Perspectives d'évolution de la fiscalité locale.

Audition de M. Hervé LE FLOC'H LOUBOUTIN,
Directeur de la législation fiscale

(2 octobre 2002)

M. Jean ARTHUIS, président - J'accueille tout d'abord M. Hervé Le Floc'h Louboutin, directeur de la législation fiscale. Merci Monsieur le Directeur d'avoir accepté de venir nous faire part de votre expérience en matière de fiscalité locale et de répondre à nos questions qui portent principalement sur l'utilisation actuelle des marges de manoeuvre fiscales dont disposent les élus locaux et sur l'assiette et le produit des impôts locaux.

J'aimerais également que vous nous fassiez part de vos idées en matière de nouvelles assiettes locales. En effet, nous sommes à la veille d'une étape importante de décentralisation dans laquelle sera sans doute consacré le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales, alors que la fiscalité locale présente une faible propension à se réformer depuis quelques années.

Les bases des impôts liés au foncier qui sont les moins sujettes à une délocalisation - taxe d'habitation ou impôts fonciers proprement dits - devaient être actualisées. Cependant, les conséquences d'une actualisation étaient telles qu'aucun gouvernement ne s'est risqué à mettre en oeuvre cette réforme. Les alternances politiques n'ont rien changé à cet immobilisme. Les différentes réformes ont eu pour objet de faire disparaître certains impôts locaux en les compensant progressivement par des dotations de l'Etat, sans d'ailleurs être en mesure de proposer un dispositif cohérent. C'est la raison pour laquelle nous faisons aujourd'hui appel à vous pour nous éclairer.

Si vous le voulez bien, votre exposé répondra aux questions que nous vous avons adressées. Ensuite vous serez soumis aux questions des membres de la commission des finances. Monsieur le directeur, vous avez la parole.

M. Hervé LE FLOC'H LOUBOUTIN, directeur de la législation fiscale - Le document qui vous est distribué répond aux différentes questions que vous m'avez adressées. Mon intervention liminaire se limitera donc aux interrogations portant sur le devenir des quatre taxes locales directes ; ce débat ne peut être occulté par celui qui porte sur les impôts nouveaux susceptibles d'être transférés aux collectivités territoriales dans le cadre de la décentralisation.

Je me concentre sur ces taxes pour deux raisons. La première tient à la part essentielle qu'elles occupent dans les recettes fiscales propres des collectivités territoriales : 80 % du total.

La seconde tient au fait que l'affirmation du principe d'autonomie financière des collectivités territoriales et le transfert corrélatif d'impôts ne conduisent pas à abandonner une réflexion concernant la meilleure manière de revitaliser ces quatre impôts.

Je précise que ces réflexions n'engagent que moi.

En matière de fiscalité directe locale, deux scénarii s'offrent à nous.

J'appelle le premier, le scénario de « l'attrition ». C'est celui qui prévaut depuis vingt ans. L'Etat a pris une part croissante dans la charge des impôts locaux par l'intermédiaire des dégrèvements, compensations et autres allègements, et dont la justification tient pour l'essentiel à la difficulté d'assumer les conséquences d'une réforme, profonde, de ces quatre taxes directes locales.

Dès lors qu'est réaffirmé le principe d'autonomie financière et fiscale, au niveau local, un second scénario doit être envisagé : la modernisation de l'assiette de ces quatre impôts locaux.

Que signifie cette modernisation ?

1° Les taxes foncières

Le premier élément concerne la valeur locative. Le concept de valeur locative est au coeur de la fiscalité locale. Je pense que ce concept garde tout son sens dans la détermination de l'assiette des impôts locaux.

La valeur locative intervient tout d'abord dans le calcul des taxes foncières. Or, ces taxes représentent une part essentielle des ressources fiscales des collectivités territoriales et nous retrouvons également des taxes équivalentes chez nos partenaires européens.

La principale difficulté tient au vieillissement des valeurs locatives. Le dispositif, élaboré par la loi du 10 janvier 1980, pour assurer l'actualisation des valeurs locatives n'a jamais été mis en oeuvre. Je rappelle que ce dispositif était fondé sur des majorations forfaitaires annuelles, une actualisation triennale et une révision générale effectuée tous les six ans.

Ces dispositions n'ont absolument pas fonctionné. Seule les majorations forfaitaires ont été appliquées. Une seule actualisation a été réalisée depuis 1980. La révision générale, tentée à la fin des années quatre-vingts, n'est jamais entrée en vigueur.

S'agissant de la modernisation de la taxe foncière, l'alternative est la suivante :

- soit le statu quo, c'est-à-dire le maintien des valeurs locatives actuelles issues de la prévision de 1970, prévaut. Le risque d'une dérive est patent : l'appréciation administrative des valeurs locatives se détache complètement des réalités du marché locatif contemporain. Ce risque a été assumé jusqu'à présent mais il peut difficilement perdurer indéfiniment.

- soit on tente de rénover ces bases en tirant les leçons de l'échec de la révision de 1990, en recherchant une formule allégée de révision, c'est-à-dire une forme de révision qui ne joue pas sur tous les paramètres qui servent au calcul d'une valeur locative, mais privilégie certains d'entre eux.

C'est pourquoi le concept de révision d'initiative locale a été développé et nourrit actuellement la réflexion. Il a déjà été évoqué devant le comité des finances locales. J'y reviendrai plus tard. A mon sens, c'est une voie dans laquelle il nous faut avancer, car je ne vois guère d'autres solutions. L'exemple de la tentative avortée de révision, menée en 1990, est dans toutes les mémoires. La piste qui conduit à un tel travail, pharaonique, est désormais fermée.

L'idée d'une révision d'initiative locale des valeurs locatives consiste à permettre aux collectivités territoriales et aux élus locaux de moduler principalement les tarifs issus des précédentes révisions dans des conditions encadrées par le législateur. Une plus grande souplesse est accordée pour permettre des ajustements très modulés et réduire les transferts entre contribuables. Il nous faut en effet absolument préserver, dans notre système de fiscalité locale, la taxe foncière, d'autant que les incertitudes qui pèsent sur le devenir de la taxe professionnelle et la taxe d'habitation rendent plus cruciale la sauvegarde de cette taxe. Pour s'assurer de son maintien, il est nécessaire de trouver un moyen d'en réviser les bases.

2° La taxe professionnelle

Deux scénarii encadrent le devenir de la taxe professionnelle. D'un point de vue économique, sa justification est fragilisée en raison de la réduction de l'assiette à la seule composante liée à l'investissement. D'autres pays européens possèdent une forme de participation des entreprises à la fiscalité locale, mais sous la forme qu'elle prend en France, la taxe professionnelle est assez singulière dans le contexte européen. En termes d'attractivité du territoire, cette taxe pose de sérieux problèmes, même si cela n'est évoqué qu'à mots couverts. Elle est sans doute notre principal handicap, peut-être même avant le niveau de l'impôt sur les sociétés.

Deux voies s'offrent à nous : un scénario « d'attrition » ou réagir. Je ne crois pas du tout au scénario du statu quo. L'opposition à la taxe professionnelle monte. Rapidement, des demandes naîtront : elles tendront peu ou prou à réduire progressivement la quote-part des investissements nouveaux pris en compte dans les bases de la taxe professionnelle, à réduire le taux du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée etc...

Il faut donc s'interroger sur les conditions d'une revitalisation de cet impôt. Ceux de nos partenaires européens qui imposent localement les entreprises retiennent deux types de base d'imposition : soit le bénéfice (Allemagne, Luxembourg) soit la valeur ajoutée (Italie).

Il n'y a pas, me semble-t-il, d'autre alternative à une assiette indiciaire que le bénéfice ou la valeur ajoutée.

Ceux-ci soulèvent trois types de difficultés :

- la première tient à l'ampleur des transferts qui en résultent tant pour les entreprises que pour les collectivités territoriales. Une telle réforme ne peut se faire à produit constant.

- la deuxième tient à la localisation de l'impôt. Celle-ci est moins aisée dans le cadre d'une assiette économique (bénéfice ou valeur ajoutée). Dans le cas d'une entreprise à établissements multiples, la répartition des bases d'imposition entre les collectivités concernées ne peut se faire qu'en utilisant des clefs forfaitaires.

- la dernière difficulté tient à la volatilité des bases d'imposition. Le système actuel de la taxe professionnelle garantit largement les collectivités territoriales contre ce risque. En revanche, une assiette économique, qu'il s'agisse de la valeur ajoutée ou a fortiori du bénéfice, les exposerait beaucoup plus à ce risque de volatilité des bases d'imposition et donc de leurs ressources.

3° La taxe d'habitation

La taxe d'habitation pose le même problème de choix entre une assiette indiciaire, fondée sur la valeur locative, et une assiette réelle, fondée sur le revenu.

Bien qu'il soit difficile parfois de justifier l'adoption de la valeur locative comme base de la taxe d'habitation, la généralisation d'une assiette fondée sur le revenu semble tout aussi problématique. À long terme, l'adoption, comme dans certains pays étrangers, d'un impôt local sur le revenu peut être examinée et l'a déjà été par le passé.

La mise en place d'une assiette mixte, qui combinerait une prise en compte de la valeur locative et du revenu, a également été étudiée. En fait, nous sommes d'ores et déjà dans un système d'assiette mixte, puisque notre système d'exonérations et de dégrèvements de taxe d'habitation, qui concerne environ 10 millions de contribuables, est articulé pour l'essentiel autour du revenu. Cela étant, les tentatives et les débats, auxquels a donné lieu cette idée tendant à faire une part plus grande au revenu dans l'assiette de la taxe d'habitation depuis plus de dix ans, montrent qu'elle n'est guère compatible avec le contexte du débat sur le prélèvement fiscal direct dans notre pays.

M. Philippe MARINI, rapporteur général - Concernant la taxe professionnelle, je note à la suite de votre exposé l'importance de la composante contributive des entreprises au système des finances locales. Les réformes qui sont envisageables ne risquent-elles pas de conduire à une déresponsabilisation des collectivités et des élus locaux ? La taxe professionnelle existante, souvent vilipendée, reste pourtant un impôt au rendement éprouvé. Cette taxe est en outre étroitement liée aux réalités économiques locales. Un impôt comparable, calculé sur une base différente, comme le résultat ou la valeur ajoutée par exemple, conserverait-il les mêmes qualités ? J'ai eu le sentiment, à vous écouter, d'une certaine résignation quant aux possibilités de mener à bien une réforme de la fiscalité locale.

M. Hervé LE FLOC'H LOUBOUTIN - Je ne suis pas résigné, je crois au contraire qu'en réaffirmant le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales, nous nous obligeons en quelque sorte, non seulement à transférer de nouveaux impôts aux collectivités territoriales, mais aussi à moderniser les impôts existants. C'est en quelque sorte le refus d'assumer les conséquences de cette modernisation qui, depuis vingt ans et plus, nous a conduits au scénario d'attrition que j'évoquais, tant à propos de la taxe d'habitation que de la taxe professionnelle.

Pour répondre aux questions concernant les nouvelles assiettes locales, je vous renvoie à la troisième section du document qui vous a été remis. Mes collaborateurs ont réuni, dans un tableau, l'ensemble des assiettes éventuellement transférables aux collectivités territoriales avec les écarts de ressources ou de potentiels pour chaque assiette. L'écart de potentiel moyen entre les cinq départements les plus riches et les cinq départements les plus pauvres, pour les quatre taxes directes locales (taxe d'habitation, taxe professionnelle et les deux taxes foncières) s'élève à 2,5. Ce rapport est égal à 4,9 pour l'impôt sur le revenu, à 23,9 pour l'impôt sur les sociétés, à 20,5 pour la TVA (nette recouvrée par la direction générale des impôts, hors TVA recouvrée par la direction générale des douanes et des droits indirects), à 8,9 pour la taxe sur les salaires. Enfin, en laissant de côté l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), ce rapport s'élève à 14,7 pour ce qui concerne les droits de mutation à titre gratuit (successions et donations).

Ces ratios indiquent clairement que la plupart des nouvelles assiettes auxquelles nous pensons aujourd'hui ne feront en fait qu'accroître les inégalités entre collectivités territoriales. Se posera donc, en termes nouveaux, le problème de la péréquation.

Le débat le plus avancé concerne la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP). Le transfert de cette assiette aux collectivités territoriales, c'est-à-dire sa localisation, et la possibilité de voter le taux de cette taxe posent un problème de conformité au droit communautaire. En effet, ce dernier repose sur le principe d'un taux unique par produit et par Etat.

Tous les efforts actuels en matière de fiscalité sur l'énergie tendent à renforcer et harmoniser cette taxation entre les Etats. La localisation de la TIPP est en contradiction au moins partielle avec cet objectif.

La deuxième difficulté résultant d'une localisation de la TIPP tient à son mode de collecte. Cet impôt est aujourd'hui sûr et rentable, car il est prélevé immédiatement auprès de quelque quatre cent cinquante raffineries que compte notre territoire. L'idée de le localiser conduirait à la mise en place d'un système de prélèvement beaucoup plus lourd. D'un peu plus de quatre cents collecteurs de cette taxe, nous passerions à près de vingt mille. De nouveaux problèmes de circuits de papiers et de contrôles naîtraient, puisque des produits lourdement fiscalisés seraient en transit entre les raffineries et les pompes à essence, en franchise de taxe.

Dans ces conditions, il serait préférable de demander aux redevables actuels de calculer le taux de la TIPP revenant à chaque collectivité. Cela suppose une localisation, mais à un échelon suffisamment large. Le niveau communal semble exclu. Peut-être faudrait-il s'attacher au niveau régional ?

Se pose toujours le problème de l'unicité du taux. Cet aspect est fondamental. La position technique du ministère des finances est connue : si l'affectation de nouvelles ressources financières aux collectivités territoriales est souhaitée, il est plus aisé de procéder à un transfert du produit d'un impôt d'Etat que de procéder à la localisation de cette même assiette.

M. Michel CHARASSE - Je constate en écoutant les propos de M. Hervé Le Floc'h Louboutin qu'il est bien impossible à un fonctionnaire de trancher des débats dont chaque développement pose d'éminents problèmes politiques. J'observe de surcroît depuis des années, dans différents lieux comme à l'Association des maires de France ou au ministère du budget, que tous les élus sont favorables à une réforme, mais que tous sont opposés aux conséquences des réformes quelles qu'elles soient.

En d'autres termes, nous vivons dans un rêve. Dans certaines assemblées de maires, je peux dessiner ce rêve : une réforme de la fiscalité des localités est indispensable et urgente, mais il faut qu'elle n'ait aucune conséquence pour qui que ce soit, en tout cas, aucune conséquence négative.

Je pense que le débat sur l'évaluation de la valeur locative est un faux débat. Comme le dit bien M. Hervé Le Floc'h Louboutin, n'importe quelle valeur peut être choisie, car ce choix revient à la même chose globalement. Le problème naît de la question du transfert de charge. Comment, en effet, faut-il sortir d'une situation présente pour nous placer dans une nouvelle ? Les critiques naissent à ce moment-là. Quelle que soit la solution adoptée, il est nécessaire de prendre en compte ce problème de transfert de charge. Considérons que les Révolutionnaires eurent beaucoup de chance, car ils ont créé la fiscalité locale à partir de rien ! Notre problème consiste à sortir de quelque chose qui existe pour aller vers un autre système. C'est une première observation.

N'importe quelle valeur peut être choisie, mais la valeur déterminée est critiquée rapidement, dès qu'elle n'est pas ajustée régulièrement. Une réévaluation périodique s'impose en effet, généralement dans un délai de trois ans. Cette réalité ne fait malheureusement pas partie de la culture administrative qui prévaut aujourd'hui. La loi de 1973 prévoyait une révision triennale des valeurs locatives, mais elle n'a jamais été appliquée. Nous vivons aujourd'hui sur la base de la précédente révision générale. Une fois le problème de la mise à jour régulière des valeurs locatives réglé, les transferts de charge sont relativement indolores ou facilement amortis. En revanche, si ces révisions sont moins fréquentes, les transferts de charge sont plus lourdement ressentis. Ils sont par conséquent moins facilement acceptés.

J'ai moi-même fait cette expérience, puisque j'ai été l'auteur de la dernière révision, élaborée entre 1990 et 1992, et à laquelle a collaboré M. le directeur. Cette dernière révision n'a jamais été mise en application. En 1987, les deux assemblées ont voté à l'unanimité un même amendement à la loi de finances pour 1988, qui imposait au gouvernement de mener une révision du mode de calcul. Au cours de mes nombreux déplacements, j'ai entendu à l'envi ce même souhait de mener à son terme une réforme. Une fois cette révision établie, les résultats ont cependant soulevé immédiatement l'hostilité : dans le cadre de cette remise à plat, deux tiers des collectivités voyaient leurs prélèvements allégés et le tiers restant, ses prélèvements locaux alourdis. Cette situation jugée inacceptable par le tiers des collectivités a donné lieu à la non-application de ce texte. Il faut retenir qu'en 1990, l'administration et les élus ont été mis à forte contribution. La participation à ce chantier a été immense. Je ne pense pas qu'un tel travail puisse être à nouveau demandé, quand on sait à quels résultats il a abouti.

La révision constitutionnelle qui s'annonce, et qui reprend, selon moi, une idée perverse de la loi Mauroy, laisse la détermination des taux et de l'assiette des impôts locaux, directs, aux bons soins des collectivités territoriales. Je ne pense pas que le contribuable puisse accepter d'avoir pour un même bien une détermination de la valeur locative qui soit différente selon qu'elle est déterminée par la commune, le département, ou la région. C'est impossible ; il faut qu'il y ait une harmonisation ou que le législateur tranche quand elles ne s'entendent pas.

Les campagnes ont subi jusqu'à présent les plus forts dégrèvements. En conséquence, les villes supportaient l'essentiel de la masse imposable. La révision de 1973 avait déjà porté sur cet état de fait. Mais si, aujourd'hui, de nouvelles dispositions législatives laissent à la commune le soin de fixer la valeur locative elle-même, celle-ci aura, selon toute vraisemblance, tendance à la fixer à un niveau le plus bas possible. En revanche, elle fixera des taux très élevés. Comme les taux sont aujourd'hui utilisés pour les péréquations, tout le système sera faussé. Il faudra alors une harmonisation. La détermination de l'assiette ne peut donc pas être choisie avant d'avoir consulté les collectivités qui en seront bénéficiaires.

En ce qui concerne la taxe professionnelle, je crois que la discussion a été ouverte bien avant le débat portant sur la part des salaires ; et elle continue aujourd'hui. J'ai toujours entendu parler d'un problème concernant la taxe professionnelle. La patente, dont a hérité la taxe professionnelle, était soumise aux feux des mêmes critiques. Derrière tous ces débats et ces critiques, la question est, en fait, simple : les entreprises doivent-elles encore contribuer au financement des collectivités territoriales ?

Si nous souhaitons qu'elles sortent du système de financement, à qui les charges seront-elles transférées ? L'impôt national peut alors prendre le relais, mais dans ce cas, le recul de la liberté locale est implicitement entériné. Si nous souhaitons que les entreprises continuent à contribuer à la fiscalité locale, elles seront toujours soumises à une charge lourde.

Je trouve le tarif des patentes très intéressant : ce tarif permettait de faire taire les revendications excessives de certains en adoptant des mesures ponctuelles et ad hoc , par catégorie ou par profession. Avec la loi de 1975, que j'appelle « le système Fourcade », ce système des patentes a été supprimé. De ce moment-là, tout le monde a été traité de la même manière : la grande entreprise, comme Michelin , et le petit cordonnier. Il ne faut pas exclure de revenir à un tarif qui permette de résoudre des problèmes de nature diverse.

Le problème du poids de l'impôt est celui du poids des dépenses locales. Ces dépenses locales sont elles-mêmes la conséquence de la liberté accordée aux collectivités territoriales. La lutte contre le poids de l'impôt ne peut se faire qu'en restreignant la liberté locale. Ce n'est pas si facile. Comment est-il possible de résister à la pression des citoyens qui demandent un accroissement des dépenses locales et, en même temps, répondre aux griefs des contribuables qui exigent une réduction du poids de l'impôt ? Cela me semble impossible.

M. le Président - Les collectivités territoriales sont soumises à une obligation d'équilibre budgétaire. Par rapport aux contraintes imposées par le traité de Maastricht, elles contribuent positivement à une inscription de nos déficits dans des limites acceptables. M. Michel Charasse rétorque qu'il en est ainsi pour l'instant. Elles contribuent à hauteur de + 0,1 % au respect des critères de Maastricht. L'existence des systèmes de plafonnement conduit l'Etat à intervenir et à prendre à sa charge la différence. La réticence concernant une augmentation des taux est alors beaucoup moins manifeste. Je crois que le déverrouillage des taux de la taxe professionnelle, qui nous est annoncé pour cette année, et qui est, selon moi, une bonne chose, sera en partie payé par l'Etat par le biais du plafonnement. À une hauteur que je ne peux pas chiffrer, mais que M. le directeur peut certainement chiffrer.

M. Eric DOLIGÉ - Je souhaite juste livrer une réflexion à propos de réforme. Ne peut-on pas réfléchir à des économies ? Je suis surpris que l'on travaille toujours sur les mêmes volumes, alors que L'Etat prélève près de 10 % du produit de la taxe professionnelle pour sa collecte ; et c'est la même chose pour la perception de l'impôt sur le revenu. Ne peut-on pas laisser les entreprises et les collectivités être leur propre percepteur ? Peut-être les coûts de perception pourraient-ils en être diminués. Avec un coût de 10 % en moyenne sur la taxe professionnelle, des efforts d'économies permettraient sans doute de donner une marge de manoeuvre supplémentaire aux entreprises. Baisser les coûts de perception permettrait peut-être de dégager des marges de manoeuvre en attendant de pouvoir trouver et mettre en oeuvre une bonne réforme, qui semble difficile à espérer dans un avenir proche.

M. Michel CHARASSE - Les deux tiers des services du ministère des finances servent au calcul de l'assiette et à la perception des impôts locaux.

M. Yves FRÉVILLE - J'ai été très sensible au langage de vérité de M. le directeur de la législation fiscale. J'en retire que le seul impôt, qui s'impose à tous les pays du monde, au niveau local, est l'impôt sur la propriété. Et si l'on ne sauve pas l'impôt sur la propriété, il ne reste plus grand-chose.

En ce qui concerne l'impôt sur la propriété, je partage complètement l'avis de Michel Charasse et je pense que c'est véritablement un problème de transferts. Je suis sûr d'une seule chose : si une solution n'est pas trouvée rapidement, un problème identique à celui qui s'est posé à nous pour la taxe d'habitation et la taxe professionnelle surviendra.

En effet, l'Etat intervient toujours pour remédier aux problèmes de financement. C'est d'ailleurs ce qui se passe en ce moment avec la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. Elle est insupportable et mal répartie. Tout le monde est concerné. La nécessité de révision me semble une évidence. Cependant, la révision d'initiative locale ne me semble pas possible. Il faudrait qu'elle fût au moins d'initiative départementale, voire régionale, puisque c'est un impôt départemental ou régional. Je vous demande dans quelle mesure une révision allégée peut se faire, en gardant en mémoire celle de 1990 sur laquelle trop avait été investi, si la question des HLM est par ailleurs réglée. Si rien n'est fait, je crois que la base de notre fiscalité locale disparaîtra ; et il n'y aura plus de fiscalité locale. Cela ne me semble pas aller dans le sens de l'histoire aujourd'hui.

M. Hervé LE FLOC'H LOUBOUTIN - Je voulais revenir sur la question de la taxe professionnelle évoquée par MM. Marini et Charasse et évoquer une piste de réflexion.

La majorité des entreprises est imposée désormais sur une base réduite aux seuls investissements. Mais à côté de ces entreprises, un certain nombre sont d'ores et déjà imposées en fait sur une base valeur ajoutée, soit parce qu'elles sont soumises à la cotisation minimum, soit parce qu'elles sont plafonnées en fonction de la valeur ajoutée. L'une des pistes possibles de réflexion porte sur la question suivante : ne pourrait-on pas faciliter un glissement de l'assiette actuelle de la taxe professionnelle vers une assiette valeur ajoutée en relevant d'un coté le taux de la cotisation minimum et en réduisant de l'autre le plafond valeur ajoutée ?

Ce qui est clair de mon point de vue, c'est qu'aucune réforme d'assiette de la taxe professionnelle (ou de la taxe d'habitation) ne peut se faire à produit constant pour les contribuables, car les transferts qui en résultent sont trop importants. Dès lors l'autonomie fiscale des collectivités territoriales peut s'en trouver affectée.

Il y a d'une certaine manière un arbitrage à faire entre la modernisation des impôts locaux et ses conséquences sur le « taux » d'autonomie fiscale des collectivités territoriales.

M. le Président - Vos observations nous montrent les limites qui existent en matière de réforme de la fiscalité locale. Chacun est à la recherche d'une formule miraculeuse pour faire payer par quelqu'un d'autre le coût des responsabilités assumées localement. Fait-on payer le citoyen ou bien fait-on payer les entreprises ? La tentation est forte de faire payer les entreprises. Cette tentation est toutefois de plus en plus condamnée : c'est le procès qui est habituellement fait à la taxe professionnelle.

Tout ce qui touche à la taxation de la valeur ajoutée nous ramène, selon moi, à la taxe professionnelle : en ajoutant les salaires à la quotité des investissements, l'essentiel de la valeur ajoutée est retenu. En y ajoutant le bénéfice, l'intérêt de l'impôt augmente. Que se passe-t-il cependant en cas de ralentissement économique ? Comment peut-on répartir les taux d'autant que ce prélèvement s'effectue avec un décalage ? Je pense que la taxe professionnelle a un avenir incertain. Dès lors que l'une de ses composantes en est sortie, le risque est grand de voir d'autres éléments progressivement éliminés de son calcul.

L'impôt qui est réhabilitable est celui qui n'est pas délocalisable, qui est autrement enraciné dans le territoire : c'est donc l'impôt foncier. Il faut donc trouver des bases de valeur qui soient pertinentes, équitables. Mis en place en 1990, vous nous avez dit que ce chantier, admirablement conduit à l'époque, n'a pas su être exploité et qu'il est impossible d'y revenir. Il a tout de même coûté quelques milliards de francs aux contribuables. Ses conséquences sont donc obsolètes. D'où la question : comment pourra-t-on fixer de nouvelles bases plus équitables, pour cet impôt de répartition ? Nous continuons à traîner dans les matrices des éléments qui sont sans commune valeur avec ce qu'ils auraient dû devenir. Il y a des rentes de situation. Il est plus commode de ne rien faire. Un problème supplémentaire se posait concernant les HLM : ceux-ci disposaient d'un allégement de 30 %. Pour les communes dont le parc immobilier est largement composé d'HLM, cette taxe devient un véritable impôt de répartition. Cependant, comment ne pas se demander alors ce que supportent les contribuables modestes qui ne sont pas logés dans le parc HLM ? C'est inapplicable.

M. Michel CHARASSE - L'affaire des HLM n'était pas une proposition du gouvernement. Mon administration et moi-même nous ne souhaitions pas intégrer cette disposition dans la loi. La majorité parlementaire d'alors a demandé la création d'une catégorie HLM à l'intérieur de la catégorie du logement social. Cela a abouti à une situation folle : un fort dégrèvement des HLM et une surtaxation forte des logements sociaux qui ne sont pas des HLM, mais qui ressemblent à des HLM. Il suffirait alors de supprimer cette catégorie HLM, mais cela n'empêche pas qu'il y aura un très important transfert de charge. Une majorité aura-t-elle le courage un jour d'imposer ces transferts, ou bien leur étalement ? J'avoue l'ignorer.

M. le Président - Monsieur le directeur, voulez-vous conclure dans les cinq minutes ?

M. Hervé LE FLOC'H LOUBOUTIN - Je voudrais revenir sur le problème de l'actualisation permanente des bases. Les termes « d'initiatives locales » sont peut-être maladroits, en vérité. De toute évidence, le travail sera mené conjointement par les élus et l'administration fiscale. L'administration assumera sa part de responsabilité dans cet exercice.

Toutefois, je suis intimement convaincu que nous pouvons déjà régler quelques problèmes. Il n'est par exemple pas nécessaire d'avoir une valeur locative qui diffère selon le niveau pris en compte : communal, départemental ou régional. Nous nous devons d'établir une valeur locative unique. Si elle est définie au niveau communal, il faut alors figer le produit départemental perçu dans chaque commmune. Dans le cas contraire, le risque est grand d'avoir à faire face à des transferts de charge. Il est possible d'avoir une base locative unique, mais il est important de se placer à un niveau plus élevé que le niveau communal. Je rappelle que, dans le cadre de la révision de 1990, nous raisonnions à partir d'un concept de secteur locatif, c'est-à-dire englobant potentiellement plusieurs communes.

Nous devons nous diriger dans cette voie : le calcul des valeurs locatives au niveau d'un groupement de communes ou d'un département. La solution la plus simple serait le niveau départemental. Cet impôt est un impôt de répartition. Il y aura certainement des ajustements qui pourront se faire localement sans qu'il soit indispensable que le cadre juridique défini à un niveau national les prévoie.

Il faudrait donc donner un peu plus de possibilités de modulations des transferts à un niveau proche des contribuables - aussi proche que possible. Dans un cas contraire, nous sommes confrontés au dilemme habituel ; soit rien n'est fait, car les transferts sont insupportables, soit la demande est faite à l'Etat de supporter le coût de ces transferts, ce qu'il ne peut pas faire. Pour lisser les transferts liés à une révision, une plus grande marge de manoeuvre doit être tolérée afin que l'ajustement se fasse au niveau local approprié.

Concernant une possible réforme, au vu de l'échec de l'entreprise menée en 1990, je vois difficilement comment il serait possible de renouveler cette expérience selon les mêmes modalités. Cette réforme, personne n'a voulu l'endosser. La suggestion de M. Yves Fréville concernant la mise en oeuvre d'une réforme plus générale, mais simplifiée, se heurte à un même problème lié aux transferts des charges. La logique de la révision de 1990 était perfectionniste. Nous nous orientons vers une actualisation des valeurs locatives, qui permet un lissage plus aisé et qui consiste à emprunter une autre voie que celle de la révision générale au sens de 1990.

M. Arthuis évoquait le problème du coût de la « déliaison » des taux sur les dégrèvements. Pour être franc, le coût sera assez faible, parce que la plupart des dégrèvements sont aujourd'hui calculés sur la base de taux figés, c'est-à-dire des taux de 1997. La première demande des milieux professionnels est de ne plus retenir ce taux de 1997. Si cela est accordé, le coût serait alors très élevé.

Concernant le problème des économies, l'éternel débat repose sur la question des frais d'assiette. Si l'examen est porté isolément sur les frais d'assiette et les dégrèvements de l'Etat, la discussion peut être longue. En revanche, nous pouvons aisément nous apercevoir, par un examen plus attentif, que le coût net de la fiscalité locale excède très largement les frais perçus au titre des frais d'assiette et de dégrèvement. Ce débat reste donc, selon moi, très théorique et impossible à régler. Trouver de possibles économies sur les dégrèvements ne me semble pas non plus envisageable.

Pour répondre à Yves Fréville, ne reposons-nous pas déjà un peu sur une assiette portant sur la valeur ajoutée pour les entreprises ? Le nombre d'entreprises qui bénéficient du plafonnement pour la valeur ajoutée est de 1.400 ; et le nombre d'entre elles qui bénéficient d'un plancher de cotisation minimum est compris entre 1.000 ou 2.000. Cela concerne donc peu d'entreprises aussi bien au niveau du plafond que de la cotisation minimum. Ce plafonnement coûte cher. Progressivement ne peut-on pas rapprocher les valeurs du plafond et du plancher pour aboutir à une valeur unique qui permettrait une imposition fondée sur la seule valeur ajoutée, autour d'un taux pivot d'environ de 2 % ? C'est une hypothèse à laquelle on réfléchit dans le cadre d'une réforme de la taxe professionnelle et de la modification de sa définition qui s'appuierait désormais sur la valeur ajoutée. La transition serait plus aisée avec une baisse progressive du plafond et un relèvement progressif du plancher. D'un point de vue budgétaire, ce serait néanmoins très lourd.

M. Adrien GOUTEYRON - Le nombre d'entreprises soumises au plafonnement me semble faible.

M. Hervé LE FLOC'H LOUBOUTIN - J'ai fait une erreur : les entreprises plafonnées au titre de la valeur ajoutée sont au nombre de 13.000. Les entreprises qui se situent au plancher de cotisation sont au nombre de 1.250.

M. Jacques OUDIN - C'est un problème de compréhension de la charge fiscale globale qui pèse sur la population en fonction éventuellement de leur richesse. Je me réfère à deux des annexes de votre document répartissant les départements en fonction des bases de taxe d'habitation par habitant et la même chose pour les propriétés bâties. Je constate que les départements du littoral sont systématiquement les plus imposés par habitant. Cependant la notion d'habitant dans un département du littoral ne revêt pas la même réalité que dans un autre département. Mon canton compte dix mille habitants mais douze mille logements, soit un tiers de résidences principales et deux tiers de résidences secondaires. Les contribuables paient donc une taxe d'habitation et une taxe sur la propriété bâtie. La notion d'habitant définie par la DGF n'est pas forcément caractéristique de ce que paient réellement les occupants de logement.

Je constate une anomalie en regardant les bases de taxe foncière sur les propriétés non bâties des départements.

En matière de fiscalité locale, la France dispose d'un revenu moyen par habitant qui diffère d'un département à l'autre, d'un secteur à l'autre. Les études que j'ai pu mener dans mon département où j'ai créé un Observatoire de la vie départementale font apparaître que le prélèvement sur les habitants est de plus en plus important en fonction de la strate de la commune à laquelle appartiennent ces habitants. Mais les revenus des habitants sont de plus en plus importants en fonction de la même strate.

Est-il possible d'établir un classement des départements en fonction d'un rapport entre la richesse moyenne d'un département et son imposition moyenne ? En d'autres termes, peut-on apprécier cette charge fiscale globale rapportée au revenu global d'un même département ? Un classement pourrait alors être établi en fonction de leur poids contributif respectif au regard la fiscalité locale. Nous aurons peut-être un moyen plus fin de déterminer la nécessité de certaines péréquations. Il y a des départements qui, compte tenu de leur richesse et de leur volonté de développement, ont une fiscalité élevée, quand d'autres départements ont une pression fiscale locale moins forte. Pour une grande justice dans la fiscalité locale, ce type d'approche me semble indispensable. Etes-vous en mesure, à la DGI, en liaison avec la direction de la prévision, de nous apporter un éclairage sur ce problème de développement à partir des richesses locales?

M. Hervé LE FLOC'H LOUBOUTIN - La réponse est oui. Ce ratio par département, qui combinerait le montant des impôts locaux prélevés sur les ménages en le rapportant à un indicateur de richesse (le revenu brut des ménages dans ce département) est envisageable. Le raisonnement peut être mené uniquement sur les résidences principales.

M. le Président - Il faut remettre dans le pot commun un certain nombre de dotations. Je participais récemment à une délibération, au Conseil régional, de la commission pour la répartition des excédents de taxe professionnelle. Il faut simplifier la réglementation qui a des effets très arbitraires. On arrive à des situations extrêmement complexes et pas toujours très équitables.

M. Jacques OUDIN - Je poursuis ma demande formulée précédemment en vous interrogeant Monsieur le directeur. Selon vous, à quel niveau de finesse pouvez-vous descendre dans l'analyse de la part contributive des départements ? Pouvez-vous descendre au-dessous du cadre départemental ? Pensez-vous pouvoir définir un indicateur qui distingue les zones rurales des zones urbaines, en utilisant une définition INSEE ?

M. Hervé LE FLOC'H LOUBOUTIN - Je ne le sais pas.

M. Jacques OUDIN - Si le ministère des finances est en mesure de faire apparaître ce que les zones rurales paient en termes de prélèvement fiscal global, je pense que l'on fera un grand pas en avant dans la compréhension des systèmes de taxation.

M. Hervé LE FLOC'H LOUBOUTIN - Si l'on ajoute les aides compensatoires aux revenus, le résultat risque d'être très surprenant. Ce ne sera pas facile.

M. le Président - Je retiens de cette communication que nous cernons bien sur quels principes repose l'autonomie financière des collectivités territoriales. Mais la rédaction d'un texte dont les dispositions seraient applicables à échéance rapprochée semble un exercice extrêmement délicat.

Sur les impôts locaux, nous ne devons pas nous faire d'illusions. Les entreprises doivent-elles payer ? La question mérite d'être posée sérieusement dans le contexte actuel où la taxation est un facteur important de délocalisation. En effet, persévérer dans la voie de la collecte d'impôt sur la base des entreprises donne certainement des satisfactions à court terme, mais les arbitrages des entreprises peuvent être à plus long terme très préjudiciables aux intérêts de la collectivité.

Il faut alors trouver des impôts qui soient supportables par les citoyens eux-mêmes, car en définitive tout retombe sur le citoyen, qu'il soit consommateur ou contribuable. Les seuls bons impôts qui subsistent sont ceux dont l'enracinement territorial est indiscutable. Ainsi, celui qui se prête peu à la délocalisation est l'impôt foncier. Il reste donc à en déterminer la valeur pour en constituer l'assiette. C'est sur ce point que nous devons concentrer nos efforts. Il faut poursuivre les études concernant d'autres impôts aux assiettes facilement localisables, par exemple les impôts touchant à la consommation d'énergie.

Vos propos nous font prendre conscience de l'âpreté de la tâche qui nous attend. Je vous remercie, Monsieur le Directeur.