B. UNE PROPOSITION CENTRALE DE LA COUR DES COMPTES : RAPPROCHER LA DOCUMENTATION FRANÇAISE ET LES JOURNAUX OFFICIELS
1. Des propositions audacieuses de rapprochement entre la Documentation française et les Journaux officiels
Dans le référé du 30 octobre 2003 précité, le premier président de la Cour des comptes souhaite que s'engage « une réflexion plus large sur le regroupement des services de l'Etat en matière d'édition, de diffusion et d'impression », « en raison de la connexité manifeste des missions et des activités de la direction des Journaux officiels et de la direction de la Documentation française ».
La Cour des comptes identifie trois axes en vue, sinon d'un regroupement, du moins d'un rapprochement et d'une réflexion conjointe sur les missions de chaque direction :
- des complémentarités en matière d'édition : bien qu'exerçant une mission d'édition, de fabrication et de diffusion de documents administratifs, la direction des Journaux officiels « ne dispose pas d'une véritable responsabilité éditoriale », à la différence de la Documentation française ;
- des complémentarités en matière d'impression : « la direction des Journaux officiels dispose d'un réel outil industriel d'imprimerie et de fabrication, tandis que les ateliers de la Documentation française constituent un outil vétuste dont les capacités ne sont d'ailleurs que faiblement utilisées » ; si la Documentation française sous-traite une part importante de ses tâches d'impression, « elle ne sollicite guère le concours de la direction des Journaux officiels, car elle en juge le coût trop élevé » ; de fait, les Journaux officiels ne représentent que 15 % de l'activité d'impression sous-traitée par la Documentation française auprès de prestataires extérieurs (soit 600.000 euros sur un volume d'activité de 4 millions d'euros) ;
- des complémentarités en matière de diffusion : alors que la Documentation française a « un réseau commercial diversifié », la direction des Journaux officiels ne dispose que d'une librairie pour la diffusion de ses ouvrages.
Tout en rappelant ne pas être compétent pour se prononcer sur le principe d'un rapprochement entre la Documentation française et les Journaux officiels, dans la mesure où notre collègue Thierry Foucaud est le rapporteur spécial du budget annexe des Journaux officiels, votre rapporteur spécial des crédits des services généraux du Premier ministre relève les complémentarités existantes entre la Documentation française et les Journaux officiels . Il observe qu' il ne faut cependant pas occulter les différences de métiers , liées notamment au caractère commercial d'une partie des activités de la Documentation française. Avant d'envisager la fusion des deux directions, il semble souhaitable que chacune d'elles traite préalablement les questions qui la concernent plus particulièrement.
Dans ce cadre, certains rapprochements déjà en cours témoignent des synergies existantes entre les deux administrations.
2. Des rapprochements en cours entre la Documentation française et les Journaux officiels
Trois domaines de coopération entre la Documentation française et les Journaux officiels ont été identifiés par la Cour des comptes : l'édition, la diffusion et l'impression.
a) Un partenariat potentiellement limité en matière d'édition
En matière d'édition , la Documentation française et les Journaux officiels ont créé une collection commune de guides pratiques en coédition , impliquant le partage des risques éditoriaux.
Dans sa réponse du 23 février 2004 au référé de la Cour des comptes, le Premier ministre observe toutefois que « comme le remarque la Cour des comptes, cette démarche ne peut que rester limitée dans la mesure où, outre la difficulté résultant du champ de compétence de la direction des Journaux officiels limité à la diffusion de la norme juridique, un rapprochement trop étroit ne déboucherait pas sur des solutions économiquement viables ».
b) Des coopérations à approfondir dans le domaine de la diffusion
Dans le domaine de la diffusion, des partenariats ont déjà été conclus entre la Documentation française et la direction des Journaux officiels : les rapports du Sénat et de l'Assemblée nationale, du Conseil économique et social, les ouvrages de l'Union européenne et le rapport annuel d'activité de la Cour des comptes sont d'ores et déjà co-diffusés par la Documentation française et les Journaux officiels. Votre rapporteur spécial estime que les accords existants permettent d'envisager un approfondissement de la coopération entre les deux directions pour la diffusion des publications .
Dans sa réponse du 23 février 2004 au référé de la Cour des comptes, le Premier ministre observe que « depuis 2003 les Journaux officiels ont recours au même réseau d'attachés commerciaux que la Documentation française pour démarcher les librairies en province et appliquent les mêmes taux de commissionnement. En 2004 une action semblable sera entreprise pour la prospection dans Paris (...) ».
Il est également envisagé, à partir de cette année, que la Documentation française recoure aux services des Journaux officiels pour la sous-traitance du routage, tandis qu'une grande partie du stockage des publications des Journaux officiels serait assurée par la Documentation française.
Plus largement, la coopération existante se fonde sur des échanges d'expériences et de compétences. Une collaboration est prévue dans le domaine de la promotion et de l'action commerciale (abonnements conjoints, envois groupés, promotions ponctuelles auprès de cibles communes). De même, la réponse au référé du Premier ministre précise qu'il est envisagé « une mise en commun des plates-formes informatiques de gestion commerciale ».
Votre rapporteur spécial se félicite des perspectives d'approfondissement de la coopération entre les Journaux officiels et la Documentation française dans le domaine de la diffusion. Il observe cependant que cette collaboration doit s'effectuer sur la base de tarifs mutuellement avantageux aux deux partenaires , en rappelant que la Documentation française dispose actuellement d'un réseau commercial nettement plus étendu que celui des Journaux officiels.
Proposition n° 7 : envisager de nouvelles coopérations entre la Documentation française et les Journaux officiels pour la diffusion de leurs publications, en prenant appui sur le réseau commercial de la Documentation française.
c) Les perspectives d'externalisation des activités d'impression de la Documentation française
Conformément à l'objectif du plan de consolidation de la Documentation française d'externaliser une partie des activités de fabrication, la Documentation française et les Journaux officiels se sont également accordés pour envisager un transfert aux Journaux officiels de l'atelier de fabrication de la Documentation française situé à Aubervilliers . Cette opération devrait concerner une dizaine de personnes. Votre rapporteur spécial salue cette opération, au regard notamment de la vétusté d'une partie de l'outil de production de la Documentation française qu'il a pu constater lors de son déplacement sur le site d'Aubervilliers.
Votre rapporteur spécial souhaite ainsi que, à l'occasion du rapprochement entre la Documentation française et les Journaux officiels, des économies d'échelle soient réalisées pour la conduite des opérations de renouvellement de l'outil de production.
En ce qui concerne plus généralement la sous-traitance des activités d'impression de la Documentation française auprès des Journaux officiels, plusieurs obstacles ont été soulignés par le Premier ministre dans sa réponse du 23 février 2004 au référé de la Cour des comptes :
- à court et moyen termes, la Documentation française doit continuer d'honorer ses contrats en cours avec les autres prestataires extérieurs ;
- les Journaux officiels ne disposent pas de certains matériels nécessaires, comme les transparents ;
- il existe un risque de saturation de la capacité des Journaux officiels, ou d'impossibilité de répondre à de nouvelles commandes « dans les délais compatibles avec l'urgence de certaines publications éditées par la Documentation française » ; les Journaux officiels pourraient alors être conduits à procéder à des recrutements de personnels supplémentaires.
Pour sa part, votre rapporteur spécial estime qu'il convient de faire preuve de pragmatisme en comparant les coûts des prestataires externes auxquels peut recourir la Documentation française . L'analyse comparée en coûts complets doit intégrer les éventuelles adaptations matérielles des Journaux officiels (transparents, capacités de production). A cet égard, votre rapporteur spécial se félicite que, selon les informations qui lui ont été communiquées par la Documentation française, les Journaux officiels aient abaissé de l'ordre d'un tiers le coût de leurs prestations à la Documentation française.
Proposition n° 8 : à la faveur du rapprochement entre la Documentation française et les Journaux officiels, procéder à des économies d'échelle pour les opérations de renouvellement de l'outil de production.