du MEDEF en matière d'administration électronique ». Il part du constat que les entreprises seraient moins bien traitées que les particuliers, vers lesquels le développement de l'administration électronique tendrait à s'orienter, alors même que le traitement des entreprises présente a priori moins de difficultés que celui des particuliers au regard des libertés.
Toutefois, compte tenu du développement actuel des téléprocédures en matières de déclarations sociales et fiscales ( infra ), votre président estime qu'il reste surtout à effectuer un important travail de promotion des téléservices à destination des entreprises, principalement auprès des PME.
L'essor des téléprocédures
Les téléprocédures, pierre angulaire de l'administration électronique
Après un premier stade de l'administration électronique, consistant en la mise à disposition d' informations statiques , et un deuxième stade consistant en la mise à disposition de formulaires téléchargeables , il est généralement observé que les téléprocédures (formalités administratives en ligne) constituent un troisième stade de l'administration électronique.
Le plan stratégique de l'administration électronique (PSAE) 36 ( * ) prévoit que la totalité des procédures existantes pourront faire l'objet d'une téléprocédure en 2007.
Naturellement, ces différents stades se chevauchent selon les administrations et les formalités considérées ; par exemple, s'il est prévu que la totalité des formulaires administratifs devra être téléchargeables en 2005, de nombreuses téléprocédures ont déjà été développées.
Par ailleurs, l'Europe n'est plus indifférente à l'administration électronique, et elle entend favoriser l'accès dématérialisé aux services publics de base et aux marchés publics. Lors du Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000, le Conseil a invité les Etats membres à organiser cet accès pour 2003. La Commission européenne, avec le programme « e-Europe », a établi une batterie d'indicateurs d'« administration en ligne » visant à mesurer les progrès accomplis dans la fourniture des services en ligne.
Pour les administrés, les avantages des téléprocédures , qui permettent d' échanger à distance des informations avec une administration afin d'accomplir une démarche, sont sensibles : affranchissement des contraintes spatiales et temporelles, rapidité, et simplification 37 ( * ) .
Outre certaines économies directes (papier, photocopies, affranchissement et déplacements), les administrations, quant à elles, trouvent également l'opportunité de rationaliser leurs structures et de réaliser d'importants gains de productivité, susceptibles de se traduire par un avantage financier immédiat pour l'administré (ou, indirectement, pour le contribuable), ou encore par une amélioration du service.
Le bilan honorable de la France en matière de téléprocédures
Comme votre président l'a précédemment exposé ( cf. partie I - B), le rang de la France, pour le nombre de procédures en ligne, est honorable : 12 ème mondial, et 7 ème européen (notamment derrière les petits pays nordiques « avancés », ou certains pays, tels que l'Estonie, ayant abordé directement le « troisième stade »). Le 4 mai dernier, le cabinet « Accenture » a publié les résultats de sa cinquième étude 38 ( * ) annuelle des performances de 22 pays 39 ( * ) du monde entier en matière de gouvernement électronique . La France s'y classe en huitième position, après avoir été classée 12 ème en 2003 et en 2002.
Les enquêteurs d' « Accenture » se sont mis à la place des citoyens et des entreprises utilisant Internet pour examiner 206 services administratifs-types . Afin de mesurer la performance des différents pays, leur évaluation des sites Internet des organismes publics a porté sur la « maturité » des services , qui pèse pour 70 % dans l'évaluation, et sur la « gestion de la relation client », qui y pèse pour 30 %.
Il est à noter que la France a fait partie des rares pays dont la maturité des services a connu une plus forte progression en 2003-2004 qu'en 2002-2003.
Par ailleurs, l'analyse de la pratique des Français fait ressortir un fort taux d'utilisation de l'administration électronique (85 %) . Cependant, le contraste avec la faiblesse du taux de pénétration d'Internet (30 %) fait de la France le pays le plus caractéristique d'une situation qualifiée de « niche » par le cabinet « Accenture ».
Quelques chiffres concernant l'administration électronique en France (mars 2004)
•
Plus de 200 téléservices
publics
et 5.500 sites Internet publics, soit une hausse de 17 %
depuis 2002 ;
•
plus de 90 % des formulaires
administratifs sont disponibles « en ligne »
,
contre
74 % en avril 2002 ; le programme
« ADELE » vise 100 % de formulaires disponibles
« en ligne » en 2005 ;
• près de 2 millions de visiteurs par mois
consultent le site « service-public.fr », ce qui
représente une augmentation de 54 % en un an ;
• plus de 600.000 Français ont
déclaré leurs impôts « en
ligne »
en 2003 (5 fois plus qu'en 2002), et
plus de
1.250.000 Français en 2004
, soit deux fois plus qu'en 2003.
Bercy résume : «
L'objectif du million de
déclarations en ligne a donc été largement
dépassé
». Au total, ces
télédéclarations ont concerné
18 %
des Français disposant d'Internet (soit
6,9 millions de foyers), et finalement
seulement 3,7 % des
déclarations
(qui sont au nombre de 33,9 millions). Aux
Etats-Unis, 53 millions de déclarations d'impôt sur 130
millions sont transmises en ligne, soit 40,8 %. Le Brésil affiche
le taux spectaculaire de 92 % de déclarations d'impôts faites en
ligne.
• 50 millions de cartes
« SESAM-Vitale » ont été
distribuées ;
• plus de 50 % des feuilles de soins sont
traitées au travers de « SESAM-Vitale » (soit plus
de 600 millions de feuilles maladie par an) ;
• la moitié des demandes de certificat de
non-gage (plus de 2 millions de demandes par an) s'effectue désormais
par Internet
via
le service téléc@rtegrise.
Pour mesurer le développement des téléprocédures, l'ADAE a suscité la mise en place, au sein des différents ministères, d'un indicateur nommé « taux de dématérialisation ».
Pour en apprécier la portée, il importera de distinguer, pour chacune des téléprocédures, entre les « primo entrants » (par exemple, les contribuables souscrivant leur première déclaration d'impôt par télédéclaration), et les autres usagers de la téléprocédure. En effet, il est primordial que l'objectif de taux d'utilisation par les « primo entrants » - parce qu'elle conditionne le développement durable d'une téléprocédure - soit particulièrement ambitieux (par exemple, de l'ordre de 80 % pour la télédéclaration d'impôt sur le revenu).
LA MISE EN PLACE D'ESPACES ADMINISTRATIFS PERSONNALISÉS
Les programmes gouvernementaux d'administration électronique promeuvent généralement la possibilité pour chacun d'accéder aux téléprocédures via un portail personnalisé sur Internet permettant, le cas échéant, le stockage de données personnelles .
Le projet « ADELE » met ainsi l'accent sur le développement du service personnalisé « mon.service-public.fr » , qui doit permettre d'offrir aux usagers un accès personnalisé à l'ensemble des services électroniques mis en place par les administrations. Ce portail sera accessible à partir du site « service-public.fr », lancé en octobre 2000, qui regroupe tous les sites publics. Chaque usager qui le souhaite pourra ainsi adapter son espace administratif à ses besoins.
Dans une première étape , l'usager pourra choisir les rubriques qui l'intéressent, en constituant un « panier » des informations administratives qu'il souhaite se voir communiquées. Il pourra, à cette fin, mettre en place un système de rappels personnels, concernant, par exemple, la date limite de paiement de cotisations, ou les dates des vacances scolaires. Toutes les téléprocédures (déclaration d'impôt, demande d'extrait d'acte de naissance, inscription à des concours, etc.) lui seront accessibles par ce point d'entrée unique.
La seconde étape devrait constituer , après les informations en ligne, puis les formulaires téléchargeables, et, enfin, les téléprocédures, le « Graal » de l'administration électronique : l'usager pourra créer un « compte personnel » dans lequel il stockera des informations le concernant afin de les réutiliser directement dans le cadre d'autres téléprocédures, limitant ainsi les démarches et les demandes de pièces justificatives (par exemple, l'acte de naissance) .
La constitution de cet espace administratif personnel cristallise les espoirs et les craintes liées au développement de l'administration électronique. C'est qu'elle doit permettre de résoudre la « quadrature du cercle » de l'e-administration, qui est la conciliation de la mise à disposition de l'ensemble des administrations des données et documents déjà fournis à l'une d'entre elles, et l'absence de recours à une interconnexion des fichiers qui serait effectuée à l'insu de l'administré , jugée par trop « orwellienne », notamment par la CNIL ( cf. partie II - B).
En tout état de cause, les termes de l'habilitations figurant à l'article 3 du projet de loi de simplification du droit 40 ( * ) , dont l'objet est de permettre la mise en place de cet espace personnel, sont de nature à garantir un absolu respect de la maîtrise de l'usager sur ses données personnelles.
En effet, le 4° du I de cet article propose de « mettre à la disposition des usagers un dispositif leur donnant la possibilité de stocker sous forme électronique les documents et données les intéressant et susceptibles d'être transmis, sur leur instruction et sous leur responsabilité, aux destinataires qu'ils auront désignés ».
L'AMÉLIORATION DES TECHNIQUES D'IDENTIFICATION
En cohérence avec les avancées précédentes, le développement de dispositifs d'identification et d'authentification , avec, notamment, la signature électronique ou les cartes d'identité électroniques , s'imposait.
En premier lieu, il est apparu que, lorsque les services publics développent un « téléservice », ils en assurent la sécurité juridique de manière autonome.
Aussi, l'article 3 du projet de loi de simplification du droit précité prévoit-il également l'adoption de mesures visant à « assurer la sécurité des informations échangées entre les usagers et les autorités administratives, ainsi qu'entre les autorités administratives ».
La mise en place d'un référentiel de
sécurité
D'après l'exposé des motifs du projet de loi précité de simplification du droit, le gouvernement est ainsi habilité à prendre une ordonnance qui :
- met en place un référentiel général de sécurité dénommé « politique de référencement intersectoriel de sécurité » ( PRIS ), prévoyant plusieurs niveaux de sécurité possibles pour chaque service de sécurité offert, tels que l'identification, la signature, la confidentialité, l'archivage et l'horodatage ;
- oblige les autorités administratives qui proposent des téléservices à se conformer à un niveau de sécurité se référant à la PRIS ;
- oblige les prestataires de services de sécurité ainsi que les fournisseurs de produits de sécurité à respecter les exigences de la PRIS afin que les produits et services qu'ils offrent puissent être acceptés par les autorités administratives ;
- prévoit que l'usager qui utilise un produit ainsi référencé pour effectuer une démarche administrative par voie électronique ne puisse voir sa demande refusée ;
- admet que la PRIS puisse être également utilisée pour la définition de politiques de sécurité ou de spécifications techniques par le secteur privé ;
- enfin, prévoit que la PRIS s'appliquera également dans les échanges d'informations par voie électronique entre autorités administratives.
Cette habilitation permettra la réalisation du projet
«
ADELE 119 : Politique de référencement
intersectorielle de sécurité (PRIS
) ». Le
cadre juridique mis en place imposera ainsi aux administrations, pour chaque
téléservice qu'elles proposent, de déterminer, sur la base
de la PRIS, le niveau de sécurité requis, et l'usager utilisant
un outil référencé dans le cadre de la PRIS ne pourra se
voir refuser l'accès à ce téléservice.
En second lieu, la mise en place d'une carte d'identité électronique (CNIE) permettra de franchir une étape décisive dans l'identification et l'authentification des personnes vis à vis de l'administration (voire même des entreprises), en « sécurisant » leurs relations dématérialisées.
Aussi, la mise en place de la CNIE constitue-t-elle un des projets phares du programme « ADELE » ( cf . encadré ci-dessous).
La mise en place d'une carte nationale
d'identité électronique
La carte nationale d'identité électronique a vocation à se substituer progressivement à la carte d'identité « classique ».
Elle permettra d'abord la simplification et la « sécurisation » de la procédure de délivrance du titre en collectant au niveau des mairies, lors du dépôt de la demande, dans un contexte dématérialisé, les données nécessaires à l'établissement des titres : état civil, photographie, empreintes (donnée biométrique), et signature. Il est à noter que les sous-préfectures seront ainsi progressivement déchargées d'une de leurs principales compétences ( infra ).
Outre les fonctions fondamentales de la carte nationale d'identité (attestation de l'état civil et de la nationalité), la CNIE simplifiera l'obtention d'autres titres (par exemple le passeport) dans des conditions de sécurité optimales, et permettra à ses détenteurs de s'authentifier et de signer électroniquement.
La future carte d'identité sera une carte à puce d'un format identique à celui des cartes bancaires et de la carte Vitale. Ainsi, elle pourra être lue par tout lecteur de carte, et servir d'outil d'identification sécurisé dans le cadre de toute procédure dématérialisée.
La CNIE étant un document de voyage au sein de l'espace
économique européen, elle sera délivrée
conformément aux recommandations de l'Organisation de l'aviation civile
internationale (OACI) et de l'Union européenne en matière
d'éléments biométriques. Les modalités
précises de fonctionnement de cette carte seront définies en
stricte conformité avec les règles posées par la
CNIL.
* 33 Programme gouvernemental « ADministration ELEctronique 2004 / 2007 ». Les 140 mesures du projet ADELE sont numérotées de « ADELE 1» à « ADELE 140 ».
* 34 Rapport entre le nombre d'utilisateurs réguliers d'Internet (c'est à dire se connectant au moins une fois par semaine à Internet) et la population totale.
* 35 « Pour une République numérique dans la Société de l'information », programme présenté le 12 novembre 2002 par le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin.
* 36 L'ADAE, en concertation avec les ministères, a préparé un plan stratégique de l'administration électronique (PSAE) et un plan d'action de l'administration électronique pour la période 2004-2007, qui s'inscrit dans le prolongement du programme RE/SO 2007 (supra). « ADELE » constitue une présentation du plan d'action.
* 37 Ainsi, dans le rapport « L'Hyper-République - Bâtir l'administration en réseau autour du citoyen » (2003), Pierre de La Coste précise qu'un des objectifs de l'e-administration doit être de « réduire la charge cognitive » nécessaire au citoyen pour trouver ses interlocuteurs et la procédure qui le concerne.
* 38 Etude intitulée « Administration électronique : à la recherche de l'efficience ».
* 39 Dans l'ordre du classement : Canada, Singapour, États-unis, Australie, Danemark, Finlande, Suède, France, Pays-Bas, Royaume-Uni, Belgique, Irlande, Japon, Allemagne, Norvège, Espagne, Malaisie, Italie, Mexique, Portugal, Brésil, Afrique du Sud.
* 40 Projet de loi n° 1504, XII ème législature, voté en première lecture à l'Assemblée nationale le 10 juin 2004, et qui devrait être examiné par le Sénat au début de la session 2004-2005.