C. DES STRUCTURES D'ÉVALUATION À LA PÉRIPHÉRIE DES MINISTÈRES
Organe interministériel à vocation généraliste, le Commissariat général du Plan mérite, par sa position singulière, d'être mentionné dans la catégorie des structures placées à la périphérie des ministères et contribuant à l'évaluation des politiques publiques. Cette mission, qui avait pris une certaine ampleur, est aujourd'hui remise en cause par la nouvelle orientation donnée au Commissariat général du Plan.
En outre, un nombre toujours plus grand d'organismes sectoriels interviennent dans le domaine de l'évaluation . Leur multiplication témoigne d'une préoccupation de diversification des structures administratives afin que les processus d'évaluation gagnent en efficacité. Il reste à démontrer que cet objectif est pleinement atteint.
1. Un organisme transversal, le Commissariat général du Plan
Le Commissariat général du Plan s'est vu confier un rôle spécifique dans le domaine de l'évaluation des politiques publiques dont la mission déjà citée d'animation ne constitue qu'un des volets.
Cette attribution de compétences peut être jugée conforme à une certaine logique compte tenu de la position administrative du CGP et, évidemment, de ses missions historiques.
a) L'évaluation des politiques publiques, fonction naturelle d'un organe interministériel-pilote de l'action publique
Le CGP a toujours été considéré, quelles que soient ses modalités de rattachement administratif, comme ayant une vocation interministérielle et généraliste , ce qui en fait un organisme unique. Le rattachement du CGP auprès du Premier ministre, solution généralement adoptée qui n'a connu que quelques éclipses, lui confère en outre une autorité nécessaire à l'exercice de ses missions et à la mobilisation des énergies. Le décret institutif du 3 janvier 1946 est net : il donne au Plan la vocation à intervenir dans tous les secteurs. Il prévoit dans son article 3 que le commissaire général au Plan est le « délégué permanent du chef du gouvernement auprès des départements ministériels pour tout ce qui concerne l'établissement du plan ». L'article 4 du même texte précise que « tous les ministres et toutes les administrations publiques doivent l'aider dans sa tâche ».
Quant à ses missions historiques , l'élaboration d'une planification à la française, elles peuvent être considérées comme très étroitement dépendantes d'une capacité d'expertise des politiques publiques .
Administration de mission horizontale, en charge dans un premier temps de concevoir les différents plans pluriannuels, puis de « défricher l'avenir », et de donner substance à la notion d'« Etat-stratège », le CGP semblait naturellement voué , non seulement à anticiper les évolutions possibles ou probables , ce qui relève d'une fonction de prospective, mais encore à programmer les décisions publiques pertinentes au regard de ses propres anticipations.
Cette dernière tâche paraît impliquer un travail systématique d'évaluation des politiques publiques .
Enfin, la dimension concertative du CGP ne peut être ici négligée . Lieu de rencontres entre administrations publiques , le CGP a également été conçu comme un lieu de concertation des points de vue , qu'il s'agisse de ceux des experts , et le Plan a longtemps constitué un point d'ancrage pour l'expression des analyses des organismes indépendants (universités, « think tanks » à la française, personnalités qualifiées...), ou de ceux des partenaires sociaux .
b) Les « Commissions de modernisation », retour sur expérience
Il faut rappeler que le décret du 3 janvier 1946 avait institué des « Commissions de modernisation » associées dès le départ à la préparation du plan. Ces commissions méritent quelques développements étant donné leur intérêt pour la conception d'une institutionnalisation participative de l'évaluation des politiques publiques .
Leur nombre et la nature de leur mission ont connu des évolutions mais la constitution de ces commissions a répondu au souci d'associer les partenaires sociaux à la préparation du Plan . Leur structure était tripartite . Elles rassemblaient des représentants de l'administration, nommés en raison de leurs fonctions ou de leur compétence personnelle (experts), des représentants des organisations professionnelles et des représentants des organisations syndicales.
Constituées initialement en tant que de besoin pour la préparation du plan, celles créées pour la préparation du IV e Plan (1962-1965) ont été rendues permanentes afin de suivre également son exécution.
Après une tendance à la multiplication de commissions verticales, constituées par secteur, dont le nombre n'a cessé de croître jusqu'en 1971, passant de 10 à 32 commissions, un effort de rationalisation est intervenu.
Sept commissions « horizontales » , couvrant plusieurs secteurs (économie générale et financement ; emploi ; prestations sociales ; recherche ; information économique ; aménagement du territoire ; DOM-TOM), ont d'abord été créées, puis le nombre total des commissions a été sensiblement réduit en janvier 1975, passant de 27 à 13, pour se stabiliser ensuite à 14 commissions .
NOMBRE DE COMMISSIONS DE MODERNISATION
1er Plan 10
2 ème Plan 20
3 ème Plan 24
4 ème Plan 27
5 ème Plan 32
6 ème Plan 27 (dont 7 commissions horizontales)
7 ème Plan 13 (dont 4 commissions de redéploiement)
8 ème Plan 7 commissions verticales (1)
et 7 comités horizontaux (2)
(1) développement ; énergie et matières premières ; industrie ; agriculture ; emploi et relations de travail ; habitat et cadre de vie ; protection sociale et de la famille.
(2) financement ; aménagement du territoire ; économie internationale et échanges extérieurs ; recherche ; DOM-TOM ; emplois-revenus ; transports.
Source : Législation financière, budget de l'Etat et politique budgétaire. Ministère de l'économie, des finances et de la privatisation. CFPP. Novembre 1987.
Les commissions de modernisation ont rencontré des difficultés de fonctionnement, qui ont culminé avec le refus des organisations syndicales d'y siéger à partir de 1971.
Pour vos rapporteurs, l'analyse de ces difficultés est, en soi, instructive . La contestation s'est focalisée sur les points suivants :
• L'ambiguïté du rôle des Commissions présentées comme des organes de concertation mais glissant vers une fonction consultative a été une première source de conflits. Cet état de fait, qui est probablement assez étroitement lié à un état historique de l'opinion, marqué par une certaine confusion des rôles des institutions politiques et des « corps intermédiaires » rejaillissant sur la précision des contours à donner à l'expression des opinions appelle en tout cas à clarifier soigneusement les fonctions et les compétences d'enceintes de cette sorte .
• La marginalisation de certains membres au profit des administrations , et de leur propre dialogue, a suscité une réelle frustration, situation qui invite à définir des gardes fous pour en éviter l'occurrence. A cet égard, un calibrage adapté des moyens propres nécessaires à ce type d'instance s'impose .
Vos rapporteurs estiment insistent sur l'intérêt que représentent les « Commissions de modernisation », qui offrent une formule dont, à leurs yeux, l'institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques pourrait grandement bénéficier. Les difficultés qu'elles ont rencontrées, qui sont surmontables sont, elles-mêmes, pleines d'enseignement quant aux écueils que peut rencontrer le fonctionnement de telles structures, et qu'il faut prévenir.
c) Le Plan et l'évaluation, quel avenir ?
La planification à la française a considérablement évolué. Aujourd'hui, les plans pluriannuels ont cédé la place à une autre conception du « Plan », Mais, malgré ces changements, la fonction d'évaluation des politiques publiques semble réellement consubstantielle aux missions du Plan .
En dehors même de ses missions spécifiques dans le domaine de l'évaluation , qu'il s'agisse de celles que les décrets successifs institutionnalisant l'évaluation des politiques publiques lui ont attribuées ou des missions qu'il exerce dans le cadre du dispositif des contrats de Plan Etat-Régions ( cf. infra ), la mission de « Prospective de l'Etat-stratège », qui a été attribuée au CGP par le Premier ministre semble supposer, plus que jamais, que soit mis au coeur du Plan le couple « prospective-évaluation » .
A cet égard, les propos du nouveau Commissaire au Plan sont parfaitement justifiés : « Au moment où le Commissariat général du Plan abandonne l'évaluation des politiques publiques pour se consacrer à la prospective de l'Etat stratège, ce rapport d'évaluation commandé en 2001 montre toute la nécessité d'articuler cette perspective avec une évaluation de qualité ».
En bref, une sorte de consensus semble exister pour reconnaître que le CGP, pour lequel l'évaluation avait, en quelque sorte, pris le relais des opérations de planification, en permettant d'ajouter à des démarches prospectives, parfois abstraites, une activité comportant une dimension concrète, car étroitement liée à la décision publique, n'a pas de raison de ne pas continuer à faire de l'évaluation une de ses préoccupations essentielles.
Au demeurant, une part importante des moyens du CGP est destinée à exercer cette mission.
La quantification des moyens disponibles au CGP pour l'évaluation , conçue comme une mission propre, est certes incommode. Aux moyens du Commissariat lui-même, il faut ajouter ceux des organismes rattachés (CNE, CERC, CEPII), et, vraisemblablement, la présence d'effectifs rémunérés à partir d'autres budgets. Entre la dizaine d'agents dédiés à l'évaluation, évoquée, avec parfois des plus, parfois des moins, par les interlocuteurs de vos rapporteurs, et les quelque deux cents emplois budgétaires du « bleu », se trouve la vérité des moyens en effectifs disponibles pour l'évaluation des politiques publiques. L'imprécision n'est pas l'essentiel. Le constat qui compte est que le CGP dispose d'un assez grand nombre de personnes susceptibles de contribuer à l'évaluation des politiques publiques . De ce dernier point de vue, les 141 emplois budgétaires du CGP lui-même font un contraste saisissant avec les 4 emplois alloués au Conseil national de l'évaluation (CNE), dont le CGP est censé assurer le secrétariat (v. infra ).
Si, par tradition, le Parlement ne se prononce pas sur le détail des choix d'organisation administrative de la sphère de l'exécutif, on ne peut considérer que l' option qui, apparemment, a été prise d'abandonner les missions d'évaluation des politiques publiques exercées par le CGP puisse échapper à tout commentaire.
Elle conduit , en particulier, à s'interroger sur la dévolution de cette fonction au sein de l'exécutif . Si, comme on l'a vu, de nombreux services administratifs participent à l'évaluation des politiques publiques relevant des différentes sections ministérielles, les attributions du CGP , comme organe interministériel, et comme secrétariat du pôle spécifique d'évaluation des politiques publiques, sont originales . Elles n'ont d'ailleurs pas été formellement rapportées et, en tout cas, aucun organisme de substitution équivalent n'a été mis en place . Le désengagement du CGP crée donc un vide .
Les formes d'institutionnalisation de l' évaluation préconisées dans le présent rapport devraient se traduire par la création de services administratifs rattachés aux commissions indépendantes dont la création est proposée (Haute Autorité de l'Evaluation ; Commissions de l'évaluation) et qui deviendraient des acteurs centraux de l'évaluation des politiques publiques.
Dans cette perspective, la question posée par le retrait du CGP du champ de l'évaluation des politiques publiques devient, il est vrai, quelque peu secondaire. C'est une question d'organisation interne à l'exécutif .
Cependant, outre qu'il appelle des ajustements budgétaires, le Parlement devant être en mesure de redéfinir les crédits du Plan en fonction du changement de périmètre des missions du CGP, ce choix laisse sans pilote efficace l'exercice de la fonction d'évaluation des politiques publiques au sein de l'exécutif. De plus, il est de nature à affecter la portée des missions de prospective que le Commissariat général du Plan entend continuer d'exercer.
Ainsi, il n'est pas optimal que le Premier ministre, comme chef du gouvernement, soit privé de ressources utiles d'expertise des politiques publiques, d'autant que sa position éminente permet à lui seul, et au Chef de l'Etat, dans nos institutions, d'accéder à une position interministérielle, fréquemment nécessaire dans l'action mais aussi dans son analyse. Parmi les autres ministres, seul le ministre de l'économie et des finances, en raison de ses attributions, semble en mesure de prendre le relais. Mais, outre que ses compétences dictent un point de vue jugé souvent étroitement comptable, ledit ministre ne dispose d'aucune prééminence, les conflits pouvant exister entre lui et ses collègues étant précisément arbitrés par le Premier ministre. La multiplicité des décisions à prendre en ce domaine suppose un éclairage propre, sauf à accepter de s'en remettre aux seuls arguments contradictoires produits par les ministres.
Au demeurant , le développement d'une mission de prospective est étroitement dépendant de la faculté d'entreprendre efficacement une évaluation des politiques publiques .
Le diagnostic de vos rapporteurs est partagé, ainsi que le montre l'extrait suivant du rapport rendu en 1991 par le Conseil scientifique de l'évaluation.
«
L'ÉVALUATION DANS LE CADRE
DE LA GESTION PUBLIQUE
Le développement de l'évaluation des politiques publiques au sens défini par le décret du 22 janvier 1990 ne doit pas se faire au détriment de pratiques évaluatives plus étroitement liées à l'activité quotidienne des services. En outre, l'évaluation ne peut être dissociée d'un effort global en vue d'une gestion plus efficace des services publics.
Evaluation, prospective et analyse stratégique
- La dimension prospective est souvent présente dans l'évaluation, dans la mesure où elle s'inscrit dans la perspective de décisions futures. Toute évaluation débouchant sur des préconisations d'actions devrait comporter un minimum d'interrogations sur les modifications probables du contexte de l'action publique. Mais la réflexion prospective, ainsi que la prévision quantitative, est également nécessaire en amont de l'évaluation, pour identifier les questions importantes à moyen terme, au-delà des préoccupations conjoncturelles du service ou du gouvernement ;
- L'analyse stratégique, que l'on peut définir comme une réflexion organisée sur les objectifs et les contraintes de l'action, s'articule naturellement à l'évaluation, en aval ou en amont. »
Source : « L'évaluation de l'expertise à la responsabilité ». Rapport annuel sur l'évolution des pratiques d'évaluation des politiques publiques. Décembre 2001.
2. Une multitude d'organismes sectoriels
Un grand nombre d'organismes sectoriels ont vocation à réaliser des travaux pouvant comprendre un volet consacré à l'évaluation des politiques publiques. On peut relever une tendance à la multiplication de tels organismes .
Cependant, rares sont ceux dont la vocation unique est clairement de contribuer à l'évaluation des politiques publiques .
a) Un foisonnement de structures...
Le présent rapport ne peut présenter en détail les activités de toutes les enceintes concernées. D'ailleurs, il n'a pas la prétention d'en avoir réalisé un recensement exhaustif, tâche qui mériterait pourtant d'être entreprise. Sur ce point on trouvera, en annexe, une liste établie par le Conseil national de l'évaluation (CNE) des acteurs de l'évaluation. Il est préférable de se reporter à cette liste plutôt qu'au recensement des différentes instances placées auprès des ministres dont les missions comportent une dimension d'expertise, tel qu'un jaune budgétaire l'entreprend. Ce dernier document, qui a fait l'objet d'une analyse critique de la part de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée Nationale 28 ( * ) , comprend de nombreuses entités ayant des responsabilités en matière d'études de problèmes variés. Elles représentent en ce sens des organes susceptibles de contribuer à la prise de décision publique. Mais, comme le relève très justement le rapport mentionné, « ... nombre des commissions et instances répertoriées ne rentrent nullement dans le champ des investigations de la Mission » ; en bref, la plupart d'entre elles n'ont pas de mission formelle ou réelle d'évaluation.
Le recensement réalisé par le CNE n'est pas davantage parfaitement éclairant. Il semble loin d'être complet et la typologie qu'il comporte est contestable. Des omissions importantes doivent être signalées comme, par exemple, l'Institut de recherche économique et sociale (IRES), le Haut Conseil de l'Evaluation de l'Ecole ou encore le Conseil de la Concurrence. En outre, il peut sembler quelque peu hasardeux de qualifier l'INSEE ou l'IGAS d'institutions indépendantes, quand l'IGF est, plus justement, classée dans les ressources ministérielles.
b) ... à l'apport évaluatif incertain
Malgré leurs imperfections, les listes annexées au présent rapport permettent d'identifier quelques enseignements significatifs .
Le premier d'entre eux est que, même si tous ces organismes n'exercent pas également une mission d'évaluation, il existe, à la périphérie des ministères, des ressources non négligeables à même de contribuer à l'évaluation des politiques publiques, que ce soit en initiant des évaluations ou en les réalisant . Dès lors, la question essentielle est de savoir si ces instances contribuent efficacement à l'évaluation et, dans le cas contraire, à quelles conditions cet objectif pourrait être atteint. La multiplicité des organismes en cause interdit de porter un jugement au cas par cas. Une appréciation, nécessairement globale, conduit à mettre en évidence un réel défaut de visibilité d'un ensemble constitué par sédimentation et regroupant des organes aux missions hétérogènes .
Un second enseignement vient prolonger ce scepticisme. L'augmentation constante du nombre de tels organismes, ainsi que de l'importance stratégique des domaines concernés, semblent traduire l'existence d'un besoin de diversifier les formules administratives, en dépassant les cadres traditionnels. Ainsi, c'est dans les faits qu'est reconnue fondée l'observation du présent rapport des limites des ressources administratives classiques pour réaliser des évaluations satisfaisantes. Ce constat, relativement encourageant, paraît témoigner d'une prise de conscience de l'intérêt de processus de prise de décision publique plus ouverts. Cependant, comme l'illustre la variabilité de la composition des organismes en question, les objectifs recherchés restent divers. Ils sont fréquemment assez éloignés de la préoccupation de fonder les politiques publiques sur une démarche systématique d'évaluation. Souvent , il s'agit d' externaliser , au moins partiellement, une fonction administrative classique en recourant à un organisme dont la composition paraît plus adaptée que celle des services des ministères. Il peut s'agir aussi de mobiliser une expertise dont ne disposent pas nécessairement les ministères. comme pour le Conseil d'analyse économique. Ce n'est que plus rarement qu'il s'agit d' instituer un lieu de débats pluralistes sur des sujets controversés , comme c'est le cas avec le Comité d'orientation des retraites (COR).
* 28 « Evaluation et prospective : quelle organisation ? » - Rapport n° 876, juin 2003. Assemblée Nationale, Mission d'évaluation et de contrôle.