ANNEXE N° 2
L'IMPACT DE LA RÉFORME DES RETRAITES D'ICI
2008
L'impact de la réforme des retraites d'ici 2008
La loi de réforme des retraites du 21 août 2003 ne prend effet que très progressivement. Nous présenterons ici les réformes qui auront un impact d'ici 2008. Compte tenu de l'incertitude qui entoure le comportement des futurs retraités, cette analyse évalue un ordre de grandeur des évolutions possibles. Les salariés seniors arrivant à la retraite vont voir les paramètres et le mode de calcul de leur pension modifié par la réforme, indépendamment de leur comportement. La réforme peut aussi les amener à modifier la date de leur départ à la retraite.
Changement du calcul des retraites
Régime général
L'allongement de la durée de cotisation ne prendra effet qu'en 2009 pour le secteur privé. Par ailleurs, les réformes des années 1990 ont déjà indexé les pensions sur les prix, de même qu'elles ont actualisé les salaires 31( * ) de référence à l'aide de l'indice des prix. Les principales mesures touchant le calcul des retraites du régime général ont abouti à resserrer le lien entre durée de cotisation et niveau de retraite, en modifiant un système de décote extrêmement pénalisant pour les salariés n'ayant pas cotisé le nombre d'années requis ou au contraire ayant cotisé plus longtemps.
Le calcul
de la pension s'effectue désormais selon les formules :
P=50% SAM (D/DP)(1-d*N) si D<160
P=50% SAM(1+a*N) si D>160
SAM représente le salaire annuel moyen, moyenne des meilleurs salaires revalorisés par l'indice des prix ; D la durée de la carrière en trimestres ; DP la durée prise en compte, qui doit augmenter de 150 à 160 trimestres (tableau 1) ; d représente le taux de décote, qui s'applique aux N trimestres manquant par rapport à 160 trimestres de cotisations ou aux trimestres manquants par rapport à 65 ans ; a représente le taux de surcote, qui s'applique aux N trimestres effectivement cotisés au delà de 160 et de 60 ans, dans la limite du nombre de trimestres écoulés depuis le 1 er janvier 2004; N représente donc le nombre de trimestres pour lequel s'applique la décote ou la surcote.
1. Eléments de calcul de la pension (secteur privé)
|
|
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
DP, durée de proratisation en trimestres |
150 |
152 |
154 |
156 |
158 |
160 |
|
Décote par an |
10% |
9,5 |
9 |
8,5 |
8 |
7,5 |
|
Surcote par an |
0 |
3 |
3 |
3 |
3 |
3 |
|
Nombre de trimestres écoulées depuis le 1 er janvier 2004 |
0 |
2 |
6 |
10 |
14 |
18 |
|
Coefficient du SAM |
|
|
|
|
|
|
|
Cas A (38ans) |
40,0 |
40,5 |
40,5 |
40,4 |
40,4 |
40,4 |
|
Cas B (36 ans) |
28,8 |
29,4 |
29,9 |
30,5 |
31,0 |
31,5 |
|
Cas C (42 ans) |
50,0 |
50,75 |
52,25 |
53,75 |
53,0 |
53,0 |
La loi crée une surcote dès 2004, surcote qui augmente progressivement. C'est une aubaine pour les bénéficiaires. Ainsi, les personnes prenant la retraite à 62 ans après 42 années de cotisations voient leur retraite augmentée de 6 % (cas C, tableau 1). Pour les personnes ayant cotisé moins de 40 ans, elles profitent d'une baisse de la décote mais pâtissent de la hausse de la durée de proratisation (CAS A et B). Au total, la réforme leur est favorable. On suppose que 30 % des retraités pourraient bénéficier de la surcote. Le coût supplémentaire à l'horizon 2008 serait de 300 millions d'euros (tableau 2).
2. Evaluation du coût de la surcote
|
|
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
Nouveaux bénéficiaires (en milliers) |
|
180 |
180 |
180 |
180 |
180 |
|
Montant retraite annuelle moyenne (en €) |
|
6400 |
6400 |
6400 |
6400 |
6400 |
|
Montant surcote moyen des nouveaux bénéficiaires (en €) |
|
96 |
288 |
480 |
384 |
384 |
|
Nouveaux droits à surcote (en millions €) |
|
20 |
50 |
90 |
70 |
70 |
|
Total surcote cumulée (en millions €) |
|
20 |
70 |
160 |
230 |
290 |
Source : calculs OFCE
Pour un
retraité, le fait d'avoir cotisé à plusieurs
régimes ne sera plus pénalisant. Les 25 meilleures années
des
poly-pensionnés
seront considérées au prorata
du nombre d'années effectuées dans chacun des régimes.
Auparavant, le salaire de référence était calculé
sur la base des 25 meilleures années validées dans chaque
régime, ce qui augmentait la probabilité de prendre en compte des
mauvaises années. Comme cette mesure ne s'applique qu'aux nouveaux
pensionnés, le coût ne serait que de 200 millions d'euros en 2008.
Par ailleurs, l'article 4 de la loi fixe l'objectif d'un niveau de retraite
(retraite de base + retraite complémentaire) de 85 % du SMIC net
pour les personnes ayant effectué une carrière complète au
SMIC à temps plein (au lieu de 81 % actuellement). Le niveau de
85 % serait obtenu grâce à une revalorisation de 3 % du
minimum contributif
en 2004, 2006 et 2008 (ce qui représente une
hausse de 200 euros/an à chaque fois). Cette revalorisation sera
cependant limitée aux travailleurs ayant effectivement cotisé (et
pas seulement validé) 160 trimestres. Compte tenu de cette limite, la
mesure ne bénéficierait qu'à 120 000 nouveaux
retraités par an (tableau 3).
3. Coût de la revalorisation du minimum contributif
|
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
Nombre de bénéficiaires (en milliers) |
120 |
240 |
360 |
480 |
600 |
|
Montant de hausse en euros |
200 |
200 |
400 |
400 |
600 |
|
Surcoût (en millions d'euros) |
24 |
48 |
144 |
192 |
360 |
Source : calculs OFCE
Régimes de la fonction publique
La
réforme prévoit un changement de référence pour
l'indexation des pensions, qui suivraient désormais les prix (et non le
point de la fonction publique). Toutefois, le point fonction public a,
grosso modo,
suivi l'inflation par le passé et il est peu
probable que le point de la fonction publique augmentera plus vite que
l'inflation d'ici 2008. Cela ne devrait donc pas modifier le montant des
retraites versées (tableau 4).
La durée de cotisation donnant droit à une retraite à taux
plein augmente de 37,5 à 40 ans et une décote est introduite pour
les années manquantes par rapport à la durée de cotisation
requise ou à un âge plafond. En principe, la mesure frappe les
personnes entrées dans la fonction publique après 20 ans.
A titre illustratif, nous supposons que la décote frappe 10 % des
fonctionnaires partant à la retraite, avec une perte moyenne de 8 %
du montant de leur retraite. En 2008, le gain pour les administrations
publiques serait alors de 85 millions d'euros.
La loi a introduit une surcote, à partir de 2004, pour les
fonctionnaires qui partent après 60 ans, avec plus de 38
années de cotisations, qui seront progressivement portés à
40 ans. En 2008, le coût de cette disposition serait de 50 millions
d'euros (en supposant qu'elle bénéficie à 10 % des
fonctionnaires partant à la retraite avec un gain moyen de 4,5 %).
4. Eléments de calcul de la pension (fonction publique)
|
|
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
Nombres de trimestres requis |
150 |
152 |
154 |
156 |
158 |
160 |
|
Age plafond |
0 |
0 |
0 |
61 |
61,5 |
62 |
|
Taux de décote (par an) |
0 |
0 |
0 |
0,5 |
1,0 |
1,5 |
|
Taux de surcote |
0 |
3 |
3 |
3 |
3 |
3 |
|
Cas A (38ans/60 ans) |
75,0 |
75,0 |
74,0 |
72,7 |
71,1 |
69,1 |
|
Cas C (42 ans/62 ans) |
75,0 |
79,5 |
79,5 |
79,5 |
79,5 |
79,5 |
La réforme prévoit en 2005 la création d'un régime spécifique obligatoire assis sur le montant des primes. Les fonctionnaires et l'Etat devront chacun cotiser au taux de 5 %. Les cotisations versées par les fonctionnaires devraient représenter environ 0,9 milliard en 2008, celles versées par les administrations publiques sont neutres. Les prestations retraites de ce régime seraient négligeables à l'horizon de la prévision.
Impact des changements de l'âge de départ à la retraite
Le point le plus délicat de l'évaluation de la réforme est certainement l'impact des reports de départ à la retraite. L'impact d'une décision individuelle sur les revenus des agents (ménages, entreprises, administrations publiques) dépend fortement d'hypothèses totalement opposées en ce qui concerne le fonctionnement de l'économie. Par ailleurs, le nombre de retraités qui modifieront leur comportement suite à la réforme est inconnu.
Cas individuel
Le
départ à la retraite d'un salarié peut engendrer deux
comportements polaires chez l'employeur. Dans un premier cas, l'employeur
continue de produire la même quantité et il remplace le
salarié senior. Dans un second cas, l'employeur peut cesser
l'activité que réalisait le retraité. Nous allons examiner
les conséquences économiques de chacun des cas. Le premier
scénario paraît le plus plausible à court terme et dans une
économie où la demande détermine l'offre, ce qui est le
cas dans notre scénario central à l'horizon 2008. Cependant,
à moyen et long terme, l'activité d'une économie est
déterminée par ses capacités productives et la diminution
de l'offre de travail (départ en retraite) amène une
réduction de la production.
Dans le cas où l'activité est maintenue (activité
contrainte par la demande), le départ à la retraite d'un
salarié gagnant 2 500 euros de salaire mensuel brut et son
remplacement par un jeune gagnant 1 250 euros de salaire mensuel fait
économiser 1 750 euros par mois à l'employeur (tableau 5).
Les finances publiques doivent payer 1 400 euros de retraite et perdent
750 de cotisations sociales, mais économisent 500 euros si le jeune
recevait des prestations chômage. Au niveau agrégé des
ménages, le départ à la retraite amène une baisse
de revenu pour le salarié senior, qui est presque compensée par
le surcroît de revenu du jeune embauché.
Le départ à la retraite d'un salarié du secteur
privé permet donc une diminution de coût pour l'entreprise, qui
est en partie supportée par les administrations publiques. Dans ce cas
du départ à la retraite d'un fonctionnaire, l'employeur et
l'administration publique ne font qu'un. L'opération est à peine
positive pour les finances publiques, de 100 euros.
5. Impact d'un départ à la retraite sur les revenus mensuels si la production est maintenue
|
En euros |
Avant départ |
Après départ |
Gain |
||
|
Futur retraité |
Salaire |
2 500 |
Retraite |
1 400 |
-1 100 |
|
Cot soc |
-500 |
Cot soc |
|
500 |
|
|
Total |
2 000 |
Total |
1 400 |
-600 |
|
|
Jeune embauché |
Chômage |
500 |
Salaire |
1 250 |
750 |
|
Cot soc |
|
Cot soc |
-250 |
-250 |
|
|
Total |
500 |
Total |
1 000 |
500 |
|
|
Employeur |
Production |
5 250 |
Production |
5 250 |
0 |
|
|
Salaire |
-2 500 |
Salaire |
-1 250 |
1250 |
|
Cot soc |
-1 000 |
Cot soc |
-500 |
500 |
|
|
Total |
1 750 |
Total |
3 500 |
1750 |
|
|
Administrations publiques |
Retraite |
0 |
Retraite |
-1400 |
-1 400 |
|
Chômage |
-500 |
Chômage |
0 |
500 |
|
|
Cot soc |
1 500 |
Cot soc |
750 |
-750 |
|
|
Total |
1 000 |
Total |
-650 |
-1 650 |
|
Source : calculs OFCE
Quand le départ à la retraite d'un salarié du secteur privé n'est pas remplacé, la production diminue, la perte de revenu subie par le retraité n'est pas compensée par le surcroît de revenu d'un embauché, les administrations publiques voient leurs sources de revenu diminuer (tableau 6). Le départ à la retraite devient une opération coûteuse pour l'ensemble de l'économie, et beaucoup plus coûteuse pour les administrations publiques que dans le cas où le salarié est remplacé. En effet, nous n'avons évoqué que les pertes de cotisations sociales, mais les impôts directs (CSG, CRDS, impôt sur le revenu et sur les sociétés) diminuent aussi.
6. Impact d'un départ à la retraite sur les revenus mensuels si la production n'est pas maintenue
|
En euros |
Avant départ |
Après départ |
Gain |
||
|
Futur retraité |
Salaire |
2 500 |
Retraite |
1 400 |
-1 100 |
|
Cot soc |
-500 |
Cot soc |
|
500 |
|
|
Total |
2 000 |
Total |
1 400 |
-600 |
|
|
Employeur |
Production |
5 250 |
Production |
0 |
-5 250 |
|
|
Salaire |
-2 500 |
Salaire |
0 |
2 500 |
|
Cot soc |
-1 000 |
Cot soc |
0 |
1 000 |
|
|
Total |
1 750 |
Total |
0 |
-1 750 |
|
|
Administrations publiques |
Retraite |
0 |
Retraite |
-1 400 |
-1400 |
|
Cot soc |
1 500 |
Cot soc |
0 |
-1 500 |
|
|
Total |
1 500 |
Total |
-1 400 |
-2 900 |
|
Source : calculs OFCE
L'impact financier pour les finances publiques d'un départ à la retraite d'un fonctionnaire est égal au salaire qui n'est plus versé (2 500) diminué du montant de la retraite (-1 400) et du manque à gagner sur les cotisations sociales des salariés (-500), car la production n'amène pas de ressource financière. Le départ à la retraite d'un fonctionnaire permet donc de réduire légèrement le besoin de financement des administrations publiques (600 euros). Cependant cela implique que le service rendu par le salarié n'existe plus.
RÉGIME GÉNÉRAL
La loi
contient diverses dispositions qui modifient les possibilités de
départ à la retraite, soit en l'avançant, soit en le
reculant. Nous essayons d'évaluer ici le nombre de personnes
concernées et celles qui saisiraient les diverses possibilités.
Le chiffrage du coût en termes de finances publiques est
récapitulé dans le bilan, selon que l'on considère qu'il y
a maintien ou non de la production.
La loi ouvre le droit à une
retraite anticipée
aux actifs
ayant validé 42 années de cotisations (tableau 7). Le public
concerné serait de l'ordre de 200 000 personnes en 2004, dont
75 000 sont déjà dans des dispositifs de préretraites
ou sont des chômeurs dispensés de recherche d'emploi (DRE). Le
nombre de retraités supplémentaires serait de l'ordre de
50 000 personnes en 2004, 100 000 personnes en 2005, 120 000 en
2008.
7. Droit d'ouverture à la retraite précoce.
|
Age de début de carrière |
Age de départ |
Durée validée |
Durée cotisée |
|
14 ou 15 ans |
56 ou 57 ans |
42 ans |
42ans |
|
14 ou 15 ans |
58 ans |
42 ans |
41 ans |
|
14 ou 15 ou 16 ans |
59 ans |
42 ans |
40 ans |
Les
avantages de
préretraites entreprises
subiront une taxation au
taux de 24 %. En 2001, celles-ci représentaient 880 millions
d'euros (pour 50 000 bénéficiaires). La taxation
décourageant le recours à cette formule, la taxe aurait un simple
effet désincitatif pour les départs en préretraite. Par
ailleurs, les entreprises perdent le droit de mettre à la retraite un
salaire de moins de 65 ans ayant droit à une retraite au taux plein.
Nous avons fait l'hypothèse que 5 % des personnes concernées
(600 000 par génération) retardent de 2 ans leur
départ à la retraite. Il y aurait alors 30 000
salariés seniors en plus en 2004, puis 60 000 les années
suivantes (30 000 qui retardent de 2 ans à partir de l'année
précédente et 30 000 qui retardent de 2 ans à partir
de cette année, tableau 8).
8. Modification de l'âge de départ à la retraite pour le régime général
|
|
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
Impact sur le nombre d'actifs (en milliers) |
Retraite anticipée |
-50 |
-100 |
-107 |
-113 |
-120 |
|
|
Report du départ à la retraite |
30 |
60 |
60 |
60 |
60 |
|
|
Total |
-20 |
-40 |
-47 |
-53 |
-60 |
|
Impact financier (en millions d'euros) |
|
|
|
|
|
|
|
- Avec maintien de la production |
Prestations vieillesse |
-340 |
-670 |
-790 |
-890 |
-1010 |
|
|
Prestations chômage |
120 |
240 |
280 |
320 |
360 |
|
|
Cotisations sociales |
-180 |
-360 |
-420 |
-480 |
-540 |
|
|
Total finances publiques |
-400 |
-790 |
-930 |
-1050 |
-1190 |
|
- Avec baisse de la production |
Prestation vieillesse |
-340 |
-670 |
-790 |
-890 |
-1010 |
|
|
Cotisations sociales |
-360 |
-720 |
-850 |
-950 |
-1080 |
|
|
Total finances publiques |
-700 |
-1390 |
-1640 |
-1840 |
-2090 |
Source : calculs OFCE
Régimes de la fonction publique
Nous supposons que certains fonctionnaires retarderont l'âge de départ à la retraite : 5 % retarderont de 1 an en 2004 et 10 % de 2 ans en moyenne en 2008. Aussi, en 2008, le nombre de fonctionnaires retraités serait plus bas de 30 000 (tableau 9).
9. Modification de l'âge de départ à la retraite pour les régimes de la fonction publique
|
|
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
Impact sur les actifs (en milliers) |
|
15 |
30 |
30 |
30 |
30 |
|
Impact financier |
Variation des... |
|
|
|
|
|
|
- Avec maintien des effectifs |
Salaires |
-225 |
-450 |
-450 |
-450 |
-450 |
|
|
Prestations vieillesse |
250 |
500 |
500 |
500 |
500 |
|
|
Prestations chômage |
-90 |
-180 |
-180 |
-180 |
-180 |
|
|
Cotisations sociales |
45 |
90 |
90 |
90 |
90 |
|
|
Total finances publiques |
-110 |
-230 |
-230 |
-230 |
-230 |
|
- Avec hausse des effectifs |
Salaires |
-450 |
-900 |
-900 |
-900 |
-900 |
|
|
Prestations vieillesse |
250 |
500 |
500 |
500 |
500 |
|
|
Cotisations sociales |
90 |
180 |
180 |
180 |
180 |
|
|
Total finances publiques |
-110 |
-220 |
-220 |
-220 |
-220 |
Source : calculs OFCE
Financement
Les accords avec les syndicats prévoient une hausse de 0,2 point de cotisations salariés en 2006 pour le régime général, qui rapporterait donc 0,9 milliard.
Les régimes par capitalisation
La loi met sur pied 3 dispositifs de retraites par capitalisation, qui ont un plafond commun. Le Plan d'Epargne Retraite Populaire (PERP) fournit une exonération d'impôt sur le revenu. Les plans de l'article 83 et les Plans Partenarial d'Epargne Salariale Volontaire (PPESVR) une exonération d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales. La masse salariale brute du privé est de 440 milliards. Imaginons que 10 % des actifs souscrivent, pour 5 % de leur salaire ; moitié dans un PERP, moitié dans un PPEVR, avec un taux marginal d'imposition de 30 %. Il y aurait 2,2 milliards d'épargne supplémentaire. Le coût pour les administrations serait de 0,95 milliard en 2008 dû aux exonérations fiscales.
Quel Bilan ?
La loi de 2003 aurait relativement peu d'impact d'ici 2008. L'offre de travail serait légèrement réduite (30 000 personnes en 2008), du fait des départs anticipés des salariés ayant débuté leur carrière tôt (tableau 10). Compte tenu des délais dans les comportements, il est peu vraisemblable que cette baisse de la population active de 0,1 % affecte la croissance.
10. Effet ex-ante de la réforme sur l'offre de travail (en milliers)
|
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
Retraites anticipées |
-50 |
-100 |
-107 |
-113 |
-120 |
|
Report de l'âge de la retraite (secteur privé) |
30 |
60 |
60 |
60 |
60 |
|
Report de l'âge de la retraite (secteur public) |
15 |
30 |
30 |
30 |
30 |
|
Total |
-5 |
-10 |
-17 |
-23 |
-30 |
Source : calculs OFCE
Le bilan financier pour l'ensemble des administrations publiques (tableau 11) serait progressif. Le creusement du déficit atteindrait entre 1,3 et 2,3 milliards d'euros à l'horizon de 2008 selon que l'on fait l'hypothèse d'un remplacement des retraités et du maintien de la production ou du non remplacement et d'une baisse de la production.
11. Bilan financier pour les finances publiques (en millions d'euros)
|
Mesure |
|
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
Bilan hors décalage du départ à la retraite (de 1 à 8) |
A |
-285 |
315 |
805 |
445 |
95 |
|
|
Régime général |
|
|
|
|
|
|
|
|
Minimum contributif |
Prestations vieillesse |
1 |
-25 |
-50 |
-150 |
-225 |
-300 |
|
Retraite des poly pensionnés |
Prestations vieillesse |
2 |
-40 |
-80 |
-120 |
-160 |
-200 |
|
Surcote |
Prestations vieillesse |
3 |
-20 |
-70 |
-160 |
-225 |
-290 |
|
Financement |
Cot. Soc. Salariés |
4 |
|
|
900 |
900 |
900 |
|
Fonction publique |
|
|
|
|
|
|
|
|
Régime spécifique assis sur les primes |
Cot. Soc. Salariés |
5 |
|
900 |
900 |
900 |
900 |
|
Décote |
Prestations vieillesse |
6 |
|
15 |
35 |
55 |
85 |
|
Surcote |
Prestations vieillesse |
7 |
-10 |
-20 |
-30 |
-40 |
-50 |
|
Aide fiscale aux fonds de capitalisation |
Prélèvements obligatoires |
8 |
-190 |
-380 |
-570 |
-760 |
-950 |
|
Bilan du décalage du départ à la retraite |
|
|
|
|
|
|
|
|
- Avec maintien de la production (de 8 à11) |
B |
-500 |
-1010 |
-1150 |
-1270 |
-1400 |
|
|
|
Salaires |
9 |
-225 |
-450 |
-450 |
-450 |
-450 |
|
|
Prestations vieillesse |
10 |
-80 |
-170 |
-290 |
-390 |
-500 |
|
|
Prestations chômage |
11 |
30 |
60 |
100 |
140 |
180 |
|
|
Cotisations sociales |
12 |
-225 |
-450 |
-510 |
-570 |
-630 |
|
- Avec baisse de la production (de 12 à 14) |
C |
-800 |
-1610 |
-1860 |
-2060 |
-2300 |
|
|
|
Salaires |
13 |
-450 |
-900 |
-900 |
-900 |
-900 |
|
|
Prestations vieillesse |
14 |
-80 |
-170 |
-290 |
-390 |
-500 |
|
|
Cotisations sociales |
15 |
-270 |
-540 |
-670 |
-770 |
-900 |
|
Total |
Finances publiques |
|
|
|
|
|
|
|
- Avec maintien de la production (A+B) |
|
|
-785 |
-695 |
-345 |
-825 |
-1305 |
|
- Avec changement de la production (A+C) |
|
-1085 |
-1295 |
-1055 |
-1615 |
-2205 |
|
Source : calculs OFCE