E. METTRE EN PERSPECTIVE NOTRE POLITIQUE FISCALE
1. Une loi d'orientation fiscale pour fixer un cadre cohérent
Aujourd'hui, la loi fiscale peut être modifiée non
seulement dans le cadre des lois de finances, mais également dans tous
les textes de lois examinés par le Parlement.
Il résulte de cette possibilité une extraordinaire dispersion
des mesures fiscales, une méconnaissance de leur impact réel sur
les finances publiques, et parfois un manque de lisibilité pour nos
concitoyens
, qui ont le sentiment que la politique fiscale est faite
« au fil de l'eau », au fur et à mesure de l'examen
des textes législatifs dans des domaines particuliers. Les commissions
des finances de l'Assemblée nationale ou du Sénat n'étant
pas saisies pour avis de l'ensemble des projets de loi, il ne leur est
matériellement pas possible d'examiner toutes les dispositions à
caractère fiscal introduites par voie d'amendements
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*
)
en cours du débat parlementaire.
Or, il est nécessaire de replacer toute mesure fiscale, aussi
ciblée soit-elle, dans un cadre d'ensemble cohérent.
Pour prendre l'exemple de l'année écoulée, de nombreuses
dispositions fiscales ont été prises en cours d'année (loi
pour l'initiative économique, loi d'orientation pour l'outre-mer, loi
urbanisme et habitat, loi sur le mécénat et loi sur la
rénovation urbaine). L'ensemble de cette législation se traduit
par un coût global important, puisqu'il peut être chiffré
à 430 millions d'euros en 2004
40(
*
)
.
Ces mesures s'inscrivent dans un cadre cohérent puisqu'elles visent
toutes à faciliter la création d'entreprise, l'investissement,
l'innovation ou l'attractivité du territoire français.
Cependant, la lisibilité de la démarche du gouvernement a
été compromise par une présentation parcellaire
.
Le présent débat annuel sur les prélèvements
obligatoires doit être l'occasion pour le gouvernement de
présenter ses orientations de politique fiscale, au moins pour les
années à venir, sinon dans un cadre pluriannuel.
Il est indispensable d'aller plus loin. Au-delà de ce débat
annuel sur les orientations fiscales, qui n'a pas de valeur normative, votre
rapporteur général pense
qu'une loi d'orientation fiscale,
pour une période pluriannuelle, serait nécessaire, pour
formaliser les orientations fiscales du gouvernement
et fixer un cadre
clair pour nos concitoyens. Cette loi définirait les évolutions
de structure que nous souhaitons apporter à notre système fiscal
et les objectifs poursuivis. Elle préciserait également le
calendrier de réforme.
D'une certaine manière, les orientations définies par le
Président de la République en 2002 concernant l'impôt sur
le revenu s'inscrivaient dans cette démarche, avec un objectif,
valoriser le travail, un calendrier de cinq ans, et des préconisations
très précises pour atteindre l'objectif souhaité. En
restant constant dans sa décision de diminuer progressivement
l'imposition des revenus du travail, le gouvernement respecte cette loi fiscale
non écrite. Cette démarche doit être étendue
à tous les secteurs de notre politique fiscale, et faire l'objet d'un
réel débat parlementaire.