La Documentation française : La réforme nécessaire pour un éditeur public de référence

B. L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS

1. L'augmentation des emplois non pourvus entre 1999 et 2003

Les emplois budgétaires ont progressé de 4 % entre 1999 et 2001, de 397 à 413 emplois équivalents temps plein, avant une diminution de 2001 à 2003 (de 413 à 407 emplois, soit - 1,5 %).

Les emplois réels sont cependant restés stables (394) sur l'ensemble de la période 1999-2003, témoignant d'un phénomène nouveau de vacances d'emplois : le taux de vacances a augmenté de 0,8 % en 1999 à 3,2 % en 2003 , les postes de personnels administratifs et d'agents non titulaires étant plus particulièrement concernés.

Source : Documentation française

Source : Documentation française

Dans la mesure où les mouvements de personnels en 2003 font apparaître des entrées (34, soit 8,4 % des effectifs budgétaires) supérieures aux sorties (30, soit 7,4 % des effectifs budgétaires), votre rapporteur spécial en conclut que les vacances d'emplois s'inscrivent dans le cadre d'une « autorégulation » budgétaire. Il apparaît loisible d'utiliser cette marge de manoeuvre en vue du recentrage en cours des activités de la Documentation française. De fait, le plan de consolidation prend en compte la vacance d'une partie des emplois budgétaires dans la perspective d'une réduction des effectifs.

2. La diminution programmée des effectifs dans le cadre du plan de consolidation

Jusqu'en 2001, la Documentation française a connu une évolution relativement dynamique des dépenses de personnel qui ont atteint 14,22 millions d'euros à cette date (contre 11,96 millions d'euros en 1996, soit une progression de près de 19 % en 5 ans). De 2001 à 2003, les dépenses de personnel n'ont progressé que de 3,7 % en deux ans pour atteindre 14,75 millions d'euros, soit 47 % de l'ensemble des dépenses de la Documentation française.

En application des règles statutaires de la fonction publique, la rémunération moyenne des agents s'élevait, en 2002, à 2.500 euros par mois

Le plan de consolidation de la Documentation française, défini en septembre 2003, prévoit une réduction des effectifs de 13 % étalée sur la période 2003-2007 qui passeraient de 404 agents fin 2003 à 350-355 en 2007 .

Au 31 décembre 2003, la sous-direction des produits, des services et de la diffusion employait 157 agents (39 % des effectifs de la Documentation française), la sous-direction des ressources éditoriales et documentaires 137 agents (34 % du total) et la sous-direction de l'administration 78 agents (19 % du total).

Cette diminution des effectifs doit s'opérer selon plusieurs modalités :

- le non-remplacement des trois quarts des départs à la retraite , principalement dans les activités de rédaction et de documentation ;

- la non-utilisation des supports vacants sur certains emplois ;

- le non-remplacement de certains départs volontaires ;

- le transfert ou l'externalisation de certaines tâches , telles que l'impression et le routage.

La pyramide des âges des personnels de la Documentation française, montre que la majorité des agents sont âgés de plus de 45 ans, ce qui permet effectivement d'envisager une diminution des effectifs par le non-remplacement des trois-quarts des départs en retraite.

Source : Documentation française

Votre rapporteur spécial a pris note que l'essentiel des baisses d'effectifs avait déjà été opéré au premier semestre 2004, dans le cadre d'un redéploiement des activités . Lors de l'audition du directeur de la Documentation française le 8 juin 2004, il a ainsi été indiqué à votre rapporteur spécial que le plan de consolidation comporte notamment une diminution des effectifs des centres documentaires dont la fréquentation diminue, à la faveur d'un développement des ressources disponibles sur Internet. Des formations à Internet dispensées dans ce cadre ont témoigné d'une volonté d'accompagnement de ces réformes par le personnel.

3. L'accompagnement de ces transformations par le personnel

Ainsi qu'il a été indiqué à votre rapporteur spécial dans les réponses aux questionnaires adressés à la Documentation française, tant la réorganisation interne que la diminution des effectifs « ont été l'occasion d'un examen attentif des missions et des structures qui les servent. Ce processus a aussi conduit à modifier, parfois substantiellement, les conditions d'exercice d'un grand nombre d'activités, amenant les collaborateurs de la Documentation française à réaliser d'importants efforts au fur et à mesure qu'ils développaient et approfondissaient leurs compétences ».

Vigilant au nécessaire accompagnement des réformes structurelles par le personnel, votre rapporteur spécial relève que celles-ci ont requis une mutualisation des compétences et une importante mobilité interne, parallèlement à une transformation des emplois : la réorganisation intervenue en 2001-2002 a conduit à 150 mouvements de personnels, soit près de 40 % des emplois de la Documentation française.

A cet effet, la diffusion d'une culture de performance, conforme aux objectifs de la LOLF, doit constituer une priorité et se fonder sur des objectifs clairement définis et des indicateurs d'activité qualitatifs et quantitatifs.

Votre rapporteur spécial s'est ainsi interrogé sur les actions de formation nécessaires pour que les mouvements de personnel ne se traduisent pas par une perte de compétences et une désorganisation. Si elles font apparaître la priorité donnée aux actions d'adaptation des méthodes de travail, les données fournies par la Documentation française pour l'année 2003 ne sont pas présentées de manière à faire apparaître suffisamment le lien existant avec le plan de consolidation en cours.

Proposition n° 11 : organiser prioritairement les formations en fonction des objectifs figurant dans le plan de consolidation.

Plan de formation - Bilan 2003

(en euros)

FORMATIONS	RETENUES DANS LE PLAN DE FORMATION		EFFECTUÉES
	Actions	Coût €	Actions	Coût €
I. A CARACTÈRE GÉNÉRAL
Préparation aux concours Interne DSAF, interne DF, par correspondance Formations linguistiques Anglais ENA Stages intensifs (ministère des affaires étrangères) Stages extensifs (ministère des affaires étrangères) Mise en valeur des connaissances Actions collectives DSAF (environnement professionnel)	28 14 3 35 35 20	1.423 23.770 1.607	40 10 3 34 20 24	1.273 1.206 21.790 345 2.870
Sous-total I	135	26.800	131	27.484
II. A CARACTÈRE SPÉCIFIQUE
Domaine administratif Domaine documentaire Domaine fabrication, édition, multimédia, commercial Maintenance, sécurité	41 6 44 20	8.713 5.012 35.220 9.098	49 11 26 1	11.944 5.278 23.036 490
Sous-total II	111	58.043	87	40.748
III. A CARACTÈRE INFORMATIQUE
Actions individuelles et collectives Formations internes DF (bureautique - Multimédia) Formations internes BIT/DSAF	37 58 71	51.593	63 144 64	46.932 NC NC
Sous-total III	166	51.593	271	46.932
Report des actions I et II Report des actions III	246 166	84.843 51.593	218 271	68.232 46.932
TOTAL GÉNÉRAL DES ACTIONS EFFECTUÉES			Nombre 489	Montant 115.164

Source : Documentation française

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Vecteur des réformes structurelles internes à la Documentation française, le plan de « consolidation » recouvre trois acceptions :

- des réformes dans l'organisation interne ;

- une unification progressive des modes de gestion, au regard de la dualité des fonctions commerciales et non commerciales de la Documentation française ;

- enfin, une consolidation financière visant à la restauration de l'équilibre du compte de commerce à l'issue du plan (2003-2007).

Compte tenu des efforts de réorganisation interne en cours, votre rapporteur spécial a ainsi souhaité analyser la situation financière de la Documentation française, en envisageant des pistes de réforme plus radicales : le mode de financement est-il approprié, en vue notamment d'un équilibre durable de l'exploitation industrielle et commerciale retracée dans le compte de commerce, et ne convient-il pas de doter la Documentation française d'un statut d'établissement public industriel et commercial ?