II. LES ENJEUX DES POURPARLERS MERCOSUR/UNION EUROPÉENNE
A. LE BRÉSIL, PILIER DU MERCOSUR
C'est le traité d'Asuncion du 26 mars 1991 qui a institué le marché commun du Cône Sud entre l'Argentine, le Brésil, le Paraguay et l'Uruguay, ce qui représente un important marché potentiel regroupant aujourd'hui 221 millions d'habitants (42 % de la population d'Amérique latine) et un PIB de 640 milliards USD en 2003.
Le Brésil est le pilier du Mercosur, les trois autres membres de cette zone de libre-échange ne représentant qu'un quart du PIB global du Mercosur : ainsi, l'Argentine, l'Uruguay et le Paraguay représentaient en 2002 respectivement 59,5 %, 4,1 % et 1,6 % du PIB brésilien. Outre cette faiblesse structurelle, aggravée par la faible complémentarité entre les chaînes productives des pays qui le composent, le Mercosur a beaucoup souffert des crises économiques récentes, la crise argentine ayant lourdement pesé sur le commerce intra-régional en 2002.
Aspirant à devenir le leader continental d'un pôle sud américain de stabilité, le Brésil cherche à développer le Mercosur sur le modèle de l'Union européenne : achever l'union douanière en 2006, engager une coordination des politiques macro-économiques, renforcer les institutions du Mercosur (secrétariat exécutif, création d'un Parlement) et mettre en place des politiques communes, notamment dans le domaine social.
Au-delà, le Brésil se veut le moteur de l'intégration de l'Amérique du Sud et promeut un renforcement des liens entre le Mercosur et la communauté andine des nations, avec laquelle un accord cadre de libre-échange a été signé en avril 2004. Le Pérou vient en outre, fin 2003, de rejoindre la Bolivie et le Chili comme membres associés du Mercosur.
Or, le Mercosur est aujourd'hui une union douanière encore inaboutie. Si l'espoir est de mise avec l'arrivée au pouvoir au Brésil, en Argentine et au Paraguay de présidents ayant affiché leur volonté de relancer le processus d'intégration, cet espoir reste fragile, soumis aux tensions intra-Mercosur, notamment du fait de la vitalité des exportations brésiliennes à destination de l'Argentine.
B. NÉGOCIATIONS MERCOSUR/UNION EUROPÉENNE : JUSQU'OÙ ?
1. Le Mercosur en quête de débouchés extérieurs
Le Mercosur mène une politique très active de recherche de débouchés sur les marchés extérieurs. Il a déjà établi une coopération étroite avec l'Union européenne qui est aujourd'hui son premier investisseur et partenaire commercial avec près de 25 % de parts de marchés. Un accord cadre régional de coopération, signé le 15 décembre 1995, visait une coopération en matière de normes, contrôles d'appellations d'origine, législation douanière, propriété intellectuelle et conditions d'investissements. C'est au premier sommet Union européenne-Amérique latine-Caraïbes, tenu à Rio en juin 1999, qu'ont été lancées des négociations visant à libéraliser les échanges. Des divergences fortes freinent l'aboutissement de ces négociations, quoique l'horizon affiché de leur conclusion soit l'année 2004.
Parallèlement, les négociations visant, depuis 1994, l'établissement d'une zone de libre-échange des Amériques (ZLEA) entre 34 pays du continent américain, sont aujourd'hui dans l'impasse.
PRINCIPAUX PARTENAIRES DU MERCOSUR EN 2002
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Etats-Unis |
UE |
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|
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MUSD |
% |
MUSD |
% |
|
Exportations |
18 369 |
21,0 |
20 781 |
23,7 |
|
Importations |
12 762 |
20,5 |
16 193 |
26,0 |
|
TOTAL |
31 131 |
20,8 |
36 974 |
24,7 |
Source : Mission économique de Brasilia
2. Vers une association Mercosur-Union européenne ?
Aujourd'hui, le marché brésilien est d'abord une terre d'accueil pour les investissements étrangers, notamment français, plutôt qu'un débouché pour l'exportation. Les relations économiques bilatérales France/Brésil sont tout particulièrement marquées par la densité des flux d'investissements directs français au Brésil, qui se sont établis à près de deux milliards d'euros par an en moyenne entre 1998 et 2002. Sur ces dernières années, la France est ainsi, en matière d'investissements directs, le troisième ou quatrième partenaire du Brésil pour les flux et le quatrième en termes de stock (avec environ 7,3 milliards d'euros), derrière les Etats-Unis, les Pays-Bas et l'Espagne. Très ancienne, la présence française au Brésil s'est encore diversifiée sensiblement depuis 1995. A l'exception du secteur du BTP, la quasi-totalité des grands groupes français est implantée au Brésil, moins pour tirer parti des coûts de production favorables de ce pays que pour avoir accès à son vaste marché et à celui de ses voisins sud-américains.
Mais le gouvernement brésilien estime nécessaire de miser sur le développement des échanges extérieurs pour asseoir une croissance économique durable.
Or, de l'accord de tous les instituts d'études internationales rencontrés là-bas par les membres de la mission, « l'âme » du Brésil est beaucoup plus proche de la France que ne le sont sans doute l'Inde, la Chine, voire la Russie. L'intérêt de la France et de l'Union européenne, qui est aussi le souhait du Brésil, est que ce pays ne tombe pas dans les « filets » américains de la Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA). C'est le point sur lequel ont insisté les milieux d'affaire français rencontrés à São Paulo autour du petit-déjeuner déjà évoqué. C'est pourquoi votre rapporteur juge extrêmement important de parvenir à conclure l'accord d'association entre l'Union européenne et le Mercosur, dont la négociation a démarré il y a cinq ans et qui comprend trois volets : politique, coopération et commerce, et économie.
D'ores et déjà, entre 1980 et 2002, les importations dans l'Union européenne en provenance du Mercosur ont augmenté en moyenne de 5 % par an et le commerce entre l'Union européenne et le Mercosur a représenté environ 40 milliards d'euros en 2002. Ainsi, l'Union européenne est le premier partenaire commercial du Mercosur et représente 25 % de l'ensemble des échanges du groupe régional. Notamment, elle absorbe environ la moitié de toutes les exportations agricoles du Mercosur. On peut également noter que l'Union européenne, selon les derniers chiffres brésiliens disponibles, détient près de la moitié (47 %) du stock d'investissements directs à l'étranger au Brésil en 2000, alors que les Etats-Unis n'en détiennent que le quart.
Toutefois, des divergences fortes continuent aujourd'hui à freiner les négociations en cours entre l'Union européenne et le Mercosur, que les rencontres de Guadalajara en mai et de Buenos Aires en juin n'ont pas permis de lever : demandes du Mercosur pour un accès plus large de ses produits agricoles au marché européen, contre demandes européennes portant sur les biens industriels, les services et les marchés publics. L'offre de l'Union européenne prévoit déjà l'élimination des droits pour 91 % des importations communautaires originaires du Mercosur. Dans le même temps, l'Union devrait bénéficier de l'élimination des droits de douane proposée par le Mercosur, puisque les exportateurs de l'UE font face actuellement à des droits de douane pouvant atteindre 35 % sur leurs exportations vers le Mercosur.
Alors que la Commission européenne propose des concessions non négligeables dans le secteur industriel (offre complète) et dans le secteur agricole (éthanol, viande bovine, volailles et ovo-produits, céréales transformées) mais aussi dans celui des services (ouverture du mode 4) 6 ( * ) , le Mercosur n'a pas répondu aux requêtes offensives de l'Union européenne : produits industriels libéralisés en dix ans, très faibles progrès sur les services et les investissements, absence d'offres sur les marchés publics. Le Mercosur juge en effet les contingents agricoles proposés largement insuffisants. L'insatisfaction du Mercosur sur l'offre agricole européenne relève sans doute d'une perception radicalement différente des réalités et des efforts consentis, perception que la Commission européenne semblerait avoir mésestimée.
Sur ce point encore, votre rapporteur estime donc nécessaire d'appeler à la vigilance le commissaire européen en charge du commerce, qui a également tenté à São Paulo de débloquer les négociations avec les pays du Mercosur... Il ne faudrait pas qu'au prix d'efforts modestes, le Mercosur s'appuie sur la volonté affirmée de la Commission européenne de conclure d'ici octobre pour arracher un accord dans lequel nos concessions agricoles trouveraient peu de contreparties.
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* *
Après avoir retracé les riches enseignements du déplacement de cette mission au Brésil, qui fut d'ailleurs un excellent moment de convivialité auquel quatre groupes politiques ont pu participer, votre rapporteur souligne que le Brésil viendra jusqu'à nous l'an prochain puisque 2005 sera l'année du Brésil en France.
* 6 Possibilités offertes à certaines sociétés d'envoyer du personnel qualifié pour réaliser une prestation de service donnée pour le temps de cette prestation.