C. APPRÉCIATION CRITIQUE DU DISPOSITIF COMMUNAUTAIRE
1. Les critiques sur l'organisation de l'appui communautaire à la recherche
a) La « structure organisationnelle »30 ( * )
La complexité des structures européennes est systématiquement évoquée à l'encontre des programmes communautaires. La critique, rituelle, est cependant assez générale et n'est pas propre au secteur de la recherche. Il y a, incontestablement, un manque de formation des personnels nationaux et un manque d'informations accessibles sur les programmes communautaires dans leur ensemble. L'abus de programmes désignés par des sigles inaccessibles est également un travers fréquent. La recherche n'échappe pas à ce phénomène 31 ( * ) .
La critique appliquée à la recherche est aussi sans doute excessive car aucun observateur n'a l'impression que la situation en France constitue un modèle irréprochable d'organisation... Cette autocritique ne doit pas occulter les travers et handicaps réels de la recherche communautaire.
- L'organisation interne est une première difficulté. La gestion des programmes est assurée par différentes directions générales. Outre la direction générale recherche, qui assure les deux tiers et les trois quarts des contrats, le reste fait intervenir la direction générale société de l'information, la direction générale énergie et transports, la direction générale entreprises et la direction générale pêche. Un même programme peut être mis en oeuvre par plusieurs directions générales et services. Au cours du 5° PC, par exemple, la Commission avait mis au point des contrats types destinés à faciliter la signature des contrats. Hélas, au stade de l'application, 20 contrats types différents avaient été élaborés !.. Cette dérive a été corrigée par le 6° PC, puisqu'il n'existe plus qu'un seul contrat-type (à l'exception des contrats de bourses).
Dans le même ordre d'idées, la succession et surtout l'enchevêtrement de PC (une même année, la Commission est amenée à gérer trois PC différents) est une autre source de difficultés car les taux de cofinancements et les directions gestionnaires peuvent avoir changé entre les programmes.
- Les handicaps de cette organisation sont renforcés par une dérive constante de la Commission consistant en une sorte de « course à la nouveauté », déroutante. Les partenaires souffrent cruellement d'un manque de repères .
On retiendra, par exemple dans le 4 e PCRD, les « mesures de stimulation technologique » pour les PME réparties entre « primes exploratoires » et « recherche coopérative », deux mécanismes qui ont disparu par la suite. Dans le 5 e PCRD, l'innovation était le partage entre thématiques verticales et thématiques horizontales. Cette distinction a disparu avec le 6 e programme-cadre. En revanche, celui-ci a innové en créant deux nouveaux instruments : les « réseaux d'excellence », qui visent à intégrer les activités des partenaires en réseaux qui subsistent après l'extinction du consortium, et les « projets intégrés », qui sont des projets, de taille importante, visant à la constitution de la « masse critique » dans les activités de recherche. Le 6 e programme-cadre a également innové dans ses relations avec les partenaires. Les aides du PC, sont traditionnellement octroyées après « appel à propositions », publiées au JOCE. Cette démarche est aujourd'hui complétée par un « appel à manifestation d'intérêt » - AMI - afin que les équipes présentent de façon spontanée des esquisses de projets qu'elles envisageraient de remettre pour un financement, une fois les appels à propositions officiels publiés ultérieurement. Dans sa récente « initiative de croissance », la Commission propose également un nouveau programme « quick start » spécifique aux NTIC sans que l'articulation avec le 4 e programme-cadre soit parfaitement claire...
b) Le formalisme : l'Union victime de ses peurs et de ses succès
Cette fragmentation s'est accompagnée d'un très grand formalisme. En effet, atteinte par les rumeurs et suspectée d'avoir laissé se développer les fraudes au budget communautaire, la Commission s'est engagée très fermement dans la protection des intérêts financiers de la Communauté. Cette protection passe par une très grande vigilance dans la sélection des projets.
Cette situation a été excellemment décrite et décriée par notre collègue Pierre Laffitte qui estime que « les juristes ont pris le pouvoir au sein de la Commission ». Notre collègue met en cause notamment « le syndrome du décalogue » et le « réflexe du bunker » de la Commission.
Quelques défauts de fonctionnement
communautaire
32
(
*
)
Ø « Le « syndrome du décalogue consiste à appliquer à la lettre le Traité : égalité d'accès, égalité de traitement (quoique sur ces points on peut concevoir des doutes légitimes sur le succès d'un dossier de recherche qui serait présenté dans une autre langue que l'anglais). Si l'on comprend les motifs juridiques qui commandent cette application étroite, on mesure immédiatement les conséquences d'un principe qui consiste à traiter suivant les mêmes procédures une demande portant sur une recherche académique en astronomie et un dossier portant sur un développement dans le domaine des nouvelles techniques de communication.
En préservant ce principe de traitement quasi uniforme des dossiers, les États membres et la Commission se privent des arbitrages programmatiques nécessaires
Ø Le « réflexe du bunker » consiste, pour la Commission et pour les directions générales qui ont la très lourde tâche de mettre en application le programme-cadre, à garder la maîtrise la plus complète possible de cette application.
De là, deux conséquences inévitables. Malgré les articles du Traité qui permettent de mettre en oeuvre des politiques déconcentrées, les services de la Commission se privent systématiquement de tout facteur de souplesse dans la conception du programme, comme dans son exécution. Les évaluations et les contrôles à tous les niveaux sur le plan administratif alourdissent considérablement les procédures.
Ce constat est largement partagé. La critique de la gestion, répétons-le très difficile, à laquelle se livrent la Commission et ses services n'est pas notre propos. Il s'agit plutôt de s'interroger sur la pertinence de l'instrument programmatique, sur ses résultats et sur ses coûts. »
Les procédures protègent mais ralentissent 33 ( * ) . Il faut en moyenne un an entre l'appel à propositions et la signature du contrat.
Des délais certes longs mais qui ne seraient pas excessifs s'ils ne s'accompagnaient souvent de quelques rancoeurs. Car les programmes communautaires attirent de plus en plus de partenaires et, par conséquent, s'accompagnent de sélections rigoureuses qui laissent un sentiment d'amertume et de perte de temps aux exclus de la sélection. Les lauréats ne sont pas non plus au bout de leur peine car la plupart des consortiums impliquent une dizaine de partenaires de 7 ou 8 Etats différents, ce qui suppose des contraintes d'organisation auxquelles les laboratoires français sont peu préparés.
c) Les aspects financiers
La complexité des procédures financières est souvent dénoncée. Deux points de vue doivent être distingués :
le coût d'accès au financement communautaire :
Les subventions communautaires sont délivrées après une sélection rigoureuse. En moyenne, une demande sur cinq aboutit. Mais tous les porteurs de projets, y compris les projets refusés, ont dû préparer le consortium entre plusieurs partenaires de plusieurs Etats différents, ce qui représente des échanges, des voyages, des réunions qui peuvent compter jusqu'à 100 personnes pour un projet. Toute cette organisation a un coût.
Là encore, l'expertise de notre collègue Pierre Laffitte est riche d'enseignements : « En cas de succès, l'intérêt financier est relatif : une étude des autorités allemandes a évalué le coût d'accès d'une demande acceptée à 40 % de la subvention versée. Un calcul de probabilité simple conduit à considérer que, pour mille entreprises effectuant une demande, la somme des coûts d'accès dépasse en moyenne de 100 % la somme des subventions versées. S'ajoutent à ces coûts externes, les coûts supportés par la Commission (salaires des fonctionnaires, des experts, frais généraux, etc.). Globalement, pour l'économie européenne, cela se traduit par des surcoûts inadmissibles » 34 ( * ) .
la gestion financière par la Commission :
Les contractants ont le choix entre trois modes de prise en charge, trois modèles de déclaration des coûts, 35 ( * ) les taux de cofinancement varient aussi selon les programmes (entre 35 % et 100 %). Pour la Cour des comptes européenne, « la complexité des règles en matière de participation financière de la Communauté se traduit, tant pour les contractants que pour la Commission, par une large administration excessive au niveau de la gestion des propositions, des contrats et des projets » 36 ( * ) . Entre 1999 et 2003, la Commission a signé des contrats avec plus de 77 000 contractants. Au total, la Cour des comptes a évalué le coût de gestion des programmes-cadres de RDT entre 6,4 et près de 10 % des programmes.
d) Une coordination tardive et difficile avec les autres acteurs de la recherche européenne
Les équipes de laboratoires de recherche n'ont pas attendu le programme-cadre communautaire pour entreprendre et coopérer. Les principaux services de la recherche européenne se sont construits hors du cadre communautaire, sur la base de coopérations entre entreprises et entre Etas.
Le CERN - Centre européen de recherche nucléaire - a été créé en 1954 et compte 20 Etats membres de l'Union européenne et hors de l'Union européenne (Norvège, Suisse...).
l'Agence spatiale européenne a été créée en 1975 mais la coopération spatiale avait débuté au début des années 60 (EBRO - European Space Research Organisation -). L'ASE compte 15 membres, dont la Norvège et la Suisse.
Airbus a été créé en 1970 par un consortium de constructeurs aéronautiques français et allemands, rejoints peu après par les Espagnols et les Anglais.
La coopération européenne peut aussi suivre d'autres pistes non communautaires, telle que Eurêka, créé en 1985, qui fonctionne selon des modalités totalement différentes du programme-cadre. En particulier, le concept clé d'Eurêka est la démarche dite de « bottom up », qui laisse l'initiative au porteur du projet. Par ailleurs, contrairement au programme-cadre, Eurêka octroie peu de financement, mais donne une sorte de label d'innovation qui permet d'avoir accès aux financements nationaux.
Les liens avec l'Union européenne se sont progressivement organisés.
D'une part, on observera que, mis à part la Norvège et la Suisse, les périmètres du programme-cadre et des autres espaces de recherche tendent à se confondre, avec les élargissements successifs de l'Union. D'autre part, l'Union européenne est incontestablement devenue un partenaire financier de premier plan qui ne pouvait pas rester à l'écart des efforts déployés à ses côtés. La Commission participe au financement des projets menés par les autres. Ainsi, la Commission participe aux projets Eurêka MEDEA, ou le développement de la microélectronique. En novembre 2003, la Commission et l'Agence Spatiale Européenne (ASE) ont également adopté en commun une stratégie commune pour l'espace, qui fixe les coopérations.
Enfin, la Commission et l'ASE ont créé une structure commune, une « entreprise commune » destinée à organiser le développement de Galileo, le système européen de positionnement par satellite. Bien qu'une telle structure ait été prévue par le Traité de Maastricht, c'est la première fois que l'Union européenne et un grand partenaire créent une entreprise commune.
2. Les critiques de fond
Ces critiques, même fondées, ne sont cependant pas propres à la recherche communautaire, qui souffre en revanche de handicaps plus sérieux.
L'Europe a pris du retard dans plusieurs domaines . Les aspects juridiques de la propriété intellectuelle, les retards pris dans la mise au point d'un brevet européen, le décalage entre les niveaux des salaires dans la plupart des pays d'Europe et les Etats-Unis, l'abandon progressif de la culture scientifique au sein de la population sont des handicaps majeurs. La construction européenne et le fonctionnement des institutions ne sont pas directement fautifs, et les lacunes reposent plus sur les Etats-membres. Néanmoins, deux problèmes majeurs spécifiques à l'Union européenne doivent être évoqués.
a) Une stratégie européenne toujours hésitante
La recherche européenne hésite entre deux types d'action :
- la recherche de la « masse critique » qui conduit à diriger les crédits communautaires vers des secteurs et des installations lourdes qui ne peuvent plus être financés par les seuls Etats-membres, a fortiori par le seul secteur privé. Le soutien à l'aéronautique et l'espace (doté de 1075 M€ dans le 6 e programme-cadre), le financement du système Galileo de positionnement par satellite, ou le futur « laser » de nouvelle génération à Hambourg figurent parmi les soutiens de ce premier type;
- la recherche de la productivité et de la compétitivité , par le soutien à des secteurs moins capitalistiques ou à des « niches » de performance (nanotechnologies, génomique...). Cette stratégie se heurte cependant aux réticences des entreprises elles mêmes, peu disposées à partager leurs « secrets », avec d'autres entreprises et organismes de recherche, fussent -ils d'autres Etats.
La recherche européenne est aussi handicapée par la poursuite d'objectifs parallèles, voire contradictoires .
La politique de recherche ne s'est pas affranchie d'une volonté redistributrice , d'un souci d'équilibre entre les Etats-membres.
L'exemple du centre commun de recherche (CCR) est, à cet égard, révélateur. Le CCR est le seul organe de recherche européen totalement intégré, le seul espace de recherche totalement européen. Certes, cette formule ne bénéficie plus, aujourd'hui, des mêmes soutiens, et les aides européennes sont plus orientées vers les soutiens aux coopérations d'équipes nationales, aux « réseaux », qu'au financement d'organes européens. Ce CCR aurait peut-être été plus justifié, s'il avait été un vrai « centre ». Il n'en est rien. Le « centre » comporte en fait cinq unités réparties en Italie, Belgique, Allemagne, Pays-Bas et Espagne. L'idée de « centre » s'est vite confrontée à l'idée d'équilibre entre territoires et entre Etats-membres.
La politique de recherche dans son ensemble reste indissociable d'une politique d'équilibre et de redistribution entre Etats-membres. De fait, les consortiums entre centres de recherches ont beaucoup plus de chances d'être financés par les fonds communautaires s'ils intègrent des instituts de pays considérés - à tort ou à raison - comme secondaires sur le plan scientifique : instituts grecs ou portugais jusque dans les années 2000, lituaniens ou bulgares depuis la préparation de l'élargissement par exemple. Il n'est pas question de porter un jugement sur la capacité desdits centres grecs, lituaniens ou bulgares de répondre à cette coopération européenne, mais seulement de souligner que les consortiums de recherche sont aussi considérés comme des appuis à une politique, prioritaire, de solidarité et d'intégration.
Cette volonté est d'autant plus nette que la politique de recherche est l'une des seules à pouvoir bénéficier de cette marge de manoeuvre . Les principales autres politiques communautaires sont en quelque sorte naturellement pré-affectées (la PAC va, logiquement, aux pays agricoles - la France, l'Allemagne et l'Espagne-, et la politique de cohésion va tout aussi logiquement aux régions en retard de développement ou en difficultés structurelles - régions d'Espagne, d'Allemagne et des pays du Sud -).
Il en va différemment des dépenses de recherche, qui se prêtent plus à une répartition délibérée, sur des critères qui ne sont pas seulement techniques mais qui sont aussi des critères politiques. Jusqu'à présent, le choix communautaire a toujours été le choix d'un relatif équilibre entre les Etats membres (ou du déséquilibre compensateur pour compenser les déséquilibres des autres politiques). En règle générale, la répartition des dépenses entre Etats membres est assez proche de la part de chaque Etat dans le financement du budget communautaire. Les dépenses de recherche, comme l'ensemble des dépenses qui correspondent aux politiques internes, sont les mieux réparties de toutes les politiques communautaires.
b) Les moyens budgétaires encadrés
La priorité accordée à la recherche se traduit aussi en termes budgétaires.
L'importance du programme-cadre (15-16 milliards d'euros par programme) n'est apparemment pas négligeable. Mais, comme l'a chiffré la Cour des comptes, force est de constater que « les dépenses annuelles représentent globalement moins de 10 euros par an et par citoyen de l'Union européenne ».
Une vraie priorité à la recherche imposerait sans doute d'autres moyens budgétaires, qui paraissent encore hors de portée.
Quels sont les obstacles ?
Ø L'encadrement général des politiques et des moyens budgétaires reste une première contrainte. Dans son initiative de croissance, la Commission européenne rappelle que « le maintien de la stabilité macroéconomique et le respect du pacte de stabilité et de croissance sont essentiels pour ramener l'Union sur le chemin de la croissance ». En d'autres termes, les efforts pour stimuler la croissance sont possibles et même souhaitables mais dans les limites fixées par le pacte de stabilité.
La structure du budget communautaire est le résultat de l'histoire et de choix politiques majeurs. Jusqu'à présent, l'Europe a fait le choix de la solidarité. Solidarité professionnelle (avec la PAC) et solidarité régionale (avec les fonds structurels et la politique de cohésion). Quel que soit l'effort en direction des nouvelles politiques, plus orientées vers la croissance et la compétitivité, le socle du budget communautaire restera fondé sur la solidarité.
Ø Les perspectives budgétaires, notamment la préparation du futur cadre financier, qui doit couvrir la période 2007-2013, confirment cette impression.
L'adhésion de pays dont le niveau de vie est inférieur à la moitié du niveau de vie communautaire actuel impose un effort massif de solidarité. Cet effort sera concentré sur la politique de cohésion.
Le débat sur les prochaines perspectives financières 2007-2013 est à peine engagé. Deux propositions sont connues : celle de la Commission, qui propose une augmentation du budget communautaire jusqu'à 1,24 % du RNB en 2013 (hors FED), et celle de six Etats contributeurs nets au budget, qui souhaitent une stabilisation des dépenses à 1 % du RNB sur la durée de la programmation. Le cadre final doit être adopté à l'unanimité des 25 Etats membres. Les négociations ne sont pas encore vraiment engagées. La conciliation pourrait se faire au milieu de la fourchette, entre 1,10 % et 1,15 % du RNB.
A un tel niveau de dépenses, toute « envolée » des crédits européens de recherche semble exclue. Dans cette négociation, tous les Etats vont chercher à protéger leur position budgétaire, les fonds structurels pour les uns, les dépenses agricoles pour les autres. D'ores et déjà, les collectivités locales françaises se positionnent afin de conserver le bénéfice des fonds structurels de l'objectif 2 37 ( * ) . Dans ce contexte, les crédits de recherche sont bien évidemment très importants... mais pas autant que les crédits des fonds structurels.
Ø Une vraie priorité à la recherche suppose de dépasser cette logique de retours, qui est pourtant - c'est un fait - à la base des discussions budgétaires.
Les dépenses en direction des nouveaux Etats-membres sont, pour une large part, « intouchables ». De leur côté, les anciens Etats-membres défendront en priorité leurs intérêts immédiats, c'est-à-dire les dépenses de politiques actuelles. La politique de recherche se trouve, de fait, en concurrence avec les autres politiques - politique agricole, politique de cohésion. L'issue de l'arbitrage final n'est nullement acquise.
Pressentant un arbitrage particulièrement difficile, certains parlementaires ont proposé de mêler davantage les différentes politiques - politique de cohésion / politique de recherche -. Un tel « policy mix » n'est pas nouveau et a même été envisagé par la Commission dans son initiative pour la croissance. L'idée serait de réserver une part des crédits de recherche à des projets dans les zones éligibles aux fonds structurels, notamment aux zones dotées de l'objectif 2, qui concernent les régions en difficultés structurelles situées dans les Etats riches de l'UE.
Cette orientation - ce « mixage »-, n'a pas encore été débattue à 25. Elle permettrait, peut-être, de masquer le déclin possible des crédits destinés aux régions en difficultés structurelles des Etats riches, mais ne peut pas être une solution suffisante pour donner à la recherche les moyens qui correspondent à la priorité annoncée.
* 30 L'expression est de M. Pierre Laffitte, Sénateur.
* 31 Dans le seul domaine agroalimentaire, on citera :
- le programme CAMAR - compétitivité de l'agriculture et de la gestion des ressources agricoles.
- le programme ECLAIR - programme de R&T dans le domaine agro-industriel basé sur les biotechnologies.
- le programme FLAIR - programme dans le domaine des sciences et de la technologie de l'alimentaire.
- le programme FAR - programme de coordination dans le domaine de la pêche.
- le programme FOREST - programme de R&D dans le domaine de la sylviculture.
- programme AIR. - programme dans le domaine de l'agriculture et de l'agro-industrie.
* 32 Pierre Laffitte, « Vers un espace européen de recherche. Les programmes multilatéraux de soutien à la recherche et à l'innovation ». Rapport de l'OPECST, avril 2000. Assemblée nationale n° 2330 (onzième législature), Sénat n° 311 (1999-2000).
* 33 L'organisation type est la suivante :
. définition de programmes thématiques adoptés par le Conseil
. appel à propositions par Commission
. soumission par équipes
. évaluation par expert
. sélection par Commission
. contrat entre Commission et partenaires.
* 34 Pierre Laffitte, rapport de l'OPECST, Ibid.
* 35 Coûts indirects réels, coûts indirects forfaitaires, coûts additionnels... Voir détails et critiques du rapporteur de la Cour des Comptes, rapport spécial n° 1/2004 relatif à la gestion des actions indirectes de RDT relevant du 5 e PC - JOCE C 99, 23 avril 2004
* 36 Cour des Comptes, rapport spécial n°1/2004 relatif à la gestion des actions indirectes de RDT du 5 e programme-cadre, JOCE C99, 23 avril 2004.
* 37 Yann Gaillard et Yvon Sutour : « L'avenir de la politique de cohésion », rapport au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne n° 204 (2003-2004).