N° 397
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès-verbal de la séance du 10 juillet 2003 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation pour l'Union européenne (1) sur le suivi des négociations commerciales internationales à l'Organisation mondiale du commerce ( OMC ),
Par M. Jean BIZET,
Sénateur.
(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; M. Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jean-Léonce Dupont, Claude Estier, Jean François-Poncet, Lucien Lanier, vice-présidents ; M. Hubert Durand-Chastel, secrétaire ; MM. Bernard Angels, Robert Badinter, Jacques Bellanger, Jean Bizet, Jacques Blanc, Maurice Blin, Gérard César, Gilbert Chabroux, Robert Del Picchia, Mme Michelle Demessine, MM. Marcel Deneux, Jean-Paul Émin, Pierre Fauchon, André Ferrand, Philippe François, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Emmanuel Hamel, Serge Lagauche, Louis Le Pensec, Aymeri de Montesquiou, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Simon Sutour, Jean-Marie Vanlerenberghe, Paul Vergès, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.
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Union européenne.- Commerce . |
INTRODUCTION
Instituée par l'accord de Marrakech à l'issue des huit années de négociations internationales du cycle d'Uruguay, l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) a succédé au GATT le 1 er janvier 1995. Elle comprend aujourd'hui 146 États membres (1 ( * )) , dont une large majorité de pays en développement, et l'Union y parle en principe d'une seule voix par l'intermédiaire de la Commission européenne. Les décisions s'y prennent à l'unanimité, l'adhésion de chacune des parties prenantes, sur un mode parfaitement égalitaire, étant nécessaire à l'élaboration des consensus.
Son mode de fonctionnement prévoit que les parties contractantes négocient en continu selon des programmes d'activités déterminés lors de conférences ministérielles convoquées tous les deux ans, en remplacement des cycles de négociations périodiques précédemment utilisés. L'OMC constitue donc un forum permanent de négociations, permettant l'adaptation des règles commerciales internationales à l'évolution du commerce mondial, à ses contraintes et aux préoccupations nouvelles auxquelles sont soumis les entreprises comme les citoyens.
En moins de neuf années, l'OMC a affermi son autorité, contribué à la loyauté des échanges et permis l'ouverture des marchés en supprimant certains obstacles au commerce, tarifaires et non tarifaires. Elle a renforcé le système multilatéral en obligeant ses membres à adhérer à l'ensemble des obligations résultant des accords, à accepter ses instruments et à respecter le contrôle qu'elle assurait sur le respect des obligations par chacun. La mise en place d'une instance spécifique, l'organe de règlement des différends (ORD), et d'un mécanisme contraignant de résolution des conflits en a constitué sans aucun doute le progrès le plus notable.
Cela étant, alors même qu'elle confortait sa position d'arbitre du commerce international, l'OMC a concentré contre elle des manifestations d'opposition parfois violentes. Dénoncée comme symbole d'une mondialisation de l'économie favorable aux forts et destructrice des faibles, d'une hypertrophie du profit et de l'intérêt financier oublieuse de l'humain, elle a subi les foudres d'une contestation antimondialiste - altermondialiste dit-on aujourd'hui - critiquant sa complexité, son opacité et sa confidentialité.
La Conférence ministérielle de Singapour de décembre 1996 avait en son temps suscité des débats difficiles sur la question de la définition de normes sociales minimales que les États membres de l'OMC s'engageraient à respecter. Les pays en développement s'y étaient alors fermement opposés, voyant dans cet argument une menace protectionniste des pays développés et une remise en cause, illégitime à leur sens, de l'avantage comparatif dont ils disposaient en matière de coût de la main-d'oeuvre.
Trois années plus tard, l'échec des négociations de Seattle en 1999 a constitué le point culminant de cette contradiction virulente, témoignant de surcroît de l'irruption de la société civile dans un domaine dont la technicité l'avait jusqu'alors tenue à l'écart.
Seattle : un échec programmé
La Conférence ministérielle de Seattle devait organiser le lancement de nouvelles négociations pour poursuivre la libéralisation du commerce international. En effet, conformément à l'article 20 de l'agenda intégré de l'accord de Marrakech, il était d'ores et déjà programmé que de nouvelles négociations devaient être ouvertes, au plus tard en janvier 2000, sur l'agriculture pour « poursuivre le processus de réductions progressives substantielles du soutien et de la protection » et sur les services « en vue d'élever progressivement le niveau de libéralisation ».
De nombreux États membres ont alors proposé que cette Conférence soit aussi l'occasion d'élargir le programme de travail à d'autres domaines de négociations : en septembre 1999, plus de cent cinquante propositions avaient été présentées à l'OMC en ce sens afin d'ouvrir un cycle global de négociations , incluant les questions d'investissements, de facilitation des échanges, de loyauté du commerce international, du commerce électronique, de la transparence des marchés publics et bien d'autres encore.
Depuis mai 1996, notamment sous l'impulsion de Leon Brittan, alors vice-président de la Commission européenne, l'Union souhaitait également avec constance que cette échéance symbolique, à la veille de l'an 2000, offre l'opportunité d'aller au-delà de l'agenda intégré. En juillet 1999, elle a donc confié à Pascal Lamy, commissaire au commerce, un mandat de négociations détaillé et ambitieux, soutenant cette hypothèse d'un « cycle du millénaire ». Trois points dominaient sa réflexion :
- le souci de favoriser le développement durable, qui constituait déjà pour elle une priorité retenue dans les différentes politiques communautaires ;
- la prise en compte des spécificités des pays en développement pour accompagner leur intégration dans le commerce international, les dernières années ayant montré que la mondialisation avait plus accru les écarts de développement qu'elle n'avait soutenu l'essor des économies émergentes ;
- la prise en considération des préoccupations des citoyens européens et la sensibilisation de l'opinion publique aux avantages socio-économiques du système de l'OMC.
L'Union plaidait donc pour une négociation large, intéressant l'agriculture, les services, les droits de douane sur les produits non agricoles, l'investissement, la concurrence, la facilitation du commerce, les marchés publics et l'organisation des rapports entre commerce et environnement. Elle souhaitait aussi approfondir la question des normes sociales internationales laissée en suspens depuis Singapour. Elle tenait enfin à préserver la diversité culturelle européenne en excluant ce domaine du champ d'application de la négociation compte tenu de ses spécificités (2 ( * )) .
Toutefois, les multiples déclarations qui ont émaillé les dernières semaines avant l'échéance ne laissaient guère d'espoir sur les chances de voir consacrée la position européenne, en dépit du soutien que lui apportaient le Japon, le Canada, le Mexique et quelques autres.
La Conférence de Seattle s'est tenue du 30 novembre au 3 décembre 1999 dans un climat tendu, marqué par des affrontements de rue d'une ampleur jusqu'alors inconnue. Les réunions plénières n'ont pas permis d'emporter la conviction de tous les partenaires nécessaires à l'élaboration d'un consensus et ont débouché sur un résultat a minima.
Analysé ex-post, cet échec a été imputé à un manque de transparence, de concertation et d'explication, autant d'éléments rendus indispensables par la grande hétérogénéité des membres de l'OMC, la diversité de leur état respectif de développement économique et la complexité des sujets abordés. L'insuffisante coordination des positions européenne et américaine a par ailleurs également contribué à troubler le message, les États-Unis, appuyés par le groupe de Cairns (3 ( * )) , restant sur la thèse de départ d'un cycle étroit de négociations, assorti éventuellement d'accords sectoriels partiels.
En revanche, la conclusion la plus patente de la Conférence a été de constater que, désormais, le dialogue traditionnel Union européenne-États-Unis était une réalité dépassée à laquelle se substituait un concert à trois voix comportant, comme nouveaux partenaires, les pays en développement eux-mêmes divisés entre économies émergentes et pays moins avancés. Ce sont eux qui ont provoqué l'échec de Seattle, arguant de l'absence de prise en compte de leurs préoccupations et, notamment, des difficultés que leur posait encore la mise en oeuvre des accords de Marrakech.
Doha : un succès inattendu
Deux années plus tard, la Conférence de Doha a été organisée au Qatar du 9 au 13 novembre 2001, dans un contexte international profondément ébranlé par les événements tragiques du 11 septembre.
Pour la plupart des parties prenantes, l'hypothèse d'un second échec n'était pas concevable, sauf à condamner par avance l'idée d'une mondialisation équilibrée et à affaiblir durablement la thèse du multilatéralisme prônée par l'OMC. Les leçons de Seattle avaient été tirées, la Conférence était mieux préparée, mais son issue est restée incertaine jusqu'au terme des travaux.
Le rôle de l'Union, et notamment l'opiniâtreté du commissaire Pascal Lamy pour maintenir la cohésion européenne, ont été déterminants dans le déroulement des discussions, en particulier pour l'établissement d'un dialogue Nord-Sud constructif.
La Conférence a finalement débouché sur un accord pour l'ouverture d'un cycle large de négociations, orienté clairement sur les questions de développement, ce que confirme la déclaration finale dès son introduction : « La majorité des membres de l'OMC sont des pays en développement. Nous visons à mettre leurs besoins et leurs intérêts au centre du programme de travail adopté dans la présente déclaration. [...] Nous sommes déterminés à remédier à la marginalisation des pays les moins avancés dans le commerce international et à améliorer leur participation effective au système commercial multilatéral. »
Vingt-et-un sujets ont été inscrits à son agenda, parmi lesquels sept domaines de négociation dûment répertoriés devant aboutir à des résultats concrets :
- l'agriculture ;
- les services ;
- l'accès aux marchés des produits industriels ;
- l'environnement ;
- les règles commerciales : anti-dumping, anti-subventions, coordination entre les accords régionaux et les textes multilatéraux ;
- l'organe de règlement des différends ;
- le régime de protection des appellations d'origine pour les vins et spiritueux.
Par ailleurs, les autres sujets évoqués et inscrits à l'agenda de Doha, notamment les questions d'investissement, de marchés publics et de concurrence, sont également programmés pour entrer en négociation, mais à un stade ultérieur des travaux, après septembre 2003.
De même, la question de la « mise en oeuvre » - c'est-à-dire les adaptations particulières à prévoir en faveur des pays en développement pour accompagner leur participation au système commercial multilatéral - doit faire l'objet de discussions tout au long de la période, notamment à travers les différentes négociations thématiques.
Enfin, le dossier particulier de l'accès des pays les moins avancés aux médicaments de base a constitué un point très sensible de cette négociation et l'engagement souscrit d'organiser un régime spécifique à leur intention a conditionné le ralliement de nombreux partenaires à la déclaration finale.
La Conférence a pris le parti d'une négociation globale , qui suppose que l'ensemble des points en discussion fasse l'objet d'un compromis et exclut des arrangements sectoriels. En effet, ceux-ci ne permettant pas la répartition des avantages entre tous les participants, ils pourraient compromettre les chances d'aboutir à un résultat final acceptable par tous. Bref, pour reprendre les mots de Pascal Lamy, « il n'y aura d'accord sur rien tant qu'il n'y aura pas d'accord sur tout » .
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Vingt mois après Doha, où en est cette négociation ?
L'une des premières réalisations concrètes a été l'institution d'un « trust fund » instauré pour l'agenda de Doha, destiné à aider les pays en voie de développement à prendre part à la négociation et alimenté par des contributions volontaires des États membres. Une conférence d'engagement a eu lieu en ce sens le 11 mars 2002 avec pour objectif de réunir environ 10 millions d'euros d'assistance. En décembre 2002, ce fond d'affectation spéciale était abondé à hauteur de 16 millions d'euros pour 2003, le gouvernement français y ayant contribué pour un million d'euros.
Par ailleurs, durant les neuf premiers mois, le débat a été dominé par les questions de procédure et d'organisation des travaux, dans le respect des décisions de la Conférence qui avait opté pour un comité des négociations commerciales valable trois années, jusqu'au 31 décembre 2004.
En février 2002, la présidence en a été confiée à Mike Moore, directeur général de l'OMC dont le mandat de trois ans s'achevait au 31 août de la même année. Son successeur à ce poste, le thaïlandais Supachai Panitchpakdi, a pris ensuite le relais de la conduite des travaux. Il n'est pas inutile de souligner que le principe même de confier le déroulement de la négociation au directeur général de l'OMC n'a pas été aisément accepté. Plusieurs pays, notamment ceux en développement, ont émis de vraies réserves contre cette nomination, préférant que puisse être désignée une personnalité extérieure à l'OMC elle-même - par exemple un ambassadeur de l'un des États membres - plutôt que de confier la conduite des négociations à une structure non-gouvernementale.
Jusqu'en juillet 2002, les débats ont ensuite porté sur la constitution des groupes de travail et la nomination de leurs présidents. C'est ainsi que le Comité agricole a finalement été confié à Stuart Harbinson, le fait que son pays d'origine, Hong-Kong, n'ait pas d'intérêts agricoles à défendre ayant fortement plaidé en sa faveur.
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Nous nous trouvons aujourd'hui à un stade intermédiaire des travaux, à mi-parcours du nouveau cycle de négociations de Doha et quelques semaines avant la prochaine Conférence ministérielle de Cancun qui se tiendra au Mexique du 10 au 14 septembre prochain. Bien qu'elle ne constitue qu'une échéance normalement programmée dans le schéma de travail de l'OMC, la Conférence de Cancun est considérée comme une étape cruciale, à mi-parcours du cycle de Doha dont l'échéance a été fixée au 1 er janvier 2005 (4 ( * )) .
L'occasion nous est ici donnée de faire le point de l'avancée des négociations, des espoirs de compromis et des difficultés qui restent à surmonter dans les trois domaines où le débat s'est réellement engagé et qui demeurent les plus emblématiques pour l'ensemble des parties contractantes : l'agriculture, les services et l'accès des pays en développement aux médicaments.
a question agricole
Une fois de plus, l'agriculture apparaît comme un des principaux thèmes du nouveau cycle de négociations commerciales qui est engagé depuis l'accord de Doha du 14 novembre 2001, même si le principe de la réouverture de ce dossier était déjà inscrit dans l'accord de Marrakech de 1994.
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LE MANDAT INITIAL
Poursuite du processus de réforme Reconnaissant que l'objectif à long terme de réductions progressives substantielles du soutien et de la protection qui aboutiraient à une réforme fondamentale est un processus continu, les Membres conviennent que des négociations en vue de la poursuite du processus seront engagées un an avant la fin de la période de mise en oeuvre, compte tenu: (a) de ce qu'aura donné jusque-là la mise en oeuvre des engagements de réduction ; (b) des effets des engagements de réduction sur le commerce mondial des produits agricoles ; (c) des considérations autres que d'ordre commercial, du traitement spécial et différencié en faveur des pays en développement membres et de l'objectif qui est d'établir un système de commerce des produits agricoles qui soit équitable et axé sur le marché, et des autres objectifs et préoccupations mentionnés dans le préambule du présent accord et (d) des autres engagements qui seront nécessaires pour atteindre l'objectif à long terme susmentionné. |
1. Le cadre de la négociation
En novembre 2001, lors de la Conférence de Doha, les gouvernements des États membres avaient déjà présenté un grand nombre de propositions de négociations. Celles-ci se sont poursuivies, cette fois dans le cadre du mandat de Doha, qui reprend à son compte les travaux déjà entrepris et prévoit également une série de dates butoirs. L'agriculture fait à présent partie de l'engagement unique selon lequel toutes les négociations qui s'y rapportent doivent s'achever pour le 1 er janvier 2005 au plus tard.
La déclaration de Doha confirme à nouveau l'objectif à long terme initial : établir un système de commerce équitable et axé sur le marché au moyen d'un programme de réforme fondamentale. Celui-ci comprend des règles renforcées et des engagements spécifiques concernant le soutien et la protection octroyés à l'agriculture par les pouvoirs publics. Le but est de remédier aux restrictions et aux distorsions touchant les marchés agricoles mondiaux et de les prévenir.
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LE MANDAT DE DOHA
Agriculture 13. Nous reconnaissons les travaux déjà entrepris dans les négociations engagées au début de 2000 au titre de l'article 20 de l'Accord sur l'agriculture, y compris le grand nombre de propositions de négociation présentées au nom de 121 membres au total. Nous rappelons l'objectif à long terme mentionné dans l'Accord, qui est d'établir un système de commerce équitable et axé sur le marché au moyen d'un programme de réforme fondamentale comprenant des règles renforcées et des engagements spécifiques concernant le soutien et la protection afin de remédier aux restrictions et distorsions touchant les marchés agricoles mondiaux et de les prévenir. Nous reconfirmons notre adhésion à ce programme. Faisant fond sur les travaux accomplis à ce jour et sans préjuger du résultat des négociations, nous nous engageons à mener des négociations globales visant à des améliorations substantielles de l'accès aux marchés ; des réductions de toutes les formes de subventions à l'exportation, en vue de leur retrait progressif ; des réductions substantielles du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges. Nous convenons que le traitement spécial et différencié pour les pays en développement fera partie intégrante de tous les éléments des négociations et sera incorporé dans les listes de concessions et d'engagements et selon qu'il sera approprié dans les règles et disciplines à négocier, de manière à être effectif d'un point de vue opérationnel et à permettre aux pays en développement de tenir effectivement compte de leurs besoins de développement, y compris en matière de sécurité alimentaire et de développement rural. Nous prenons note des considérations autres que d'ordre commercial reflétées dans les propositions de négociation présentées par les membres et confirmons que les considérations autres que d'ordre commercial seront prises en compte dans les négociations comme il est prévu dans l'Accord sur l'agriculture. 14. Les modalités pour les nouveaux engagements, y compris les dispositions pour le traitement spécial et différencié, seront établies au plus tard le 31 mars 2003. Les participants présenteront leurs projets de listes globales fondées sur ces modalités au plus tard à la date de la cinquième session de la Conférence ministérielle. Les négociations, y compris en ce qui concerne les règles et disciplines et les textes juridiques connexes, seront conclues dans le cadre et à la date de la conclusion du programme de négociation dans son ensemble. |
Le volet agricole de cet accord tient donc dans un texte assez court, dont l'esprit est défini en une seule phrase : « Sans préjuger du résultat des négociations, nous nous engageons à mener des négociations globales visant à : des améliorations substantielles de l'accès aux marchés ; des réductions, en vue de leur retrait progressif, de toutes les formes de subventions à l'exportation ; et des réductions substantielles du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges ».
Telles qu'elles s'étaient engagées à Doha, les négociations portant sur l'agriculture laissaient présager une issue difficilement acceptable pour l'Union européenne. L'ajout du membre de phrase liminaire - « sans préjuger du résultat des négociations » - et la mention expresse des subventions internes de toute nature - et non pas seulement des subventions à l'exportation, ce qui aurait conforté les thèses américaines et pénalisé l'Europe - a constitué une réelle avancée et permis l'adhésion unanime des États membres. Enfin, la reconnaissance de « considérations autres que commerciales » à prendre en compte dans les négociations a laissé entrevoir une évolution des mentalités au sujet des concepts de multifonctionnalité de l'agriculture, du principe de précaution, des questions environnementales, du développement rural et du bien-être animal.
Au sein des différents groupes de négociation mis en place au sein de l'OMC, le comité chargé de l'agriculture semble être l'un de ceux qui fonctionnent le mieux, sans doute en raison de l'important travail préparatoire effectué avant la réunion de Doha. Néanmoins, les négociations progressent très lentement en dépit de deux échéances fixées : les membres devaient s'entendre sur les modalités de la négociation agricole, c'est-à-dire son calendrier et ses méthodes de travail avant le 31 mars 2003, et l'ensemble des offres devaient être déposées sur le bureau de l'OMC avant la réunion de Cancun.
* (1) L'adhésion du Cambodge est en cours de négociation.
* (2) Sur ce mandat, cf. la proposition de résolution n° 47 présentée le 3 novembre 1999 au nom de la délégation par Jean Bizet et Marcel Deneux, ainsi que le rapport d'information n° 65 (1999-2000) de la commission des Affaires économiques présenté par Michel Souplet.
* (3) Groupe composite, qui comprend aujourd'hui dix-huit membres que rapprochent des intérêts agricoles communs en dépit de la diversité de leur état de développement économique respectif : Afrique du Sud, Argentine, Australie, Bolivie, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Costa Rica, Fidji, Guatemala, Indonésie, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Paraguay, Philippines, Thaïlande, Uruguay. Ils prônent une libéralisation totale des échanges.
* (4) À l'exception du mémorandum d'accord sur le règlement des différends qui devait aboutir en mai 2003 - échéance non respectée - et de l'établissement d'un système multilatéral d'enregistrement des indications géographiques pour les vins et spiritueux qui est censé être achevé pour la Conférence de Cancun.