B. LES TRAVAUX D'ÉVALUATION DE LA DARES
1. Les travaux menés en propre sont limités par l'absorption des moyens par le suivi statistique
Les travaux d'évaluation de la DARES sont présentés succinctement dans un programme de travail annuel , qui fait l'objet d'une publication régulière et très accessible .
Les différents travaux qu'elle mentionne sont repérés en fonction de leur nature et il existe un rubricage propre aux activités d'évaluation des politiques publiques . Le cas échéant, les activités d'évaluation des politiques publiques sont distinguées de ce qui relève de la simple évaluation et les activités mixtes, à vocation évaluative mais aussi de suivi ou d'études, sont mentionnées comme telles.
La liste des activités entrant dans le champ de l'évaluation dans le programme 2002 comporte les projets ci-après :
- évaluation de l'externalisation de la mise en oeuvre des politiques d'emploi (nature de l'opération : évaluation de politiques publiques) ;
- évaluation du contrat de progrès de l'AFPA (nature de l'opération : évaluation) ;
- évaluation du contrat de plan Etat/Région Ile-de-France (nature de l'opération : évaluation) ;
- suivi des contrats de plan Etat-Régions (nature de l'opération : suivi/évaluation) ;
- évaluation de la formation professionnelle en région (nature de l'opération : évaluation).
Le nombre des activités d'évaluation apparaît ainsi plutôt modeste au regard de l'ensemble des travaux de la DARES.
L'essentiel de ceux-ci ont, de fait, une dimension statistique, marquée d'ailleurs principalement par un souci de suivi des dispositifs. En outre, les études ou recherches précèdent en nombre, de beaucoup, les projets d'évaluation et, parmi ceux-ci, un seul projet relève, selon la DARES, de l'évaluation des politiques publiques.
Le faible nombre d'évaluations de politiques publiques réalisées, en tout ou partie, par la DARES, semble s'expliquer largement par la lourdeur des travaux de suivi des politiques publiques dont le ministère assure la conduite.
Ce constat s'impose alors même que le suivi statistique est, pour l'essentiel, adossé au système de gestion, la DARES réalisant peu d'enquêtes spécifiques, malgré quelques enquêtes réalisées à son initiative.
Ces dernières peuvent porter d'abord sur la mise en oeuvre des dispositifs, avec comme exemples : la mise en oeuvre de TRACE (auprès des services locaux de l'emploi et des opérateurs) ; la mise en oeuvre du contrat de qualification adulte (auprès des employeurs) ; la mise en oeuvre locale du programme nouveaux services-emplois jeunes ; les modalités de passage à 35 heures.
Ou sur les bénéficiaires en dispositif ou sortis de dispositif (devenir des jeunes sortis du programme nouveaux services-emplois jeunes ; devenir des personnes passées en CEC).
Trois types de production sont issus des données de gestion recueillies par la DARES :
un simple comptage des entrées mensuelles dans les dispositifs qui permet d'élaborer « le tableau de bord mensuel des politiques d'emploi » ;
l'analyse annuelle (ou infra annuelle) du contenu des conventions (documents CERFA) : caractéristiques sociodémographiques du demandeur d'emploi ; caractéristiques du bénéficiaire ; caractéristiques du dispositif qui débouchent sur les publications suivantes : « Premières synthèses », publications annuelles sur chacun des principaux dispositifs ; « Bilan annuel des politiques d'emploi » ;
des analyses transversales analysant la situation de certains publics-cibles par rapport aux politiques d'emploi (entrée par public et non plus par dispositif).
Ce dispositif de suivi très descriptif est considéré comme particulièrement lourd à animer, d'autant qu'il trouve souvent perturbé, du fait notamment de la multiplication des « gestionnaires » des dispositifs de politique d'emploi et des modifications réglementaires sur les dispositifs, qui sont fréquentes et réalisées dans des délais rapides.
Par ailleurs, le nombre de dispositifs suivis est pléthorique.
Ainsi, pour les seuls dispositifs de politiques d'emploi suivis par la DARES, non compris les travaux portant exclusivement sur la formation professionnelle ou les relations de travail, au 1 er juin 2002, on pouvait relever plus de 30 actions :
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SIFE collectifs |
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SIFE individuels |
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SAE |
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Stages FNE cadres |
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Nouveaux services-emploi jeunes |
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TRACE |
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Bourses d'accès à l'emploi |
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Contrats de qualification |
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Contrats d'adaptation |
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Contrats d'apprentissage |
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Contrats d'orientation |
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Contrats de qualification adultes |
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Contrats initiative emploi |
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Emplois familiaux |
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ACCRE |
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EDEN |
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Chèques conseil |
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Exonérations zonées : ZFU, ZRU, ZRR, ZFU |
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CES |
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CEC |
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Entreprises d'insertion |
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Associations intermédiaires |
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Entreprises d'intérim d'insertion |
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Activités d'utilité sociale |
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Adultes relais |
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Aide à la reprise d'activité des femmes |
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Conventions Appui conseil |
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Conventions de réduction du temps de travail |
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Allégements de cotisations sociales |
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Chômage partiel indemnisable |
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Préretraites |
Enfin, les exigences sur la fourniture de données s'accroissent également :
en termes de rapidité de fourniture des informations statistiques pour donner aux services déconcentrés les moyens d'un réel pilotage et fournir à l'administration centrale les données de suivi de l'action des services déconcentrés ;
en termes de précision , la territorialisation de la politique de l'emploi (élaboration et suivi de plans d'actions locaux) nécessitant la fourniture de données et d'analyses à un niveau géographique fin.
Si la lourdeur des travaux de suivi absorbe une part importante des ressources que la DARES pourrait employer à des travaux d'évaluation de politiques publiques, force est pourtant de reconnaître que l'analyse de données à laquelle la DARES se livre comporte souvent une dimension évaluative qui, pour être incomplète, présente en soi de l'intérêt au regard de l'analyse des politiques d'emploi.
2. Les procédures interministérielles d'évaluation ont été peu mobilisées
Il arrive à la DARES d'utiliser la procédure interministérielle d'évaluation des politiques publiques. Mais le recours aux procédures interministérielles successives peut être qualifié de modeste .
Depuis la mise en place de ces procédures en 1990, le ministère chargé de l'emploi n'a proposé que trois thèmes d'évaluation . Tous retenus par le Premier ministre, ils ont porté sur l'évaluation de la loi quinquennale relative au travail , à l'emploi et à la formation professionnelle (rapport d'évaluation publié en 1997), l' évaluation des emplois aidés dans le secteur non marchand (rapport publié en 2002), et l' évaluation de l'externalisation de la mise en oeuvre des politiques actives d'emploi (travaux en cours). La DARES a contribué à ces travaux, apportant 50 % de leur financement, élaborant le cahier des charges initial et participant à l'instance d'évaluation.
Elle a également participé à des évaluations initiées par d'autres départements ministériels : l'évaluation des emplois jeunes dans le champ de la jeunesse et des sports (rapport publié en 2001) et l'évaluation des aides aux très petites entreprises (travaux en cours).
Les motivations de la DARES, lorsqu'elle recourt à ces procédures, semblent variables.
La décision de confier à une instance interministérielle l'évaluation de la loi quinquennale de 1993 peut se lire comme la volonté de se doter des moyens de produire des matériaux d'évaluation solides en appui au rapport du Gouvernement au Parlement prévu par la loi elle-même. Le caractère polymorphe de la loi, qui comprenait plus de quatre-vingts articles portant sur des thèmes très différents, laissait craindre que, faute d'une démarche d'évaluation très construite, le rapport du Gouvernement au Parlement soit sans grand intérêt évaluatif.
Le thème de l'évaluation des emplois aidés dans le secteur non marchand s'est imposé à la DARES pour d'autres raisons. A l'origine, la DARES avait suggéré au ministre d'évaluer, dans le cadre d'un groupe de travail interministériel, le programme « nouveaux services-emplois jeunes. Le caractère interministériel du programme plaidait en effet pour une évaluation elle-même interministérielle ; de plus, la loi créant ce dispositif prévoyait un rapport du Gouvernement au Parlement qu'il semblait utile d'alimenter par des éléments d'évaluation. Cette proposition a été élargie à l'ensemble des contrats aidés dans le secteur non marchand, incluant ainsi le programme « emplois jeunes » dans un ensemble plus vaste.
Le thème en cours d'évaluation, celui de l'externalisation de la mise en oeuvre des politiques d'emploi, par nature, ne relève de la compétence d'aucun service du ministère en particulier. Il apparaît cependant déterminant, à la fois dans l'analyse des conditions de mise en oeuvre des politiques auprès des bénéficiaires finaux, mise en oeuvre dont on a vu qu'elle pouvait influer de façon importante sur les résultats finaux, comme dans celle des organisations du travail au ministère chargé de l'emploi. La perception par la DARES de l'intérêt de ce thème , son caractère éminemment politique et l' absence de compétences internes au ministère pour conduire l'évaluation, ont amené à en faire la proposition au titre du programme du Conseil national de l'évaluation.
On observe que deux des trois évaluations interministérielles conduites par la DARES se sont inscrites dans le cadre d'un processus caractérisé par l'obligation légale de fournir au Parlement un rapport d'évaluation des dispositifs votés par lui.
Ce type d'obligation paraît donc un élément décisif pour enclencher des pratiques d'évaluation.
Le recours à la procédure interministérielle semble, quant à lui, répondre à un besoin de partage de l'évaluation, soit que la politique étudiée soit de fait interministérielle, soit qu'une pluralité de points de vue administratifs soit jugée utile. Il n'est pas exclu non plus que l'inscription d'une évaluation dans le cadre de ces procédures réponde à des « besoins d'ordre hiérarchique » puisque, en théorie, le Premier ministre est alors concerné. L'importance politique d'un sujet ou d'éventuels désaccords entre ministères peuvent jouer pour actionner ces procédures.
Interrogé sur la mise en oeuvre des recommandations issues des travaux d'évaluation entrant dans les compétences du ministère lors des cinq dernières années, celui-ci reste assez évasif. Il cite néanmoins :
- le rapport de la Commission du Plan et ses nombreuses recommandations sur la réduction du temps de travail, dont on sait que le nouveau Gouvernement s'est sensiblement écarté ;
- une partie des recommandations du rapport d'évaluation des contrats aidés dans le secteur non marchand, notamment celles consistant à fusionner les CES 59 ( * ) et les CEC 60 ( * ) dans un dispositif unique adaptable aux cas individuels qui sont à l'étude à la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle.
- les travaux d'évaluation de l'impact du passage dans un dispositif d'emploi ou de formation qui sont jugés avoir fortement influencé la conception des politiques, qui mettent désormais plus souvent l'accent sur les notions de parcours et d'accompagnement (Nouveau Départ puis PAP ; TRACE).
* 59 Contrats emploi-solidarité
* 60 Contrats emploi consolidé.