B. B.- LES CONTRÔLES DE L'AGENT COMPTABLE
1. 1.- La situation jusqu'à 2002
Le décret du 29 août 2000 modifiant les règles statutaires du CNASEA a prévu la faculté de fixer par arrêté interministériel « les modalités particulières de contrôle applicable aux aides payables avant service fait, les conditions dans lesquelles le comptable peut exercer par sondage les contrôles prévus par l'article 12 du décret du 29 décembre 1962 ainsi que le dispositif de contrôle interne des procédures et des droits des bénéficiaires ». Malgré de nombreux échanges entre le CNASEA et les ministères concernés, cet arrêté n'était toujours pas signé en juillet 2003 et le décret de 1962 restait applicable au CNASEA sans aucune restriction.
L'agent comptable n'effectue pas les contrôles prescrits par les articles 12 et 13 du décret de 1962 sur les 3,5 millions de paiements annuels (interventions) de l'établissement et n'est d'ailleurs pas matériellement en mesure de les effectuer 19 ( * ) .
Dans les cas les plus fréquents, l'agent comptable ne contrôle pas la validité des créances sur l'établissement dans les conditions prévues à l'article 13 du décret de 1962 car il ne peut pas s'assurer de l'intervention préalable des contrôles réglementaires, ni de la production des justifications au vu des pièces qui lui sont transmises.
L'agent comptable ne réalise un contrôle complet que sur un échantillon de paiements avec un objectif de taux de sondage qu'il s'est fixé à 5 % dans le domaine agricole (1 % dans le domaine FPE) en attendant l'arrêté l'autorisant à procéder par sondage qui devrait reprendre ces chiffres. Le taux effectif était de 7,3 % en 1997 et est descendu à 3,2 % en 2001 mais la nature des dossiers examinés a changé et ils ne sont vraiment complets que depuis 2000. Dans le domaine FPE le taux moyen de contrôles s'est établi à 0,4% sur la période 1995-2001.
Le taux de contrôle est toutefois très différent d'une mesure agricole à l'autre : quasiment nul pour la prime à l'herbe et les ICHN ; de plus de 70 % pour l'équarrissage. Ces différences sont parfois justifiées par la nature des risques (équarrissage) mais n'ont souvent pas de justification particulière autre que la commodité (disponibilité des dossiers au siège). Pour chaque mesure, le sondage est en outre aléatoire, sans analyse des risques. Dans le secteur FPE, les taux de contrôles sont uniformément faibles.
Si on retire les paiements relatifs à l'équarrissage et aux farines animales pour ne prendre que les interventions agricoles au sens strict, le taux de contrôle avant paiement était de 1,4 % en 2001. Les anomalies détectées ayant conduit à invalider les dossiers ne sont toutefois pas négligeables : 1,6 % des paiements contrôlés en 1999 puis 1,0 % en 2000 et 1,2 % en 2001.
L'agent comptable ne procède donc pas aux contrôles avant paiement auxquels il est réglementairement tenu mais effectue des contrôles après paiement sur des dossiers complets qui ne rentrent pas dans ses missions. Ils ont porté en 2001 sur 0,8 % des paiements et 3,3 % d'entre eux présentaient des anomalies considérées comme significatives.
2. 2.- Les perspectives
Le contrôle par sondage avant paiement a été autorisé pour les offices agricoles par un arrêté de juillet 2002 pris en application d'un décret signé moins de quatre mois plus tôt. Les ambitions affichées dans les projets d'arrêté relatif au CNASEA sont cependant plus grandes, ce qui peut en partie expliquer, sans la justifier, une mise au point beaucoup plus longue. En effet, conformément au décret du 29 août 2000, ces projets visent les contrôles du comptable qui pourront être limités à des échantillons mais aussi les procédures de contrôle interne de l'ordonnateur en essayant de les articuler dans une approche globale de la qualité des paiements, consacrant ainsi les orientations prises par le CNASEA en matière de contrôle.
Au début de 2003, sans attendre la parution de cet arrêté, l'agent comptable a pris l'heureuse initiative d'établir un projet de plan de contrôle avant paiement fondé sur une analyse des risques par mesure, tenant compte notamment de la nature des contrôles déjà effectués par l'ordonnateur, ce qui constitue un progrès certain par rapport à la situation antérieure même si le contrôle par sondage n'est toujours pas autorisé. On peut toutefois regretter que la diversité des pratiques de gestion et de contrôle des délégations régionales n'ait pu encore être intégrée dans cette analyse des risques faute d'informations disponibles : les contrôles sont organisés comme si l'établissement comportait une seule entité géographique car le choix a été fait de ne pas disposer d'un réseau d'agents comptables secondaires ou de placer des délégués de l'agent comptable dans les sites.
Cette approche globale des contrôles de l'ordonnateur et du comptable pose de délicats problèmes de définition et de séparation de leurs rôles respectifs. Il était ainsi prévu, dans les projets examinés, que le dispositif de contrôle interne soit arrêté par le directeur général mais vérifié par une mission de contrôle interne présidée par l'agent comptable qui reprendrait les « contrôles conjoints ordonnateur/comptable ». Par ailleurs, le directeur général et l'agent comptable ont signé à la fin de 2002 un protocole prévoyant de fusionner les contrôles administratifs de l'ordonnateur et les contrôles avant paiement du comptable dans le cas des ICHN, le contrôle commun devant se faire en délégation régionale sous l'autorité de l'agent comptable.
Si le contrôle par sondage sur la base d'objectifs correctement hiérarchisés constitue une amélioration dans la situation du CNASEA, le contrôle « partenarial » entre l'ordonnateur et le comptable pose des problèmes plus difficiles et, en tout état de cause, ces évolutions devraient reposer sur des fondements juridiques solides qui faisaient toujours défaut en juillet 2003.
L'agent comptable a fait état de sa volonté d'améliorer son dispositif de contrôle : les autocontrôles devraient être généralisés, automatisés, codifiés et tracés ; les contrôles « embarqués » devraient devenir plus performants dans le cadre de la réforme des traitements comptables centraux (RTCC) ; il a également prévu d'augmenter les contrôles avant paiement, d'améliorer la formation des agents, et de renforcer la coordination et le suivi de l'ensemble des résultats de ses contrôles.
* 19 Au cours du contrôle, l'agent comptable a estimé que serait nécessaire, pour réaliser un contrôle exhaustif avant paiement, en appliquant le barème des points charges des services déconcentrés du trésor, un effectif de 80 à 90 agents pour les affaires agricoles et de 110 à 120 agents pour la formation professionnelle et l'emploi.