ANNEXE N° 1 -
LES CONTRATS DE PLAN
ETAT-RÉGIONS :
BILAN ET RÉFORME
Créés par la loi du 29 juillet 1982 sur la
planification, les Contrats de Plan Etat-Régions visaient à
réformer l'action de l'Etat en matière d'aménagement du
territoire. Ils associaient les collectivités locales dans le cadre de
contractualisations et visaient à déconcentrer les prises de
décision. Aujourd'hui le bilan de cette politique est remis en cause,
d'autant plus qu'aucune évaluation globale n'a pu être
effectuée jusqu'à ce jour. La Délégation du
Sénat pour la Planification a toutefois mené une étude
détaillée sur les troisièmes Contrats de Plan, 1994-1999,
qui souligne les faiblesses des CPER et propose les réformes à
entreprendre.
Clarifier et simplifier les contrats de plan Etat-Région.
L'hétérogénéité caractérise les CPER.
Elle s'explique par les différences entre collectivités locales
mais aussi par une sorte de vide législatif qui permet des formulations
vagues quant aux objectifs et au rôle des partenaires. Ce flou dans les
directions à prendre provoque souvent un saupoudrage des crédits
et l'affaiblissement de la notion de projet.
Au niveau des dépenses publiques, les CPER favorisent l'opacité.
Bien que les financements y soient inscrits, ces documents restent de nature
« technocratique » et donc difficiles à utiliser. De plus,
l'imprécision des objectifs et des actions ainsi que l'incertitude sur
les engagements de l'Etat rend son application encore plus difficile. Le
chevauchement des compétences et les financements croisés
accroissent leur complexité.
Rééquilibrer les rapports Etat-régions et
renforcer la redistribution
Lors des négociations mais aussi dans l'importance relative des moyens
mis en oeuvre, un net déséquilibre se dessine entre l'Etat et les
régions. En effet, les régions accusent l'Etat d'abuser de sa
position de force lors des négociations afin d'imposer ses vues. De
plus, l'Etat n'emploie que 1% de son budget à la contractualisation
alors que les régions y consacrent près de 20% de leur budget.
Enfin la participation des collectivités locales tend à augmenter.
La politique de contractualisation telle qu'elle est actuellement
pratiquée conduit à un transfert des charges de l'Etat aux
collectivités locales. Elles n'exercent de plus qu'un faible effet de
redistribution entre les régions.
Améliorer l'évaluation
Malgré le dispositif d'évaluation des politiques publiques
intégré dans les troisièmes CPER, il reste difficile d'en
établir un bilan global. Les évaluations sont souvent
incomplètes et les résultats décevants. Le manque de
clarté des objectifs et
l'hétérogénéité des contrats, mais aussi le
fait que plusieurs organismes soient chargés d'établir ces
bilans, explique les lacunes constatées.
Articuler les contrats de Plans aux aides et objectifs de la politique
régionale de l'Union européenne
.
Dans une étude sur les objectifs comparés des DOCUP (Document
unique de programmation) et des CPER pour la période 2000-2006, la DATAR
analyse et compare les objectifs de ces deux procédures et souligne la
nécessité de coordonner les deux politiques contractuelles. Il
convient de rappeler qu'une des causes du rallongement d'un an des
troisièmes CPER était la volonté d'articuler la
génération suivante avec la nouvelle programmation des fonds
structurels.
Cette analyse montre que parmi les 6 premiers objectifs des DOCUP et des CPER,
on retrouve 5 objectifs communs : le développement des entreprises
DOCUP, 270 Euros/hab., CPER, 35,6 Euros/hab.), la recherche/innovation, et
l'enseignement supérieur (DOCUP 85 Euros/hab., CPER 89,9 Euros/hab.),
les infrastructures de transport (DOCUP 71,9 Euros/hab., CPER 312
Euros/hab.), la protection de l'environnement (DOCUP 69,4 Euros/hab., CPER 32,4
Euros/hab.), l'agriculture, sylviculture et pêche (DOCUP 67,7 Euros/hab.,
CPER .40,1 Euros/hab.). A titre de comparaison, la dépense totale des
DOCUP par habitant est de 933,5 Euros, les CPER, 696,8 Euros.
Conclusion
Clarifier, rééquilibrer, évaluer sont les trois mots
clés qu ressortent de cette analyse et les directions que
préconise le rapport du Sénat pour réformer les Contrats
de Plan. Ce bilan est confirmé par d'autres études, notamment
celle du comité stratégique de la DATAR ainsi que celle du
rapport public de la Cour des Comptes en 1998.
«
La nouvelle phase de décentralisation et l'exigence de
cohérence des politiques publiques menées par le couple
Etat-régions appellent donc un renouveau de la politique contractuelle,
le cadre actuel des contrats de plan ayant en quelque sorte `fait son
temps
' ». Réformer, c'est ce que souhaite la DATAR, qui
suggère de rééquilibrer les CPER, en différenciant
les opérations d'intérêt national et celles
d'intérêt régional et surtout en renforçant la
capacité d'anticiper dans le cadre d'une politique d'aménagement
à long terme. La décentralisation nécessite une
référence commune afin de valoriser les atouts différents
des régions tout en préservant l'unité du territoire.
Ainsi, le comité stratégique propose de compléter
l'évaluation par la création d'«
un dispositif
d'observation et d'analyse de l'état des territoires
».
Le rapport public de la Cour des Comptes souligne, à l'instar de
l'étude du Sénat, l'interventionnisme de l'Etat, le saupoudrage
des crédits, les financements croisés, le manque de
péréquation, l'opacité du mode de calcul des enveloppes
régionales et enfin l'impossibilité d'obtenir une
évaluation globale et des chiffres complets et précis. La Cour
des Comptes attribue ces faiblesses, essentiellement à l'absence de lien
avec un plan national. «
Il paraît donc nécessaire que
l'Etat fixe au plus tôt les grandes orientations sans lesquelles il ne
peut y avoir de planification, nationale ou régionale,
cohérente.
»
Ces différentes études soulignent la nécessité de
renforcer la participation des collectivités locales et notamment des
régions dans les CEPR, mais dans le cadre coordonné d'une logique
nationale d'aménagement du territoire.