B. UNE MAÎTRISE DE SES DÉPENSES PAR LE CSA
Pour l'étude de l'évolution des différents postes de dépenses, un changement de nomenclature doit être mentionné, suite notamment aux observations de la Cour des Comptes dans son rapport précité de 2001, afin de permettre une imputation plus exacte des dépenses, ce qui rend toutefois difficile les comparaisons à moyen terme.
L'intérêt et les difficultés que posent ces modifications ont été ainsi rappelés par le CSA :
« Compte tenu du changement de nomenclature d'exécution au 1 er janvier 2002 la comparaison des dépenses et leur évolution entre 2001 et 2002 doit être relativisée car certaines dépenses auparavant individualisées sont dorénavant enregistrées dans le paragraphe 20 regroupant les achats de services et autres dépenses. Il en est ainsi pour les enquêtes et études.
« Les dépenses relatives à la location des matériels de reprographie étaient avant le 1/1/2002 comptabilisées au § 10 et sont comptabilisées depuis 1/1/2002 au § 90 ».
Compte tenu de la stabilité globale du budget du CSA, votre rapporteur spécial a plus particulièrement porté son attention sur les dépenses courantes du CSA, les perspectives d'externalisation de certaines activités, ainsi que sur la possibilité et l'opportunité d'accroître le niveau de ressources propres.
1. Des charges courantes stabilisées
Peuvent être définies comme des charges courantes les dépenses non liées à des événements exceptionnels. Représentant l'essentiel des dépenses du CSA, elles recouvrent les dépenses de personnel, les loyers et charges, les coûts liés aux conventions de mise à disposition de personnel par TDF et diverses dépenses de fonctionnement, telles que les fournitures et les déplacements.
Le graphique ci-dessous fait apparaître que les charges courantes représentent plus de 95 % des dépenses totales du CSA, dont deux tiers de dépenses de personnel et correspondant aux conventions avec TDF, et 10 % des dépenses totales pour les loyers et charges. Ces postes n'ont pas évolué significativement à la hausse depuis 1998.
Evolution des dépenses du CSA courantes
et
liées à des évènements exceptionnels
(1998-2003)
(en euros)
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Dépenses non liées à des évènements exceptionnels |
||||||
|
Dépenses de personnels |
9.523 596 |
9.715 454 |
9.946 094 |
10.315 932 |
10.746 229 |
11.007 701 |
|
Loyers et charges |
3.167.004 |
3.104.650 |
1.940.275 |
3.760.235 |
3.400.163 |
3.443.504 |
|
Conventions TDF |
13.598.242 |
13.794.711 |
13.636.196 |
12.256.608 |
12.335.996 |
12.310.689 |
|
Autres dépenses de fonctionnement courant |
4.111.538 |
3.610.351 |
3.421.196 |
3.485.117 |
3.746.802 |
3.641.241 |
|
Sous Total |
30.400.380 |
30.225.166 |
28.943.761 |
29.817.892 |
30.229.190 |
30.403.135 |
|
Dépenses exceptionnelles |
||||||
|
Paiement de la rémunération des conseillers sortants |
|
279.089 |
|
256.987 |
|
|
|
Opération « 10 ans du CSA » |
|
124.694 |
|
|
|
|
|
Réunion du réseau des instances africaines de régulation de la communication |
|
15.638 |
|
|
|
|
|
Réunion de l'EPRA |
|
|
48.322 |
|
|
|
|
Organisation du sommet mondial des régulateurs sur internet |
|
156.722 |
|
|
|
|
|
Télévision Numérique Terrestre (prestations de mesures + personnel) |
|
|
209.850 |
973.892 |
1.910.897 |
2.081.376 |
|
Sous Total |
|
576.143 |
258.172 |
1.230.879 |
1.910.897 |
2.081.376 |
|
TOTAL |
30.400.380 |
30.801.309 |
29.201.933 |
31.048.771 |
32.140.087 |
32.484.511 |
NB : les montants correspondent aux montants des dépenses ordonnancées
Source : CSA
Répartition des dépenses du CSA courantes
et liées à des événements exceptionnels
(en euros)
Source : CSA
Evolution et répartition des dépenses courantes du CSA (1998 - 2003)
(en euros)
Source : CSA
Evolution et répartition des dépenses exceptionnelles du CSA (1998-2003)
(en euros)
Source : CSA
Plusieurs catégories de dépenses peuvent être individualisées parmi les charges courantes : les dépenses de personnel stricto sensu (hors conventions avec TDF), les dépenses informatiques, les frais de déplacement et le parc automobile, les loyers et les « achats de services et autres dépenses » selon la nomenclature utilisée par le CSA.
a) Les dépenses de personnel
En 2003, les postes du CSA effectivement pourvus s'élevaient à 210 , en légère diminution sur la période 1998-2003. L'évolution de la masse salariale entre 1998 et 2003 a atteint + 11 % , compte tenu principalement des revalorisations du point d'indice et du glissement vieillesse technicité.
Effectifs, structure et masse salariale du CSA (1998-2003)
|
Catégorie |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Président et membres |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
9 |
|
Directeur général |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
|
Chargés de mission hors catégorie |
18 |
18 |
16 |
15 |
13 |
13 |
|
Chargés de mission 1 er groupe |
36 |
36 |
35 |
36 |
36 |
40 |
|
Chargés de mission 2 e groupe |
53 |
54 |
57 |
59 |
61 |
58 |
|
Assistants 1 er groupe |
25 |
25 |
30 |
29 |
31 |
33 |
|
Assistants 2 ème groupe |
72 |
72 |
67 |
66 |
60 |
56 |
|
Total |
212 |
213 |
215 |
215 |
211 |
210 |
|
Masse salariale (*) |
6.133.001 € |
6.413.172 € |
6.322.292 € |
6.605.677 € |
6.623.974 € |
6.832.393 € |
(*) rémunérations indiciaires
Source : CSA
Effectifs et structure du personnel du CSA (1998-2003)
Source : CSA
Evolution de la masse salariale du CSA (1998 - 2003)
(en euros)
Source : CSA
Concernant la masse salariale, on observe des « pics temporaires » les années impaires pour des sommes correspondant à environ 200.000 euros : compte tenu du renouvellement partiel des membres du Conseil tous les deux ans, cette variation résulte du maintien pendant une année de la rémunération des conseillers sortants à l'issue de leur mandat, un à deux conseillers ayant été concernés par ce dispositif selon les années.
Enfin, le taux de rotation (estimé en moyenne entre 7 % et 8 %) et les vacances de postes qui s'ensuivent affectent également la masse salariale.
Hors masse salariale , les indemnités et allocations, cotisations sociales et prestations sociales ont atteint 3,68 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2003 (soit 10,5 % des dépenses totales du CSA), en augmentation de 17 % sur la période 1998-2003. Cette progression plus dynamique que celle de la masse salariale (+ 11 % sur la période 1998-2003) s'explique notamment par une majoration des indemnités versées aux présidents et membres des comités techniques radiophoniques (CTR) en poste dans les TOM et une revalorisation du régime indemnitaire du président et des conseillers du CSA. Du reste, les primes versées aux membres des CTR restent à un niveau modeste 10 ( * ) .
Ces dépenses sont réparties comme suit :
- indemnités et allocations diverses (prime de rendement, indemnités de sujétions spéciales, complément de rémunération versé au président et aux conseillers, indemnité versée aux présidents, membres titulaires et suppléants des comités techniques radiophoniques, rémunération de personnels vacataires) : 1,54 million d'euros ;
- cotisations sociales : 2,04 millions d'euros ;
- prestations sociales (pour l'essentiel les dépenses liées aux accidents de travail, les contrôles médicaux obligatoires, les allocations de rentrée scolaire, de soutien familial et pour jeune enfant) : 0,10 million d'euros .
Le niveau et la nature des primes apparaissent conformes à la pratique des administrations centrales.
S'agissant de la prime de rendement , celle-ci se décompose, à partir d'une enveloppe globale fixée chaque année, en une part fixe et une part variable. La part fixe est attribuée en fonction des indices réels des agents et la part variable en fonction de la contribution personnelle des bénéficiaires à l'accomplissement des missions du CSA.
Par ailleurs, la décision n° 93-P-130 du 17 juin 1993 a fixé les modalités d'attribution d'une indemnité de sujétions spéciales au profit des agents contractuels du Conseil supérieur de l'audiovisuel.
Cette indemnité, attribuée semestriellement sous forme de modules de 80 euros, est destinée à compenser des contraintes exceptionnelles et temporaires résultant de nécessités de service. Le nombre de modules pouvant être attribué à un agent est plafonné à 5 pour une activité exceptionnelle donnée et 10 modules par semestre.
b) Les dépenses informatiques
Les dépenses de fonctionnement liées à l'informatique (hors dépenses de personnel, correspondant à l'emploi de 7 postes, soit environ 3 % de la masse salariale) atteignaient 0,64 million d'euros dans le budget prévisionnel du CSA pour l'année 2003, soit 1,8 % des dépenses totales du CSA.
Si la part des dépenses informatiques est stable à moyen terme (environ 2 %), on observe d'importants écarts entre les budgets prévisionnels et exécutés : en 1999 et en 2000, les dépenses en exécution ont été supérieures de 0,3 million d'euros aux budgets prévisionnels ; en revanche, l'exécution a été inférieure aux prévisions de 0,3 million d'euros en 2001.
Les dépenses informatiques tendent ainsi à apparaître comme une variable d'ajustement budgétaire. Cette situation n'est toutefois pas propre au CSA et les écarts entre les prévisions et les exécutions budgétaires ont été plus faibles en 2002 et 2003 (budgets exécutés inférieurs respectivement de 0,14 et 0,03 million d'euros). L'établissement de perspectives pluriannuelles d'équipement informatique devrait permettre une meilleure adaptation des dépenses aux prévisions.
Proposition n° 5 : établir le niveau des dépenses informatiques sur la base de programmes pluriannuels d'équipement.
c) Les frais de déplacement et le parc automobile
La gestion peu rationnelle des frais de déplacement (0,8 % du budget prévisionnel 2003) et du parc automobile (0,25 % du budget prévisionnel 2003) avait donné lieu à des observations de la Cour des Comptes dans son rapport précité de 2001, bien que des progrès se fussent déjà traduits par une diminution de plus de 9 % des frais de déplacement au cours de la période 1994-1999. La Cour des comptes a notamment mis en exergue les points suivants :
- une insuffisante prise en compte des coûts comparatifs des différents modes de transport, conduisant à un recours excessif à la voie aérienne ;
- une vigilance à renforcer pour faire concorder les dates sur les ordres de mission et les titres de transport ;
- une pratique des « avoirs » avec les agences de voyage, entraînant des régularisations peu favorables à une gestion transparente ;
- la perte de pièces justificatives ;
- une utilisation des taxis qui doit rester d'autant plus exceptionnelle et limitée à de courtes distances que le CSA dispose d'un parc automobile.
Votre rapporteur spécial observe que les frais de déplacement et du parc automobile ont diminué de plus de 15 % entre 1998 et 2003 , du fait de la diminution des frais de déplacements temporaires. En effet, les dépenses liées au parc automobile sont restées stables entre 1998 et 2003, malgré une forte baisse entre 1998 et 2002.
Dans le prolongement des observations formulées par la Cour des Comptes, il serait opportun de conduire une analyse comparative des frais de déplacement par taxi et de l'entretien d'un parc automobile propre au CSA.
Proposition n° 6 : envisager un dispositif fondé sur le recours aux transports en commun et aux taxis, plutôt que sur le maintien d'un réseau automobile propre.
d) Les loyers
Les loyers et charges ont représenté 3,44 millions d'euros dans le budget 2003 (soit 10,6 % des dépenses du CSA), en progression de 8,7 % sur la période 1998-2003 . Cette progression globalement maîtrisée, mais marquée par de très fortes variations annuelles, témoigne des démarches entreprises avec un certain succès par le CSA pour renégocier le coût de ses loyers.
Il convient d'observer que le CSA est actuellement installé dans des locaux provisoires, compte tenu d'opérations en cours de désamiantage entreprises par le propriétaire de la Tour Mirabeau, siège des locaux du CSA à Paris.
Les opérations de déménagement et de réaménagement des locaux en cours au CSA
« Le CSA occupait, jusqu'au mois de février 2004, quatre étages de la Tour Mirabeau située 39-43 quai André-Citroën à Paris, 15e arrondissement, propriété des AGF.
« Cette tour fait l'objet de travaux de désamiantage et de rénovation entrepris depuis 1997 par le propriétaire et qui doivent s'achever par les quatre étages qu'y occupaient le CSA. Contrairement à ce qui a pu être fait pour les autres occupants de la tour, les AGF n'ont pas été en mesure de procéder au désamiantage des étages du CSA par translation d'étages internes. Dès lors, le Conseil était contraint d'effectuer un déménagement provisoire. Dans ce cadre, les AGF ont proposé au CSA d'emménager provisoirement, pour les années 2004 et 2005, dans la Tour Cristal, également sise quai André-Citroën et propriété des AGF. L'ensemble de cette opération a fait l'objet d'un projet d'accord global ayant reçu l'aval du Service du Domaine.
« A ce titre, et dans la mesure encore une fois où les AGF n'ont pas été à même de procéder au désamiantage des étages du CSA par translation interne à la Tour Mirabeau, l'accord conclu entre le CSA et les AGF prévoit la prise en charge totale par les AGF d'une part du déménagement et de l'installation du CSA Tour Cristal, à compter du 1 er janvier 2004 et à loyer constant par rapport au bail en cours Tour Mirabeau, d'autre part du déménagement retour vers la Tour Mirabeau à compter du 1 er janvier 2006 et, enfin, des travaux de cloisonnements privatifs et de câblage informatique et électrique sur les plateaux rénovés de la Tour Mirabeau.
« Il convient de souligner qu'en raison, entre autres, de la configuration nettement moins favorable des locaux de la Tour Cristal (installation du CSA sur 8 étages et non 4) et dont le loyer demandé au m² serait identique, voire supérieur à celui de la Tour Mirabeau, le Conseil a écarté l'hypothèse d'un déménagement définitif Tour Cristal ».
Source : CSA
e) Les achats de services et autres dépenses
Pour tous ses achats, le CSA est soumis à la réglementation applicable à l'Etat et aux procédures d'achats régies par le code des marchés publics.
Jusqu'au 1 er janvier 2002, tous les achats supérieurs à 38.240 euros HT faisaient l'objet d'appels d'offres. La première réforme du code des marchés publics, applicable jusqu'au 8 janvier 2004, a porté ce seuil à 90.000 euros HT.
Les achats de services et autres dépenses supérieurs concernent notamment les mesures quantitatives : les mesures d'audience sont confiées à Médiamétrie ; le contrôle du pourcentage de diffusion de chansons, nouveaux talents et nouvelles productions d'expression française donne lieu à des procédures de marché négocié pour des périodes déterminées. Il s'agit par ailleurs d'études, relatives au potentiel de la bande FM dans une région test, ainsi que de mesures et d'analyses préalables à la mise en place de la TNT. Enfin, certaines prestations internes d'une certaine importance (communications téléphoniques, travaux d'impression) ont fait l'objet d'un marché négocié ou d'un appel d'offres restreint.
Votre rapporteur spécial relève qu'aucun achat de services ou de prestations n'a atteint le seuil de 100.000 euros en 2003, ce qui témoigne d'une assez forte internalisation de la plupart des tâches du CSA.
2. Le débat sur l'externalisation des missions du CSA
L'externalisation de certaines de ses tâches par le CSA se heurte à une question de principe portant sur l'indépendance du régulateur . De fait, les mesures quantitatives de contrôle des programmes se prêtent plus aisément à une expertise extérieure qu'une approche qualitative et, a fortiori , la définition des obligations des chaînes de télévision et des radios.
Malgré ces « réticences culturelles » constatées par votre rapporteur spécial lors de l'audition des dirigeants du CSA, y compris l'ancien président M. Hervé Bourges et l'ancienne directrice générale Mme Anne Durupty, force est de constater une tendance croissante du CSA à recourir à des prestataires extérieurs, soit pour des mesures quantitatives (audience, pourcentage de chansons françaises), soit pour des fonctions dites support , c'est-à-dire non spécifiques à l'activité du CSA (matériel, informatique, formation). On peut toutefois s'étonner qu'une mission comme l'établissement du « panorama de presse », inhérente à la fonction de régulation du CSA, ne soit pas conduite en interne.
Le recours par le CSA à des prestataires externes
Mesures d'audience
« Toutes les dépenses qui ont pour objet les mesures d'audience, que ce soient celles des chaînes de télévision ou celles des radios, sont externalisées et confiées à la société Médiamétrie.
Calcul du pourcentage de chansons françaises diffusées par les radios
« Cette mission a été confiée à Yacast.
Réalisation du panorama de presse
« Depuis 1999, le CSA a confié à la société Presse +, spécialisée dans ce type d'activité, la réalisation quotidienne du panorama de presse.
Location de matériels
« Jusqu'au début 2004, l'enregistrement sur cassettes VHS des programmes télévisés était effectué sur des matériels loués à la société Locatel.
« Les matériels de reprographie sont également loués pour les mêmes raisons. Une mise en concurrence est organisée régulièrement dans le cadre de la réglementation des marchés publics.
Projets informatiques
« D'une façon générale, les personnels affectés à l'informatique étant au nombre de 7, toutes les opérations et études ne relevant pas du fonctionnement courant ou du maintien de l'existant sont confiées à des prestataires extérieurs. Il n'est en effet guère possible de développer ou déployer en interne des outils ou projets un tant soit peu importants ou complexes.
Dépenses de formation
« Compte tenu de la diversité des besoins, la quasi-totalité des actions de formation professionnelle sont réalisées à l'extérieur ou exceptionnellement assurées par des personnels rémunérés sur vacations (certains cours de langue par exemple).
Contrôle du spectre
« Les prestations liées aux contrôles de la réception des programmes et du spectre sont confiées à TDF (conventions signées entre le CSA et TDF en application de la loi du 30 septembre 1986) et à l'Agence nationale des fréquences (ANFR).
Source : CSA
Il convient de relever l'enregistrement par l'Institut national de l'audiovisuel (INA) des programmes soumis au contrôle du CSA, dans le cadre d'une convention entre le CSA et l'INA. Cette mesure récente représente un exemple pertinent de rationalisation de dépenses communes à deux organismes publics.
Le CSA s'est toutefois interrogé sur une externalisation accrue de ses activités, notamment l'instruction des 70 dossiers de candidature pour la mise en place de la TNT.
Comme il a été rappelé plus haut, il a finalement été choisi de procéder en interne à cette instruction, qui a mobilisé le quart de l'ensemble du personnel, certainement au détriment d'activités traditionnelles comme le contrôle des programmes. En fait, le choix du CSA semble avoir été dicté par des considérations de coûts des prestations.
Lors de son déplacement au CSA, votre rapporteur spécial a vu par ailleurs son attention attirée sur les conditions d'application de l'article 40 de la loi du 30 septembre 1986 précitée qui limite la détention directe ou indirecte du capital d'une chaîne par des personnes extra-européennes . En effet, la diversification du capital et la participation indirecte de nombreux actionnaires individuels rendent pratiquement impossible une évaluation fine de la part des personnes extra-européennes dans le capital des sociétés. Des laboratoires de recherche ont été prospectés, en vain, par le CSA, qui emploie deux personnes au contrôle de cette obligation.
Sur ce point, votre rapporteur spécial estime que des études ponctuelles pourraient être confiées, au cas par cas, à des cabinets extérieurs, en tenant compte de l'importance économique des groupes visés et de la probabilité du dépassement du seuil fixé par le législateur. Du reste, le CSA dispose d'un budget annuel d'enquêtes et d'études dont les crédits en exécution (environ 400.000 euros par an) dépassent presque toujours les prévisions (environ 250.000 euros).
Proposition n° 7 : conforter l'externalisation des fonctions support et des mesures quantitatives auxquelles procède le CSA.
Proposition n° 8 : recourir ponctuellement aux services de prestataires extérieurs pour vérifier le respect des obligations juridiques et économiques des chaînes prévues par le législateur.
3. La faiblesse des ressources propres
Le CSA dispose d'un fonds de concours, créé par arrêté du ministre en charge du budget du 29 décembre 1991, prévoyant que « le produit des recettes provenant des cessions de publications, de travaux et d'études ainsi que des prestations informatiques et télématiques réalisées par le CSA dans le cadre de sa mission est, après prélèvement de 10 % au profit du budget général, rattaché au budget des services généraux du Premier ministre selon les modalités suivantes :
« - chapitre 31-09 CSA indemnités et allocations diverses 5 %
« - chapitre 37-12 CSA dépenses de fonctionnement 95 % ».
Dans son rapport précité de 2001, la Cour des Comptes avait observé une orientation à la baisse des ressources propres du CSA (72.000 euros au 31 juillet 2001, soit environ 0,2 % du budget du CSA) et une baisse de la rémunération du CSA, dans le cadre d'une convention avec COPIE France de prestations informatiques liées à l'enregistrement de fichiers permettant de calculer les droits d'auteur pour les programmes diffusés par télévision hertzienne.
Ayant interrogé sur ce point la direction du CSA, votre rapporteur spécial prend acte de la faiblesse des enjeux budgétaires et d'une tendance naturelle au déclin, compte tenu de l'essor de nouveaux moyens de communication, tels Internet, qui témoignent plus largement du rayonnement de l'action du CSA. Par ailleurs, sur le fond, le développement d'une activité de recherche ne correspond pas à la mission prioritaire d'un régulateur.
Dans ce cadre, le CSA a décidé en 2002 de ne plus procéder à des ventes de publications (sauf certains documents comme La Lettre du CSA ) et de réduire les tirages d'études désormais largement accessibles sur Internet. Le contrat avec COPIE France a en revanche été maintenu, et représente désormais l'essentiel des ressources figurant au fonds de concours.
* *
*
Jouissant d'une réelle autonomie financière nécessaire au bon exercice de sa mission de régulation de service public, le CSA est apparu à votre rapporteur spécial faire l'objet d'une gestion saine. Les principaux enjeux budgétaires portent sur la définition et la délimitation des missions, particulièrement développées par rapport à ses homologues étrangers, et qui ont conduit le CSA à améliorer sa productivité compte tenu de la stabilité globale de ses moyens humains et financiers.
Une analyse plus fine des ressources à la disposition du CSA fait toutefois ressortir des questions récurrentes de personnel, en particulier le recours important à des personnels extérieurs de TDF, et un niveau élevé de vacances de postes que la rotation des emplois ne suffit pas à expliquer. Enfin, une évaluation des missions du CSA nécessite de disposer d'instruments de comptabilité analytique qui font toujours défaut, malgré la mise en oeuvre de la LOLF.
* 10 La décision n° 90-P-100 du 11 juin 1990 fixe le régime indemnitaire des membres des Comités techniques radiophoniques. Les présidents et les membres des comités techniques radiophoniques perçoivent mensuellement une indemnité dont le montant net de cotisations sociales s'établit ainsi : Président : 419 € ; membre titulaire : 335 € ; membre suppléant : 229 €.