L'exception territoriale : un atout pour la France

Rapport d'information n° 241 (2002-2003) de M. Jean FRANÇOIS-PONCET , fait au nom de la délégation à l'aménagement du territoire, déposé le 3 avril 2003

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N° 241

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 avril 2003

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire (1) sur l' état du territoire ,

Par M. Jean FRANÇOIS-PONCET,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : M. Jean François-Poncet, président : M. Claude Belot, Mmes Yolande Boyer, Evelyne Didier, M. Gérard Larcher, vice-présidents ; M. François Gerbaud, secrétaire ; MM. Roger Besse, Alain Fouché, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Marc Juilhard, Jacques Oudin, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Claude Saunier, Alain Vasselle.

Aménagement du territoire.

SOMMAIRE

Pages

INTRODUCTION 9

AVERTISSEMENT 13

CHAPITRE PREMIER - DES CHANGEMENTS SOCIO-DÉMOGRAPHIQUES PROFONDS QUI METTENT EN CAUSE DES IDÉES REÇUES 14

I. UNE CROISSANCE DÉMOGRAPHIQUE ENCORE SOUTENUE 14

A. UNE FÉCONDITÉ EN FRANCE QUI DEMEURE FORTE EN REGARD DE BIEN DES PAYS EUROPÉENS 15

B. UN SOLDE MIGRATOIRE BAS 15

C. UN VIEILLISSEMENT DE LA POPULATION QUI S'ACCENTUE, AVEC UNE OPPOSITION ENTRE LE NORD PLUTÔT JEUNE ET LE SUD NETTEMENT PLUS ÂGÉ 16

II. DES GAINS DE POPULATION QUI PROFITENT ESSENTIELLEMENT AUX RÉGIONS DE L'OUEST ET DU SUD 17

A. LE DYNAMISME NOUVEAU DES RÉGIONS DE L'OUEST 17

B. UN SOLDE MIGRATOIRE NÉGATIF EN ILE-DE-FRANCE ET FAVORABLE AUX RÉGIONS MÉRIDIONALES 19

C. UNE MOBILITÉ RÉSIDENTIELLE QUI CONTINUE À RALENTIR 22

III. LE REGAIN DÉMOGRAPHIQUE DU RURAL SE GÉNÉRALISE BIEN QUE LES POPULATIONS URBAINES AUGMENTENT DE PRÈS DE 4 MILLIONS D'HABITANTS ENTRE 1990 ET 1999 22

A. PLUS DES TROIS QUARTS DE LA POPULATION MÉTROPOLITAINE VIT DÉSORMAIS DANS UNE AIRE URBAINE 23

B. LES DÉVELOPPEMENTS RÉSIDENTIELS EN « TROISIÈME COURONNE » DE MÉTROPOLE PROGRESSENT RAPIDEMENT 24

C. LE SOLDE MIGRATOIRE DEVIENT POSITIF MÊME DANS LE RURAL ISOLÉ 25

D. LA SUR-REPRÉSENTATION DES RETRAITÉS EN MILIEU RURAL 25

E. DES DIFFÉRENCE MARQUÉES ENTRE LE SUD ET LE NORD 25

IV. DES SITUATIONS TRÈS CONTRASTÉES EN TERMES D'ACTIVITÉS ET DE RICHESSES 26

A. QUATRE RÉGIONS CONCENTRENT PLUS DE LA MOITIÉ DE LA CRÉATION DE LA RICHESSE NATIONALE 26

B. L'OUEST ET LA FAÇADE ATLANTIQUE BÉNÉFICIENT D'UN REGAIN D'ACTIVITÉ PARTICULIÈREMENT MARQUÉ 28

C. LE NORD ET LE LITTORAL MÉDITERRANÉEN SUPPORTENT DES TAUX DE CHÔMAGE DE PLUS DE 15 % CONTRE 5 % ENVIRON POUR UNE VINGTAINE DE DÉPARTEMENTS 29

V. DES PERSPECTIVES NOUVELLES S'OUVRENT POUR CERTAINS TERRITOIRES 30

A. LES DÉPARTS MASSIFS À LA RETRAITE VONT PROFITER DAVANTAGE À CERTAINES RÉGIONS 31

B. LES PROJECTIONS DÉMOGRAPHIQUES DE L'INSEE JUSQU'EN 2030 DESSINENT UNE AUTRE FRANCE 31

CHAPITRE II - L'HYPERTROPHIE MAINTENUE DE LA RÉGION ILE-DE-FRANCE SOULIGNE LES LIMITES DES POLITIQUES D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 34

I. PARIS, MÉTROPOLE DUREMENT CONCURRENCÉE SUR L'ÉCHIQUIER MONDIAL 34

II. UNE CONCENTRATION ET UNE SPÉCIALISATION PERSISTANTE DES FONCTIONS SOCIO-ÉCONOMIQUES ET POLITIQUES 36

A. UNE HÉGÉMONIE FRANCILIENNE TOUJOURS D'ACTUALITÉ 36

1. Un poids démographique sans comparaison en Europe 36

2. Un centre de décision national incontesté 39

3. Une région de plus en plus riche et creusant les écarts avec la province 42

B. DES POLITIQUES D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE AUX EFFETS LIMITÉS 47

III. UN BASSIN PARISIEN « SOUS LA COUPE » SUR PARIS 50

A. UN ESPACE ORGANISÉ PAR PARIS 52

1. L'agglomération parisienne, coeur démographique d'un Bassin parisien qui représente plus du tiers de la population française 52

2. Un ralentissement de la croissance démographique francilienne, relayée par un étalement de la région métropolitaine sur le Bassin parisien 53

B. UN ESPACE AU SERVICE DE PARIS 55

C. UNE « PÉRIPHÉRIE » DU BASSIN PARISIEN HORS ILE-DE-FRANCE BRIDÉE MALGRÉ LA DÉCENTRALISATION 56

D. UNE DIFFICILE CONCILIATION ENTRE DES POLITIQUES D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DE NIVEAUX SPATIAUX DIFFÉRENTS 59

E. UN ENSEMBLE MULTIRÉGIONAL SUSCEPTIBLE DE PROFITER DE SA PROXIMITÉ DE LA DORSALE EUROPÉENNE 61

CHAPITRE III - UNE CROISSANCE DÉMOGRAPHIQUE DES MÉTROPOLES RÉGIONALES QUI NE S'ACCOMPAGNE PAS D'UN DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ÉQUIVALENT 63

I. UNE POLITIQUE DES MÉTROPOLES D'ÉQUILIBRE ÉTENDUE AUX PRINCIPALES AGGLOMÉRATIONS 63

A. DES HUIT MÉTROPOLES D'ÉQUILIBRE À LA PROMOTION DES CAPITALES RÉGIONALES 63

B. L'EXTENSION AUX PRINCIPALES AGGLOMÉRATIONS 64

II. LE DÉVELOPPEMENT URBANISTIQUE ET ÉCONOMIQUE DES MÉTROPOLES RÉGIONALES 65

A. AMÉNAGEMENTS DE CENTRES D'AFFAIRES, DÉLOCALISATIONS DE SERVICES OU ADMINISTRATIONS, GRANDES OPÉRATIONS D'URBANISME 65

1. Les métropoles d'équilibre se sont dotées de centres d'affaires concentrant les activités de tertiaire supérieur 65

2. Un processus de délocalisation de services et administrations 68

3. De grandes opérations d'urbanisme 69

4. Une évolution s'expliquant davantage par le dynamisme local que par les investissements publics 70

III. UN POIDS DÉMOGRAPHIQUE ET ÉCONOMIQUE ENCORE TRÈS EN RETRAIT PAR RAPPORT À LA CAPITALE ET AUX MÉTROPOLES DES PAYS VOISINS 70

A. UN DÉBUT DE RÉÉQUILIBRAGE DÉMOGRAPHIQUE ENTRE PARIS ET LES GRANDES MÉTROPOLES 70

B. UNE PUISSANCE ÉCONOMIQUE ENCORE NETTEMENT INSUFFISANTE 76

IV. L'AMPLIFICATION DES ÉCARTS AU NIVEAU RÉGIONAL ENTRE LES MÉTROPOLES ET LE RESTE DU TERRITOIRE 79

A. LES MÉTROPOLES ORGANISATRICES DÉFICIENTES DE L'ESPACE RÉGIONAL 79

B. AU FINAL, LE RISQUE DE LA REPRODUCTION À L'ÉCHELLE RÉGIONALE DU MÊME SCHÉMA QU'AU NIVEAU NATIONAL AVEC PARIS 80

CHAPITRE IV - L'ESSOR PUIS LES DIFFICULTÉS DES VILLES MOYENNES 85

I. LES ANNÉES 1970 : LA NAISSANCE D'UNE POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE FAVORISANT LES VILLES MOYENNES 85

A. UNE FORTE CROISSANCE DÉMOGRAPHIQUE AU COURS DES ANNÉES 1960-1970 86

B. LA QUÊTE D'UN DÉVELOPPEMENT QUALITATIF À TRAVERS LA PROMOTION DE LA QUALITÉ DE VIE DANS LES VILLES DE DIMENSION MOYENNE 87

II. DEPUIS LES ANNÉES 1980, UN DÉCLIN RELATIF 88

A. UNE TENDANCE, SEMBLABLE À CELLE OBSERVÉE DANS LE RESTE DE L'EUROPE, À PERDRE LES POPULATIONS LES PLUS JEUNES ET LES PLUS DIPLÔMÉES AU PROFIT DE POPULATIONS D'ÂGE MÛR 89

B. UNE RELATIVE SPÉCIALISATION DE L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE 89

III. UN DYNAMISME TRÈS DÉPENDANT DE CELUI DE L'ENVIRONNEMENT RÉGIONAL 91

CHAPITRE V - LE RENOUVEAU DES ESPACES RURAUX 92

I. UNE PLURALITÉ DE DÉFINITIONS DE L'ESPACE RURAL 92

A. UNE DÉFINITION BASÉE SUR LES RELATIONS AVEC LA NATURE 92

B. LES DÉFINITIONS DE L'INSEE... 93

C. A L'ÉTRANGER, DES DÉFINITIONS DU RURAL TRÈS DIVERSES 93

II. LES NOUVEAUX VISAGES DES ESPACES RURAUX DEPUIS 20 ANS : L'EFFACEMENT DE LA DICHOTOMIE VILLES - CAMPAGNES 94

A. DES COMPORTEMENTS DES RURAUX DE PLUS EN PLUS URBAINS, ET UN REGARD DES CITADINS SUR L'ESPACE RURAL DEVENU POSITIF 95

B. UN REDRESSEMENT DÉMOGRAPHIQUE DE L'ESPACE RURAL 96

C. UN MONDE RURAL AUX VOCATIONS DE PLUS EN PLUS DIVERSIFIÉES 103

1. La montée des "cols blancs" et des retraités dans la population résidente 104

2. La poussée de l'emploi tertiaire et la recomposition territoriale de l'emploi industriel 104

D. L'ORGANISATION ACTUELLE DES ESPACES RURAUX : DES FONCTIONS DIVERSES 105

1. Trois types d'usage 105

2. Trois types de dynamiques 108

III. L'AMÉNAGEMENT RURAL DEPUIS 20 ANS 109

A. AVANT LES ANNÉES 80, L'ASSIMILATION AGRICOLE / RURAL 109

B. LA NOUVELLE DONNE DES ANNÉES 80-90 : LES LOIS DE DÉCENTRALISATION, L'UNION EUROPÉENNE PUIS LES LOIS « PASQUA », « VOYNET » ET « GAYSSOT » VONT POUSSER À LA RÉORGANISATION DU TERRITOIRE 110

C. UN IMPACT RELATIVEMENT LIMITÉ DES POLITIQUES D'AMÉNAGEMENT RURAL 111

CHAPITRE VI - UNE POLITIQUE DES TRANSPORTS INSUFFISAMMENT AFFIRMÉE FACE À DES BESOINS ENCORE TROP SOUVENT MAL ASSURÉS 113

I. UNE AUGMENTATION CONTINUE DE LA DEMANDE DE TRANSPORT TANT AU NIVEAU EUROPÉEN QUE FRANÇAIS, QUI PROFITE ESSENTIELLEMENT À LA ROUTE 114

II. A L'INSTAR DES AUTRES PAYS EUROPÉENS, LES RÉSEAUX ROUTIERS ET DES LIGNES À GRANDE VITESSE SE SONT RAPIDEMENT DÉVELOPPÉS 117

A. LE RÉSEAU AUTOROUTIER SE MAILLE 119

B. LE RÉSEAU À GRANDE VITESSE S'EUROPÉANISE 119

C. LE RÉSEAU FLUVIAL RESTE LE PARENT PAUVRE 119

III. UNE QUALITÉ DE SERVICE INSUFFISANTE DANS LE FERROVIAIRE 121

IV. LA DESSERTE DES TERRITOIRES RESTE TRÈS INÉQUITABLE 124

A. QUATORZE AIRES URBAINES DE PLUS DE 50 000 HABITANTS ENCORE TRÈS MAL DESSERVIES 124

B. UN RÉSEAU DE LGV QUI NE FAVORISE PAS LES LIAISONS TRANSVERSALES 125

C. UNE DOUBLE CONCENTRATION DU TRANSPORT AÉRIEN, SUR LES PLATES-FORMES PARISIENNES PAR UN OPÉRATEUR DOMINANT 125

V. LES TRAFICS DE TRANSIT, UN ENJEU IMPORTANT POUR LA FRANCE 129

A. UNE CONCENTRATION DES TRAFICS SUR QUELQUES GRANDS CORRIDORS 129

B. DES INSUFFISANCES DE CAPACITÉ QUI VONT S'AMPLIFIER RAPIDEMENT 130

C. L'ABSENCE PÉNALISANTE D'UNE POLITIQUE NATIONALE 134

D. L'UTILISATION D'ITINÉRAIRES ALTERNATIFS : UNE OPPORTUNITÉ POUR LE DÉSENCLAVEMENT DE CERTAINS TERRITOIRES 136

VI. DES BESOINS D'INFRASTRUCTURES NOUVELLES, EXPRIMÉS PAR LES RÉGIONS, QUI NÉCESSITERAIENT LE MAINTIEN DES NIVEAUX DE FINANCEMENT CONSENTIS DEPUIS VINGT ANS 137

A. UNE NÉCESSAIRE PRIORITÉ DONNÉE AU FERROVIAIRE 138

B. L'INDISPENSABLE ACHÈVEMENT DU MAILLAGE AUTOROUTIER 138

VII. SIX AXES DE RÉFLEXION POUR SOUTENIR UNE POLITIQUE DES TRANSPORTS DURABLE ET GLOBALE 140

CHAPITRE VII - DES INFRASTRUCTURES INTELLECTUELLES ET CULTURELLES MIEUX RÉPARTIES MAIS TOUJOURS CONCENTRÉES 142

I. UNE PLANIFICATION DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR PLUTÔT RÉUSSIE MAIS UNE PERSISTANCE DE DÉSÉQUILIBRES GÉOGRAPHIQUES ET STRUCTURELS 142

A. UNE STABILISATION DES EFFECTIFS ÉTUDIANTS DEPUIS 1999, FAISANT SUITE À UNE FORTE CROISSANCE AU COURS DES DEUX PRÉCÉDENTES DÉCENNIES 142

B. LES PROGRAMMES « UNIVERSITÉ 2000 » ET « UNIVERSITÉ DU TROISIÈME MILLÉNAIRE » : UNE NOUVELLE ÉTAPE DANS L'ORGANISATION DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR EN FRANCE 144

1. Le plan Université 2000 et la vague des antennes universitaires et IUT 144

2. Le plan U3M : pour une amélioration des conditions d'enseignement 145

C. UNE DIFFUSION ENCORE INSUFFISANTE DE L'ÉQUIPEMENT UNIVERSITAIRE SUR L'ENSEMBLE DU TERRITOIRE... 148

1. Paris et l'Ile de France : un poids modéré dans l'ensemble national mais une nette domination sur le bassin parisien 150

2. Un système universitaire encore fortement concentré dans les métropoles régionales, au détriment des villes moyennes 155

3. La perte de vitesse des universités susceptible de profiter aux villes moyennes 157

D. DES MOYENS FINANCIERS TRÈS HÉTÉROGÈNES EN FONCTION DES FILIÈRES DE FORMATION MAIS GLOBALEMENT INFÉRIEURS À CEUX DES AUTRES PAYS DÉVELOPPÉS 163

1. Un budget qui diffère largement selon les filières de formation 163

2. Une dépense moyenne par étudiant universitaire beaucoup plus faible par rapport aux IUT et formations d'ingénieurs 164

3. Une dépense moyenne par étudiant inférieure à celle de nombreux pays 165

E. DE NOUVELLES PROPOSITIONS POUR UNE OPTIMISATION DU SYSTÈME D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR 165

II. EN DÉPIT DES EFFORTS EFFECTUÉS DEPUIS LES ANNÉES 1970, UNE ACTIVITÉ DE RECHERCHE INSUFFISAMMENT DÉVELOPPÉE ET FORTEMENT CONCENTRÉE EN ILE-DE-FRANCE 168

A. DES CRÉDITS DE RECHERCHE INSUFFISANTS 168

B. UNE ÉVOLUTION À DEUX VITESSES DE LA RECHERCHE PUBLIQUE : LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE RECHERCHE PRIVILÉGIÉS PAR RAPPORT AUX UNIVERSITÉS 172

1. La recherche universitaire : une concentration essentiellement en Ile-de-France et dans les plus grandes métropoles 173

2. La recherche des établissements publics : vers un processus de délocalisation 174

3. La recherche en entreprise : au-delà de la polarisation parisienne, une présence significative au niveau des principaux bassins d'emplois 176

III. LES INFRASTRUCTURES CULTURELLES 179

A. UNE DIFFUSION DES ÉQUIPEMENTS CULTURELS SUR L'ENSEMBLE DU TERRITOIRE NATIONAL 179

1. Un développement des activités culturelles sur l'ensemble du territoire national 179

2. Une intervention croissante des territoires dans le domaine culturel 181

3. Une mobilité croissante des acteurs de la vie culturelle (orchestres, troupes de théâtre ou de danse, ensembles choraux, etc.) 184

B. UNE HYPERTROPHIE FRANCILIENNE QUI DEMEURE 184

1. Paris, coeur culturel de la France 184

2. Des écarts toujours importants entre Paris et Province 185

C. LA SUBSISTANCE D'INÉGALITÉS GÉOGRAPHIQUES ENTRE RÉGIONS, ENTRE CENTRE ET PÉRIPHÉRIES DES VILLES, ENTRE VILLES ET MILIEU RURAL 186

CHAPITRE VIII - UN TIMIDE DÉVELOPPEMENT DES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION (NTIC) EN FRANCE, QUI PROFITE SURTOUT AUX PRINCIPALES MÉTROPOLES 190

I. LES NTIC : UNE RÉELLE OPPORTUNITÉ POUR LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE 190

A. LES NTIC : UNE NOUVELLE ORGANISATION DU TRAVAIL 191

1. Une diversité des domaines d'application 191

2. L'émergence d'une nouvelle économie s'appuyant sur l'informatique : des effets significatifs sur la productivité des entreprises 193

3. Des effets sur l'emploi difficiles à quantifier 196

B. LES NTIC ET L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 197

1. Une organisation qui ressemble à celle des transports mais plus flexible cependant 197

2. Un développement avant tout des métropoles 198

3. Paris, capitale française des NTIC 198

4. Des inégalités entre territoires pour l'accès aux réseaux d'infrastructures NTIC 201

II. L'EXEMPLE DU TÉLÉTRAVAIL : LE RETARD FRANÇAIS 201

A. LE TÉLÉTRAVAIL : UN NOUVEAU MODE D'ORGANISATION 202

1. Le télétravail comme moyen d'aménagement du territoire? 202

2. Les avantages du télétravail pour l'employé 203

3. Les avantages du télétravail pour l'employeur 204

B. L'EUROPE EN RETARD SUR LES ETATS-UNIS, LA FRANCE EN RETARD EN L'EUROPE 204

1. 15 millions de télétravailleurs aux Etats-Unis, 10 millions en Europe. 205

2. En Europe, le Danemark tient le premier rang pour la part des télétravailleurs dans l'ensemble de la population active 205

3. En France, une nette résistance au développement du télétravail 207

CONCLUSION 212

BIBLIOGRAPHIE SOMMAIRE 217

ANNEXE N° 1 - LES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS : BILAN ET RÉFORME 219

ANNEXE N° 2 - LA POLITIQUE DE DÉLOCALISATION DES EMPLOIS PUBLICS 222

INTRODUCTION

« Pour inverser la tendance économique, nous ne devons pas opposer un territoire à un autre. La région parisienne, les grandes agglomérations, les villes moyennes, les campagnes : tous les territoires ont leur place dans la mécanique d'entraînement qu'il faut aujourd'hui relancer », déclarait le Président de la République en clôturant, le 13 février dernier, les manifestations commémorant les 40 ^e anniversaire de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale.

En soulignant l'importance qu'il attache à l'aménagement du territoire au moment où la décentralisation va franchir une étape nouvelle et décisive, il a, fort opportunément, mis l'accent sur les liens qui unissent ces deux politiques, non seulement dans l'esprit de la population qui attend de la décentralisation un surcroît de développement, mais dans la réalité des faits.

En transférant compétences et ressources aux collectivités territoriales (régions, départements, agglomérations), l'Etat leur abandonne une partie significative des leviers dont il se servait pour aménager et développer le territoire. Ces collectivités, bénéficiaires des transferts, sont loin de disposer de moyens équivalents pour les mettre en oeuvre. D'où le risque que la décentralisation accroisse les inégalités de développement entre collectivités, l'« argent des riches » leur permettant de faire pleinement usage de ces nouvelles compétences pendant que les régions pauvres peineront à les utiliser. Aussi la décentralisation creuserait-elle de façon inquiétante les fractures qui, dès à présent, marquent le territoire, si elle ne s'accompagnait pas d'une péréquation réelle des ressources entre collectivités ; péréquation qui s'est, jusqu'ici, heurtée à des obstacles insurmontables, mais qui s'avère d'autant plus nécessaire que l'évolution économique et technique conduit à une inégalité croissante entre territoires.

La mondialisation entraîne un processus de concentration sur les grandes villes et en particulier sur les villes mondiales. Elle accentue la suprématie parisienne que favorisent par ailleurs les nouveaux modes de transport. Paris possède la seule plate-forme aéroportuaire internationale, le seul « hub » français, et est, avec la vallée du Rhône, le principal bénéficiaire du nouveau réseau de TGV qui se met en place.

Les nouvelles techniques , y compris l'informatique, sur laquelle on comptait pour diffuser l'activité, poussent, elles aussi, au regroupement, notamment parce qu'elles augmentent le coût des équipements publics. Hôpitaux modernes et réseaux haut-débit exigent des installations qui sont hors de portée des petites agglomérations. Le seuil du fonctionnement normal d'une maternité est de l'ordre de 300 naissances par an, correspondant à une population de 20.000 habitants. La présence des services publics sur l'étendue du territoire se trouve ainsi de plus en plus mise en cause et, avec elle, le principe d'égalité républicaine dans le traitement du territoire.

La mobilité des capitaux, des savoir-faire et des cadres d'entreprises y contribuent aussi, poussant à la « métropolisation ». Celle-ci, qui participe de façon décisive à la compétitivité du territoire, génère des inégalités et des fractures qui sont mal vécues par les villes moyennes et l'espace rural.

Pour que décentralisation rime avec développement, il est donc essentiel, qu'au-delà de la péréquation des ressources entre collectivités, l'Etat consolide, au niveau national, son rôle de « stratège du territoire ». Pour que la décentralisation ne sonne pas le glas de l'aménagement du territoire, cette fonction de « stratège » doit revêtir un double aspect :

- l'Etat doit, d'une part, jouer la carte parisienne et celle des métropoles régionales dans la compétition européenne, mais en veillant à ne pas négliger les autres atouts de la France : sa remarquable armature de villes moyennes, son vaste et accueillant espace rural dont ses voisins du Nord et de l'Est sont dépourvus, sa situation géographique de carrefour entre l'Europe du Nord, industrielle et financière, et l'Europe méditerranéenne qui, notamment dans la péninsule ibérique, connaît une croissance rapide ;

- il incombe, d'autre part, à l'Etat de veiller à l'attractivité du territoire dans son ensemble, du « site France » dont plusieurs indicateurs récents ont mis en évidence le recul dans la hiérarchie européenne et mondiale.

A la fin de 2001, « Eurostat », l'office européen des statistiques, situait la France au 12 ^e rang de l'Union européenne pour le produit intérieur brut, alors que, dix ans plus tôt, elle figurait au 3 ^e rang. L'observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), a critiqué les méthodes d'observation de l'office européen, mais n'en n'a pas moins rétrogradé la France de la 3 ^e à la 7 ^e place.

En avril 2002 la banque mondiale dans son « World Development Indicators », fondé sur un ensemble de statistiques démographiques, sociales, financières et environnementales, plaçait la France au 23 ^e rang pour le PIB par habitant, jugeant qu'elle était un des pays industriels où le chômage avait le plus augmenté en vingt ans et remarquait qu'elle détenait le record absolu de progression, en dix ans, des dépenses des administrations centrales (46,2 % du PIB par habitant en 2000 contre 41,4 en 1990).

Enfin, la Commission européenne a publié deux cartes des régions européennes « coloriées » en fonction de l'écart de leur PIB par rapport à la moyenne des régions européennes. Sur la première, les deux-tiers, voire les trois-quarts, du territoire français apparaissent dans la zone où la richesse est inférieure à la moyenne. Trois régions seulement figurent dans la zone supérieure à la moyenne : la région parisienne, l'Alsace et le sillon Rhodanien. La deuxième carte montre que la situation des territoires français, loin de se rétablir, s'est aggravée entre 1995 et 2000.

Ces données méritent certainement d'être réactualisées et remises en perspective. Mais il est difficile, en raison de leur convergence, de les ignorer. Il importe, en effet, d'apprécier ce qui, dans le décalage constaté par exemple entre Paris et Londres ou entre nos principales métropoles régionales et leurs homologues de l'Union européenne, résulte de handicaps qui leurs sont propres et ce qui, d'autre part, est dû à des données nationales qui leur échappent : niveau de la fiscalité, 35 heures, rigidité du marché du travail, image de la bureaucratie française à l'étranger.

Tout souligne, en tous cas, l'importance décisive du rôle qui, en dépit, et peut-être à cause de la décentralisation, continuera de revenir à l'Etat. Stimuler l'initiative des collectivités locales en développant par la décentralisation leurs compétences et en renforçant leur autonomie, ne suffira ni à assurer le minimum d'égalité territoriale à laquelle les Français aspirent, ni à combler le retard qui s'esquisse entre l'offre territoriale française et celle de nos partenaires européens.

Encore faut-il pour évaluer l'importance de ce retard et définir les moyens et l'orientation des politiques propres à le combler, être au clair sur l'état réel du territoire 40 ans après la création de la DATAR et 17 ans après l'Acte unique européen. Faire le point sur les mutations démographiques, l'évolution de la région parisienne, le développement des métropoles régionales, le changement d'approche que la disparition des frontières impose dans le vieux débat entre Paris et la Province, sur le renouveau de l'espace rural, sur les infrastructures nécessaires pour achever le désenclavement des territoires et faire face à la croissance des trafics, est le préalable indispensable à la définition de la nouvelle politique d'aménagement du territoire qu'appellent, à l'évidence, la décentralisation, d'une part et l'intégration de la France en Europe, d'autre part. Telle est la tâche que la délégation du Sénat à l'aménagement du territoire s'est assignée et dont elle tirera dans un deuxième temps les enseignements.

Les délégations parlementaires à l'aménagement et au développement durable du territoire ont été créées par l'article 10 de la loi 99-533 du 25 juin 1999 dite loi « Voynet » qui a introduit un article 6 sexies dans l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Le premier paragraphe de l'article 6 sexies leur ont donné pour mission « d'évaluer les politiques d'aménagement et de développement du territoire » en recueillant « des données nationales et internationales » sur le sujet.

Le troisième paragraphe de l'article 6 sexies leur confère, en outre, le droit de « se saisir de toute question relative à l'aménagement du territoire ». Un « bilan évaluatif » de l'état du territoire est donc apparu comme relevant exactement du domaine de compétences reconnu par la loi à la délégation du Sénat.

Cette dernière a tenté de relever ce défi.

Afin de collecter les statistiques les plus récentes et les études les plus significatives, elle a fait appel à un consultant qui en a, en outre, dressé la synthèse.

Elle a procédé à l'audition du commissaire général au Plan, M. Jean-Michel Charpin, d'associations d'élus, d'universitaires, de syndicalistes et de spécialistes de telle ou telle question intéressant le territoire.

Elle s'est rendue, à deux reprises, à Bruxelles pour y rencontrer le commissaire à la politique régionale de la Commission européenne, M. Michel Barnier, ainsi qu'un certain nombre de hauts fonctionnaires européens chargés de la politique régionale, des transports, du développement rural et de l'environnement.

Elle s'est enrichie de nombreuses informations contenues dans les travaux de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale. Mais elle assume seule la responsabilité de ses analyses et de ses conclusions.

AVERTISSEMENT

Les huit chapitres thématiques suivants ont été réalisés par la Délégation du Sénat à l'Aménagement et au Développement durable du Territoire avec l'assistance de la société ISIS (Groupe EGIS), dont l'apport a été particulièrement important, notamment pour la section 7 du chapitre VI sur les transports.

Il s'agissait de dresser un état du territoire métropolitain et de ses grandes évolutions au cours des vingt dernières années. Ce travail n'a pu être mené à bien qu'en s'appuyant sur de nombreux ouvrages et études, notamment de l'INSEE et de la DATAR, et sur des auditions effectuées par la Délégation. Les emprunts à des documents publiés étant fréquents, on s'est attaché à en citer chaque fois la source. Quelques oublis peuvent néanmoins subsister.

L'organisation et l'esprit du document reflètent les observations et les points de vue des membres de la Délégation.

Rechercher une certaine exhaustivité dans chaque analyse thématique aurait été une gageure impossible à tenir. Au-delà de quelques indications générales au demeurant souvent assez bien connues, le parti a été pris de s'en tenir à certains éléments-clés qui ont été révélés par les auditions et par certains écrits, et qui sont apparus particulièrement significatifs au regard des préoccupations de la Délégation.

CHAPITRE PREMIER -

DES CHANGEMENTS SOCIO-DÉMOGRAPHIQUES PROFONDS QUI METTENT EN CAUSE DES IDÉES REÇUES

D'après l'INSEE, la France compte 61.4 millions d'habitants au 1 ^er janvier 2003, et reste le second pays le plus peuplé d'Europe derrière l'Allemagne .

La population française est passée de 54 millions d'habitants en 1982 à 58,1 millions en 1990 puis 60,2 en 1999. Entre 1990 et 1999 le taux de croissance annuel moyen de la population en France métropolitaine s'élevait à 0,37 % tandis qu'il était de 0,91 % sur la période intercensitaire précédente. Cette évolution place la France au onzième rang européen (définition Union européenne) seulement pour le rythme de progression démographique, devancée entre autres par l'Allemagne et le Royaume-Uni.

A travers les recensements généraux de la population de 1990 et de 1999, des changements profonds , qui remettent parfois en cause des idées reçues, sont désormais perceptibles .

I. UNE CROISSANCE DÉMOGRAPHIQUE ENCORE SOUTENUE

La croissance démographique française provient avant tout d'une fécondité élevée , supérieure à nos voisins européens alors que le solde migratoire demeure faible.

A. UNE FÉCONDITÉ EN FRANCE QUI DEMEURE FORTE EN REGARD DE BIEN DES PAYS EUROPÉENS

De 1994 à 2000, la fécondité en France (nombre d'enfants par femme) n'a cessé de croître passant de 1,68 à 1,90. En 2001 et 2002, elle est restée stable à ce dernier niveau. L'impact des départements d'outre-mer reste modeste à cet égard puisque le taux métropolitain atteint 1,88.

Au sein de l'Union européenne, la France est en seconde position derrière l'Irlande (1,98), et bien au-dessus de la moyenne européenne (1,47).

Les données d'Eurostat, exprimées en taux brut de fécondité (nombre d'enfant pour 1 000 habitants), mettent en évidence sur une longue période (1960 - 2001), la situation singulière de la France. En 1960, le taux français était légèrement inférieur à la moyenne européenne. Quarante ans plus tard, il est très nettement supérieur, et dépasse largement celui des pays voisins (Figure 1.1).

Figure 1.1 - Taux brut de fécondité en France et dans les pays voisins de 1960 à 2001

Source : EUROSTAT

B. UN SOLDE MIGRATOIRE BAS

Entre 1990 et 1999, le solde migratoire français s'est élevé seulement à 29 000 personnes ^{1 ( * )} . Ce nombre est faible en regard de l'excédent annuel des naissances sur les décès qui est 64 fois plus élevé (1 874 000 personnes).

A ce titre, la France se distingue de la plupart des pays de l'Union européenne dont la population augmente essentiellement avec les migrations. Certains pays, tels l'Allemagne, la Suède et la Grèce, n'enregistrent d'ailleurs un solde global positif que grâce aux migrations qui compensent un solde naturel naissances / décès désormais structurellement déficitaire.

Dans son ensemble, l'accroissement de la population de l'Union européenne s'explique pour les trois quarts par le solde migratoire et pour un quart seulement par l'excédent naturel (source INSEE).

C. UN VIEILLISSEMENT DE LA POPULATION QUI S'ACCENTUE, AVEC UNE OPPOSITION ENTRE LE NORD PLUTÔT JEUNE ET LE SUD NETTEMENT PLUS ÂGÉ

Avec l'allongement de la durée de la vie, la population française continue de vieillir . Les personnes de 65 ans ou plus représentent désormais 16 % de la population, tandis que la part des moins de 20 ans diminue régulièrement (25,5 % désormais).

Les jeunes de moins de 20 ans sont proportionnellement plus nombreux dans le nord du pays et dans le sillon rhodanien. Le Nord-Pas-de-Calais reste de loin la région où cette part est la plus élevée (20 %).

La part des 60 ans ou plus est élevée dans le Sud-Ouest et le centre du pays. Elle dépasse 30 % dans les zones à dominante rurale. Dans le Massif central qui reste la zone la plus âgée de l'hexagone, la Creuse détient le record avec 34 % des individus ayant plus de 60 ans, et 14,1 % plus de 75 ans. Les cartes ci-dessous (Figure 1.2) permettent de visualiser les départements de France les plus jeunes et les plus âgés.

Figure 1.2 - Part des moins de 20 ans et des plus de 60 ans par département

Source : INSEE, Portrait de la France, p. 15

II. DES GAINS DE POPULATION QUI PROFITENT ESSENTIELLEMENT AUX RÉGIONS DE L'OUEST ET DU SUD

A. LE DYNAMISME NOUVEAU DES RÉGIONS DE L'OUEST

Cinq régions ont accueilli près des deux tiers de la croissance démographique au cours de la dernière période intercensitaire : Rhône-Alpes, Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Languedoc-Roussillon et Pays de Loire. Les régions du Sud et Rhône-Alpes ont poursuivi leur trajectoire de forte croissance démographique.

Durant la dernière décennie, le fait nouveau se situe à l'ouest de la France qui a bénéficié d'un dynamisme démographique renforcé, particulièrement révélé en Pays de Loire.

A l'inverse, des régions telles que l'Auvergne et le Limousin ont continué de se dépeupler.

Figure 1.3 - Variation de la population en Europe, par région

Source : INSEE et EUROSTAT

A l'échelle européenne (Figure 1.3), les régions qui se dépeuplent sont les zones rurales espagnoles, le sud de l'Italie (Mezzogiorno), ainsi que la Toscane et le Val d'Aoste, l'ex-Allemagne de l'est, ou encore le centre de la Suède. A l'opposé, la croissance démographique est soutenue dans les Iles britanniques et dans toute l'Europe médiane (Pays-Bas, Allemagne et Autriche ainsi qu'en Grèce).

B. UN SOLDE MIGRATOIRE NÉGATIF EN ILE-DE-FRANCE ET FAVORABLE AUX RÉGIONS MÉRIDIONALES

Lorsque les gains de population sont répartis entre le solde naturel (naissances moins décès) et le solde migratoire (entrées moins sorties), des contrastes saisissants apparaissent comme le souligne le tableau 1.1.

Tableau 1.1 - Evolution de la répartition de la population sur le territoire métropolitain
entre 1990 et 1999

Source : INSEE

Le solde migratoire très fortement négatif de l'Ile-de-France (- 492 000) est compensé par un solde naturel très élevé (+ 783 000) dû à la forte proportion des jeunes actifs. La faible attractivité de l'Ile-de-France est particulièrement marquée pour les ouvriers et pour les retraités. En revanche, cette région demeure très attractive pour les étudiants et pour les cadres. La région francilienne (18,8 % de la population métropolitaine) demeure ainsi une région jeune : elle concentre 22 % des naissances en France, 18 % des moins de 15 ans et 22 % des moins de 25 ans. A l'inverse, seulement 13 % des personnes de plus de 75 ans résident en Ile-de-France. Comme l'indiquent les cartes ci-jointes (Figures 1.4 et 1.5), la quasi totalité des régions françaises ont un solde migratoire positif avec la région capitale. Par contre, cette région a toujours eu une force d'attraction significative vis-à-vis des 20-29 ans, du fait de la forte population estudiantine et grâce à son dynamisme économique, qui permet aux jeunes d'y trouver leur premier emploi.

Figure 1.4 - Ile-de-France - Province, un renversement des soldes
des migrations résidentielles

Des soldes migratoires positifs dans leurs échanges avec l'Ile-de-France sont devenus la règle, pour les départements de province, à l'exception de quelques départements septentrionaux (Seine-Maritime, les deux départements du Nord-Pas-de-Calais, et la plupart de ceux des régions de Champagne-Ardenne et de Lorraine à l'exclusion de l'Aube et des Vosges).

Source : Atlas de France - La Documentation française, 2001, p. 21

Figure 1.5 - Pour les 20-29 ans, l'Ile-de-France conserve intacte sa force d'attraction

Inversant la tendance à l'attraction de la région francilienne pour les 20-29 ans, les départements du Sud-est affichent des soldes positifs entre 1968 et 1982. Cette résistance a peu duré. Entre 1990 et 1999, seuls trois départements dispersés ont un solde légèrement positifs (Savoie, Haute-Garonne et Haute-Corse).

Source : Atlas de France - La Documentation française, 2001, p. 22

A la différence de l'Ile-de-France, le Sud-Ouest , dont la population âgée est importante et la fécondité traditionnellement faible, subit un solde naturel négatif qui est contrebalancé par des flux migratoires fortement positifs . L'attractivité de ces régions (Pays de Loire, Bretagne, Poitou-Charentes, Aquitaine, Midi-Pyrénées et Limousin) s'est renforcée entre 1990 et 1999.

C. UNE MOBILITÉ RÉSIDENTIELLE QUI CONTINUE À RALENTIR

Après avoir augmenté rapidement de 1954 à 1975 au niveau national, la mobilité résidentielle continue de décroître tandis que les déplacements domicile- travail s'allongent, parfois considérablement (Tableau 1.2).

Tableau 1.2 - Evolution de la mobilité résidentielle

Source : INSEE

III. LE REGAIN DÉMOGRAPHIQUE DU RURAL SE GÉNÉRALISE BIEN QUE LES POPULATIONS URBAINES AUGMENTENT DE PRÈS DE 4 MILLIONS D'HABITANTS ENTRE 1990 ET 1999

Les zones urbaines sont les plus dynamiques démographiquement entre 1990 et 1999. Elles ont gagné des habitants par des croissances tant naturelles que migratoires mais aussi grâce à la redéfinition des aires urbaines entre les deux périodes.

A. PLUS DES TROIS QUARTS DE LA POPULATION MÉTROPOLITAINE VIT DÉSORMAIS DANS UNE AIRE URBAINE

En 1999, 45 millions d'habitants vivent dans une aire urbaine (selon la définition de 1997), soit 77 % de la population contre 73 % en 1990, alors que 29 % des français résident dans une ville-centre. L'urbanisation de la France métropolitaine tend donc à se poursuivre tout en s'accompagnant d'un phénomène de périurbanisation .

En 1999, 3,8 millions d'habitants supplémentaires ont été dénombrés dans les aires urbaines. Cet accroissement est la conjonction de deux phénomènes. D'une part, la population a augmenté de 1,5 million dans les limites de 1990 des aires urbaines. D'autre part, 2,3 millions d'habitants ont été gagnés par l'extension géographique des aires urbaines entre 1990 et 1999. Les aires urbaines regroupent 13 908 communes en 1999, contre 10 687 en 1990, et couvrent 176 000 km² au lieu de 132 000 km² en 1990 (Tableau 1.3). Cet accroissement illustre l'étalement urbain.

Cette évolution s'est manifestée par l'augmentation de population dans les zones périurbaines (+ 0.96 %/an) tandis que la population au sein des pôles urbains n'a augmenté que de 0.28 %/an (soit à un rythme inférieur à la moyenne nationale).

Quant aux villes-centres, elles renouent avec la croissance, passant de - 0.09 %/an entre 1982 et 1990 à + 0.12 %/an entre 1990 et 1999.

La figure 1.6 permet de visualiser ces évolutions.

Tableau 1.3 - La population dans les catégories du zonage en aires urbaines
suivant les nouvelles et anciennes délimitations

Figure 1.6 - Variation annuelle de la population par type d'espace

	1982-1990	1991-1999
Espace à dominante rurale	+14 700	+27 400
Communes multipolarisées	+23 200	+15 800
Couronnes périurbaines	+120 000	+74 400
Banlieues	+142 200	+73 400
Villes-Centres	-153 000	+20 300

Source : INSEE

Paris est la première aire urbaine de France avec un peu plus 11 millions d'habitants. Viennent ensuite loin derrière Paris, Lyon, Marseille, Lille et Aix-en-Provence qui totalisent chacune plus d'un million d'habitants, jusqu'à 1,6 million pour Lyon. Les autres aires urbaines ont une population inférieure au million.

Au niveau européen, Paris est l'agglomération la plus peuplée, devant Londres et le pôle d'Essen en Allemagne. Lyon, seconde agglomération française vient en 25 ^e position.

B. LES DÉVELOPPEMENTS RÉSIDENTIELS EN « TROISIÈME COURONNE » DE MÉTROPOLE PROGRESSENT RAPIDEMENT

Depuis les années 1970 on assiste à un phénomène de migrations des pôles urbains vers les couronnes périurbaines. La population vivant dans ces territoires augmente ainsi fortement : en 1999 elle représente 13 % de la population métropolitaine contre 8.7 % en 1968.

L'extension des aires urbaines évoquée précédemment traduit une poursuite de la périurbanisation qui profite en particulier aux communes rurales proches. Mais cet espace périurbain reste très dépendant du pôle urbain auquel il est rattaché par les emplois et par les services. Cette migration est le plus souvent le fait d'une population jeune et de familles en quête d'espace, qui disposent de revenus corrects. Ce phénomène est très marqué autour des métropoles dynamiques qui ont peu été affectées par la crise de l'emploi, telles que Strasbourg, Lyon, Annecy, Grenoble, Toulouse, Bordeaux, Nantes et Rennes.

C. LE SOLDE MIGRATOIRE DEVIENT POSITIF MÊME DANS LE RURAL ISOLÉ

Dans les communes du rural sous faible influence urbaine, la population augmente de 0,53 %/an entre 1990 et 1999 , croissance imputable à un solde migratoire positif (0,56 %/an). Pour 58 % de cet espace, la population s'accroît par le seul jeu de l'apport migratoire. Une évolution similaire avait eu lieu entre 1982 et 1990.

Pour les communes du rural isolé , le schéma d'évolution démographique se transforme aussi. Lors de la période 1982-1990, leur solde migratoire était presque nul et leur dépeuplement était dû à un important déficit naturel. Entre 1990 et 1999, le solde migratoire de cet espace devient significativement positif (+ 0,29 %/an ). Il reste cependant insuffisant pour compenser un solde naturel globalement défavorable (- 0,34 %/an). Près de six communes du rural isolé sur dix ont un excédent migratoire positif et cinq sur dix gagnent des habitants.

D. LA SUR-REPRÉSENTATION DES RETRAITÉS EN MILIEU RURAL

Les retraités sont la catégorie socio-professionnelle pour laquelle la césure entre milieu rural et milieu urbain est la plus marquée.

En espace à dominante rurale, une personne sur quatre est retraitée. A l'inverse en milieu à dominante urbaine, leur part tombe à 17 %. Au sein de chaque grande catégorie d'espace, leur répartition est homogène. Elle est à peu près identique dans les communes périurbaines et les pôles urbains. La part des retraités est similaire dans toutes les catégories de l'espace à dominante rurale, bien que un peu plus importante dans la population totale du rural isolé.

E. DES DIFFÉRENCE MARQUÉES ENTRE LE SUD ET LE NORD

La distinction de trois types d'espace rural (le rural périurbain, le rural intermédiaire et le rural isolé) est plus ou moins pertinente selon le territoire considéré. Dans le sud de la France, une telle typologie s'applique parfaitement, où des zones rurales renaissent sous les effets conjugués de l'arrivée de retraités, du développement du tourisme et des résidences de vacances. Cependant dans les franges nord et est du pays, on passe directement des zones périurbaines à des zones rurales en voie de dépeuplement.

IV. DES SITUATIONS TRÈS CONTRASTÉES EN TERMES D'ACTIVITÉS ET DE RICHESSES

La France n'est pas uniforme en ce qui concerne la création et la répartition des richesses. Les régions dotées d'une grande métropole contribuent en effet en grande majorité à la valeur ajoutée nationale.

A. QUATRE RÉGIONS CONCENTRENT PLUS DE LA MOITIÉ DE LA CRÉATION DE LA RICHESSE NATIONALE

L'Ile-de-France représente 29 % de la richesse nationale en terme de PIB contre 19 % de la population. Cependant, au cours des dix dernières années, sa part a très légèrement reculé. La deuxième région française, Rhône-Alpes, se situe loin derrière avec 10 % suivie à distance par PACA et le Nord-Pas-de-Calais, seules régions à dépasser 5 % (Tableau 1.4). Ces quatre régions produisent à elles seules plus de la moitié du PIB français.

Le classement du Nord-Pas-de-Calais et de PACA, s'explique principalement par leur poids démographique alors que la prépondérance de l'Ile-de-France résulte du positionnement économique de la région capitale axé sur des secteurs à forte valeur ajoutée.

Tableau 1.4 - PIB et population par région

	PIB / régions (en millions d'euros)		Part du total métropole	Population / régions (nombre d'hab.)		Part du total métropole
	1990	2001	2001	1990	1990	2001
Île-de-France	283 400	413 742	29 %	10 660 554	10 952 011	19 %
Rhône-Alpes	94 802	140 320	10 %	5 350 701	5 645 407	10 %
PACA	71 454	100 513	7 %	4 257 907	4 506 151	8 %
Nord - Pas-de-Calais	53 817	77 120	5 %	3 965 058	3 996 588	7 %
Pays de la Loire	45 365	69 835	5 %	3 059 112	3 222 061	6 %
Aquitaine	44 203	63 779	4 %	2 795 830	2 908 359	5 %
Bretagne	39 794	61 088	4 %	2 795 638	2 906 197	5 %
Midi-Pyrénées	37 503	55 538	4 %	2 430 663	2 551 687	4 %
Centre	39 177	53 242	4 %	2 371 036	2 440 329	4 %
Lorraine	34 224	45 827	3 %	2 305 726	2 310 376	4 %
Alsace	28 669	43 346	3 %	1 624 372	1 734 145	3 %
Languedoc-Roussillon	28 640	43 121	3 %	2 114 985	2 295 648	4 %
Haute-Normandie	27 143	40 214	3 %	1 737 247	1 780 192	3 %
Picardie	26 902	36 831	3 %	1 810 687	1 857 834	3 %
Bourgogne	25 688	35 250	2 %	1 609 653	1 610 067	3 %
Poitou-Charentes	22 199	32 575	2 %	1 595 109	1 640 068	3 %
Champagne-Ardenne	23 185	30 458	2 %	1 347 848	1 342 363	2 %
Basse-Normandie	19 796	29 099	2 %	1 391 318	1 422 193	2 %
Auvergne	18 425	26 884	2 %	1 321 214	1 308 878	2 %
Franche-Comté	16 763	23 695	2 %	1 097 276	1 117 059	2 %
Limousin	10 006	13 951	1 %	722 850	710 939	1 %
Corse	3 344	4 910	0 %	250 371	260 196	0 %
Métropole	994 499	1 441 338	100 %	56 615 155	58 518 748	100 %
DOM	14078	21634		1 459 060	1 667 436
France (= Métropole + DOM + Hors territoire)	1 009 345	1 463 722		58 074 215	60 186 184

Source : INSEE

La carte du PIB par habitant (Figure 1.7) met de nouveau en évidence une France au sein de laquelle les régions Ile-de-France et Rhône-Alpes demeurent privilégiées. Au-delà de l'opposition Paris-Province, l'ancienne opposition entre la France de l'Est et celle du Sud-Ouest est désormais effacée. La France ne connaît plus de grands écarts territoriaux qui affectent encore des pays tels que l'Espagne ou l'Italie.

Figure 1.7 - PIB par habitant par région française en 2000

B. L'OUEST ET LA FAÇADE ATLANTIQUE BÉNÉFICIENT D'UN REGAIN D'ACTIVITÉ PARTICULIÈREMENT MARQUÉ

De 1996 à 2001, 2 millions d'emplois ont été créés en France métropolitaine , ce qui correspond à un taux de croissance annuel moyen de 1,7 %. L'emploi a progressé dans toutes les régions à un rythme allant de + 2,3 %/ an dans les Pays de la Loire à + 1,1 % en Champagne-Ardenne. L'évolution en Ile-de-France a été légèrement inférieure à la moyenne nationale (+ 1,6 %/an).

Les régions les moins dynamiques sont celles de l'Est (hormis l'Alsace), l'Auvergne et le Limousin et les régions du Bassin parisien autres que l'Ile-de-France et la Basse-Normandie.

Les plus fortes croissances de l'emploi ont au contraire été notées dans l'Ouest (+ 2,2 %/an pour la Bretagne et + 2,3 %/ an pour les Pays de la Loire), le Sud-Ouest (+ 1,8 %/an en Aquitaine et Poitou-Charentes) et le Sud-Est (1,8 %/an en PACA ainsi qu'en Languedoc-Roussillon et Rhône-Alpes). A noter, une croissance supérieure à la moyenne nationale en Alsace (+ 1,9 %/an).

Au total, les six régions de province (Aquitaine, Bretagne, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, PACA et Rhône-Alpes) qui comptent le plus d'emploi salarié (plus de 1 million fin 2000) ont gagné pendant cette période 850 000 nouveaux emplois, c'est-à-dire plus que les 15 autres réunies. L'emploi régional s'est donc de nouveau concentré, dans la poursuite des tendances antérieures (Figure 1.8).

Figure 1.8 - Evolution de l'emploi par région

C. LE NORD ET LE LITTORAL MÉDITERRANÉEN SUPPORTENT DES TAUX DE CHÔMAGE DE PLUS DE 15 % CONTRE 5 % ENVIRON POUR UNE VINGTAINE DE DÉPARTEMENTS

Les régions les plus touchées par le chômage sont situées au nord et au sud de la France : le Nord-Pas-de-calais, PACA et le Languedoc-Roussillon. En juin 2002, le taux de chômage de ces régions oscille entre 13.6 % et 11.7 % de la population active contre 9 % au niveau national.

A l'opposé, l'Alsace, la Franche-Comté, Rhône-Alpes, le Limousin, la Bourgogne et les Pays de la Loire ont des taux de chômage inférieurs à 8 %.

Toutes les régions métropolitaines ont connu une forte baisse du chômage entre 1996 et 2000 suivie d'une stagnation ou d'un légère remontée depuis . Entre mi 1996 et fin 2000, les taux de chômage ont diminué en moyenne d'un quart de leur valeur initiale. Cette diminution n'a pas été la même dans toutes les régions de métropole et cette dispersion des baisses ne recoupe pas les valeurs initiales : ce ne sont pas les régions les plus touchées où le chômage a décru le plus. Au contraire, certaines régions de chômage fort ont connu une assez faible réduction (Nord-Pas-de-Calais, Picardie). A l'inverse, d'autres régions où le chômage était déjà inférieur à la moyenne nationale ont connu des baisses significatives (Centre, Rhône-Alpes). Au total, la carte de disparités des taux de chômage s'est confirmée ; elle est restée très stable depuis plus d'une décennie (Figure 1.9).

Figure 1.9 - Taux de chômage par région

V. DES PERSPECTIVES NOUVELLES S'OUVRENT POUR CERTAINS TERRITOIRES

Si, à long terme, la population française va augmenter faiblement et vieillir, certaines régions vont rester plus jeunes et plus dynamiques que d'autres, telles que l'Ile-de-France et le Nord-Pas-de-Calais. A l'inverse les régions du centre de la France vont constater le vieillissement de leur population à un rythme plus élevé que la moyenne nationale.

A. LES DÉPARTS MASSIFS À LA RETRAITE VONT PROFITER DAVANTAGE À CERTAINES RÉGIONS

Les régions Rhône-Alpes, PACA, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées et Aquitaine, outre les retraités, attirent désormais les actifs. Les modifications de la démographie du travail dans les années qui viennent, avec les départs à la retraite des générations du baby-boom, devraient conforter l'aménagement du territoire à une problématique nouvelle qu'il convient d'anticiper. Ces régions devraient donc bénéficier pleinement des transferts liés aux retraites compte tenu de la structure par âge de leur population.

B. LES PROJECTIONS DÉMOGRAPHIQUES DE L'INSEE JUSQU'EN 2030 DESSINENT UNE AUTRE FRANCE

La population projetée par l'INSEE pour la France métropolitaine en 2030 s'élève à 63 930 000 habitants. Cette croissance estimée ne sera pas uniforme sur tout le territoire : la concentration de la population devrait s'accentuer au sud et diminuer le long d'une diagonale allant des Ardennes au sud du Massif Central.

La croissance sera la plus forte dans le quart sud-est du pays . Les augmentations de population les plus importantes seront en Languedoc-Roussillon, (+ 34 % entre 2000 et 2030), PACA (+ 21 %) , Midi-Pyrénées et Rhône-Alpes (+ 16 %). Avec un gain de population de 10 % en 30 ans, l'Ile-de-France maintiendrait son poids dans la population française en concentrant 20 % de la population française.

A l'opposé, les régions caractérisées par un poids important de l'agriculture et un faible taux d'urbanisation, ou par des difficultés de reconversion industrielle, devraient avoir du mal à maintenir leur population. Les régions les plus affectées seraient la Lorraine (- 10 %), l'Auvergne et Champagne-Ardennes (- 8 %).

La figure 1.10 met en évidence les différences d'évolution de la population entre régions à l'horizon 2030 d'après le scénario central de l'INSEE.

En 2030, selon l'INSEE, près d'un habitant de la France métropolitaine sur trois aurait au moins 60 ans contre un sur cinq actuellement. Cette évolution s'explique essentiellement par le vieillissement des enfants du « baby-boom ». L'âge moyen des habitants pourrait ainsi augmenter de 5 ans et demi en 30 ans et approcher les 44 ans en 2030, les moins de 20 ans ne formant que 21 % de la population contre plus du quart actuellement.

Toutes les régions devraient être concernées par ce vieillissement. L'Ile-de-France serait de loin la moins touchée , elle serait la seule région de France où l'âge moyen resterait inférieur à 40 ans. La proportion de franciliens de 60 ans ou plus serait peu élevée : 23 % en 2030. Contre 31 % au niveau national. Le Nord-Pas-de-Calais resterait aussi une région jeune (les plus de 60 ans représenteraient 28 % de sa population).

Au contraire, le vieillissement s'accentuera à l'ouest et au centre : en Limousin, Poitou-Charentes, Auvergne et Bourgogne, près de 40 % de la population aurait plus de 60 ans en 2030. La figure 1.11 indique les évolutions de la proportion de personnes âgées par région entre 2000 et 2030.

Figure 1.11 - Evolution de la proportion de personnes âgées entre 2000 et 2030

Source : INSEE

CHAPITRE II -

L'HYPERTROPHIE MAINTENUE DE LA RÉGION ILE-DE-FRANCE SOULIGNE LES LIMITES DES POLITIQUES D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

En 1946, J.F. Gravier décrivait le territoire en rendant populaire l'expression « Paris et le désert français ».

« De tous les discours sur l'aménagement du territoire, celui qui dénonce la démesure de la concentration parisienne, et les disparités territoriales de tous ordres qu'elle entraîne avec elle, a sans doute été le plus constant »2 ( * ).

Un demi-siècle plus tard, il convient de se demander si cette description est toujours d'actualité, si la hiérarchie urbaine demeure marquée par la suprématie parisienne, si la dichotomie Paris - Province persiste.

I. PARIS, MÉTROPOLE DUREMENT CONCURRENCÉE SUR L'ÉCHIQUIER MONDIAL

Avec 9.6 millions d'habitants, l'agglomération parisienne fait partie des grandes métropoles mondiales , même si, à la différence de ses rivales (New-York, Tokyo, Londres, Shangaï, Bombay...), elle se situe dans une région peu densément peuplée.

A l'échelle de la planète, si son poids démographique est en recul relatif face à la croissance des villes des pays en voie de développement, Paris appartient et est reliée par des flux denses et divers au réseau des grandes places décisionnelles.

Avec sa bourse, elle attire les capitaux étrangers et participe de la chaîne continue des transactions d'échelle mondiale . De nombreuses multinationales choisissent l'implantation parisienne pour mieux couvrir ou pénétrer le marché européen. Elle dispose d'ailleurs de 16 millions de m ² de bureaux, plutôt moins chers que dans les autres grandes métropoles mondiales.

Cependant, la place financière parisienne, qui occupe le 4 ^e rang mondial, souffre de l'insuffisance des services juridiques proposés aux entreprises qui préfèrent souvent installer leurs quartiers généraux en Grande-Bretagne, en Belgique, aux Pays-Bas ou en Allemagne.

Ainsi Paris, d'après certaines études, serait devancée par Londres dont le rôle est plus marquant en terme de stature internationale.

La formation d'une métropole mondiale de ce gabarit renvoie à des causes historiques plus profondes que le système politico-institutionnel ; Paris et Londres ont en commun le statut de capitale royale, avec une ancienneté de l'ordre du millénaire, de centre commercial historique international, de capitale de grand Empire colonial.

Les fonctions politiques internationales seront limitées dans l'avenir par le renforcement de l'Union européenne, qui se fait plutôt au profit de Bruxelles, et par le retour en force de capitales au passé prestigieux en Europe Centrale, comme Vienne, Prague, Budapest et surtout Berlin, promue en juin 1991 capitale de l'Allemagne unifiée, ou Francfort, choisie comme place bancaire de premier rang.

Les fonctions culturelles sont celles qui résistent le mieux à la concurrence internationale . Pour beaucoup d'étrangers, Paris est surtout une ville mythique, un haut lieu culturel et touristique. Ainsi, la plupart des circuits touristiques étrangers passent par la capitale qui offre un patrimoine culturel et monumental considérable (plus de 125 musées, dont le plus grand du monde, 2 opéras, 150 théâtres et salles de concert) et qui apparaît comme le centre mondial de la gastronomie et de la haute couture. Plus largement, l'Ile-de-France est la première agglomération européenne pour les salons (8 sites principaux). Elle accueille près de 400 congrès internationaux par an, devant Londres, 2 ^e ville mondiale en ce domaine, qui en accueille 185 (selon l'Union des associations internationales).

On a coutume en France de se féliciter du statut international de la capitale, alors que, dans un contexte de métropolisation et d'élévation de nombreuses agglomérations des pays en voie de développement aux tous premiers rangs de la hiérarchie, celle-ci est en recul sur l'échiquier mondial.

Parallèlement, les Français dénoncent la concentration excessive à Paris, qui tient au sein du territoire national un poids écrasant comme peu de capitales dans le monde, concentration qui a été incapable d'enrayer ou d'empêcher le recul évoqué ci-dessus.

II. UNE CONCENTRATION ET UNE SPÉCIALISATION PERSISTANTE DES FONCTIONS SOCIO-ÉCONOMIQUES ET POLITIQUES

A. UNE HÉGÉMONIE FRANCILIENNE TOUJOURS D'ACTUALITÉ

Depuis l'après-guerre, l'agglomération parisienne a gagné près de 3 millions d'habitants, et a ainsi conservé son poids démographique au sein du territoire national. Pourtant le changement le plus important pour Paris ne concerne pas sa taille, mais ses fonctions métropolitaines. En tout état de cause, l'hégémonie francilienne est toujours d'actualité.

1. Un poids démographique sans comparaison en Europe

Que les trois quarts de la population vivent aujourd'hui dans des « aires urbaines » ne fait que nous rapprocher de la situation des pays de niveau de développement comparable. Mais que l'agglomération parisienne abrite 19 % de la population française nous place à part. Enfin, que la « région capitale » soit plus peuplée que l'ensemble des grandes métropoles régionales, qu'il y ait un rapport de 1 à 7 avec la seconde agglomération du pays, voilà sans doute ce qui singularise la France.

Si l'agglomération de Londres est d'une taille démographique tout à fait comparable à celle de Paris (avoisinant les 10 millions d'habitants), les systèmes urbains affichent des différences notables (Tableau 2.1). En Grande-Bretagne, l'écart entre la capitale et les grandes villes est moins prononcé que du côté français ; les cinq grandes villes (Birmingham, Glasgow, Leeds, Manchester, Liverpool) rassemblent près de 11 millions d'habitants, soit l'équivalent de la région urbaine de Londres ^{3 ( * )} . En France, il faut prendre en compte les neuf principales aires urbaines pour aboutir au même résultat.

Du côté britannique, les villes de plus de 500 000 habitants (en dehors de Londres) totalisent près de 20 millions d'habitants, soit le double de leur équivalent français.

L'armature urbaine allemande comporte deux singularités d'origine différente. La première est l'existence de l'énorme conurbation industrialo-urbaine de la Ruhr, qui avoisine les 10 millions d'habitants ; la seconde est la situation de Berlin, qui a subi une éclipse d'un demi-siècle ; de 1940 à 1990, de la seconde guerre mondiale à la chute du mur.

Tableau 2.1 - Agglomérations millionnaires de l'Union européenne

Source : INSEE, Portrait de la France - Le recensement de 1999, p. 11

Tableau 2.2 - Une hiérarchie urbaine beaucoup plus marquée en France
que dans les pays voisins

	France	Allemagne	Royaume-Uni	Italie	Espagne
Ecart entre la 1 ^ère agglomération et la somme des 3 suivantes	2,6	0,6	1,3	0,5	0,7
Ecart entre la 1 ^ère agglomération et la seconde	7,1	1,3	3,4	1,3	1,2

Source : INSEE; Base de données Géopolis ; FME

La figure 2.1 et le tableau 2.2 mettent en évidence la forte hiérarchie urbaine en France, qui se distingue nettement des pays voisins.

Figure 2.1 - Population des principales agglomérations en France
et dans 4 autres pays d'Europe

Source : INSEE; Base de données Géopolis ; FME

2. Un centre de décision national incontesté

De façon plus nette encore que du point de vue démographique, Paris constitue un centre de décision national de premier ordre. Regroupant 18.2 % de la population française, l'IIe-de-France concentre 28.1 % de l'activité économique nationale (en 2000). Mais ce qu'il convient de souligner, ce n'est pas seulement le poids économique de la région parisienne, c'est la place particulière occupée dans l'économie française, la performance globale des activités qui y sont localisées. L'Ile-de-France se caractérise par une spécialisation affirmée dans les activités à haute valeur ajoutée (en particulier les industries technologiques et les services aux entreprises), une concentration de la majeure partie des fonctions de recherche-développement, des fonctions décisionnelles et commerciales des entreprises.

Part de la région Ile-de-France dans la vie économique et sociale française :

2.2 % du territoire

18.5 % de la population totale

33.0 % de l'impôt sur le revenu

40.0 % des cadres et professions intellectuelles

42.0 % des contribuables soumis à l'ISF

48.5 % des postes administratifs et commerciaux

50.0 % des sièges sociaux d'entreprises

59.0 % des chercheurs

Source : INSEE

Capitale de la France, Paris possède un pouvoir politique qui s'est affermi pendant des siècles grâce à une tradition jacobine jusqu'aux lois de décentralisation de 1982-83. Elle concentre les pouvoirs centraux de l'Etat, les principales administrations nationales, les sièges des partis politiques et syndicats.

Tableau 2.3 - Part de la région Ile-de-France dans le nombre d'actifs
au plan national (données 1994)

Activités	Part de la région Ile-de-France
Cadres supérieurs	40 %
Recherche dans les entreprises, dont :	52,5 %
Recherche privée dans l'industrie automobile	73 %
Industries médicaux, mécanique de précision, énergie	70 %
L'industrie pharmaceutique et les services informatiques	65 %
Radio-télécommunication	59 %
Matériel informatique	52 %
Construction aéronautique et spatiale	48 %

Source : INSEE

Paris forme les élites avec ses universités, ses grandes écoles qui ouvrent l'accès aux emplois de direction dans l'administration et les entreprises. Avec ses laboratoires et ses centres de recherche, la capitale possède un pouvoir exceptionnel de conception et de création (Tableau 2.3). A titre d'exemple, l'Ile-de-France concentre 52 % des dépenses intérieures de recherche et développement des entreprises, 54,2 % des dépôts de brevets, c'est-à-dire plus que dans tout le reste du territoire.

La prépondérance francilienne repose aussi sur la localisation, le regroupement de nombreuses activités de services en quête d'externalités (avantages offerts aux entreprises du simple fait qu'elles sont installées à proximité les unes des autres), en particulier dans le secteur tertiaire, et a fortiori pour ce qui concerne les hautes technologies.

Coeur du système productif français, la région concentre donc une très forte proportion des lieux de décision (Tableau 2.4). Le contrôle exercé par les sièges sociaux parisiens des firmes de services est tel qu'il porte sur 61 % des établissements, 67 % des effectifs employés et 77 % des chiffres d'affaires réalisés au niveau national.

Tableau 2.4 - Part (en %) des effectifs industriels français dépendant d'une entreprise
dont le siège social est en Ile-de-France

Activités	Part de la région Ile-de-France
Automobile	80 %
Industrie pharmaceutique	75 %
Biens d'équipements électriques et électroniques	75 %
Construction navale aéronautique, ferroviaire	75 %
Textile	15 %
Agro-alimentaire et Bois-papier	27 %
Etudes de marché	89 %
Ingénierie informatique, conseil et courtage en publicité	79 %
Service juridiques et fiscaux	74 %

Source : INSEE

L'Ile-de-France : un degré écrasant d'influence décisionnelle

L'Ile-de-France se caractérise par un degré écrasant d'influence décisionnelle : localisation des sièges sociaux, des fonctions stratégiques, de contrôle et de connectivité des entreprises.

Une entreprise de 100 salariés et plus sur trois a son siège social en Ile-de-France (principalement dans les zones d'emploi de Paris et Nanterre-La Défense) ; près de 2 sur 3 si l'on considère les entreprises de 500 salariés et plus ; 100 % pour les entreprises industrielles de plus de 1 000 salariés.

En conséquence, 40 % des effectifs industriels français dépendent d'une entreprise dont le siège social est en Ile-de-France.

Source : A. Bailly, J.M. Huriot, Villes et croissance, Anthropos, Paris, 1999.

La polarisation des activités économiques en Ile-de-France est également amplifiée par le déploiement spatial des grands groupes, aussi bien à capitaux français qu'étrangers couvrant à eux seuls une large part du marché national.

En 1995, ils contrôlaient en moyenne 52,4 % de l'emploi salarié marchand non agricole francilien contre 44,6 % dans le reste du pays. Ainsi la région occupe t-elle la première place au classement national pour la part des emplois situés dans les établissements contrôlés par des groupes.

Par rapport au reste du territoire métropolitain, l'Ile-de-France se singularise tout à fait par son poids économique, sa spécialisation dans les fonctions décisionnelles et de tertiaire supérieur.

3. Une région de plus en plus riche et creusant les écarts avec la province

La productivité du travail est de 39,9 % plus élevée en Ile-de-France qu'en province (source : INSEE, données 2000). La sur-productivité du travail en Ile-de-France par rapport à la totalité des régions de province est d'environ 30 % sur l'ensemble du secteur marchand, 47,5 % si l'on considère les seuls services marchands, 57 % pour les activités de services rendus aux entreprises.

La quantification des activités au travers des PIB rend compte du niveau de polarisation économique francilienne. La région capitale représente 28,1 % de la valeur ajoutée nationale en 2000 (27,1 % en 1982), contre 22,1 % de l'emploi et 18,2 % de la population. Seconde région au classement, Rhône-Alpes n'en représente que 9,8 %, ce que témoigne une nouvelle fois l'écrasante domination économique de la région francilienne.

Plus encore, les données du recouvrement fiscal de la TVA en 2001 témoignent d'un poids considérable de la région Ile-de-France, atteignant 49,8 % de l'ensemble national (Tableau 2.5). Aux rangs suivants, la somme des contributions de Rhône-Alpes (8,7 %), Nord-Pas-de-Calais (5,0 %) et Provence-Alpes-Côte-d'Azur (4,3 %) ne dépasse guère le tiers de la valeur atteinte par la région francilienne.

La valeur ajoutée par emploi et celle par habitant en Ile-de-France sont nettement supérieures à la moyenne française et l'écart a continué de s'accentuer depuis les années 1980 ; concernant le PIB par emploi, il est supérieur de 22 % à la moyenne nationale et le dépassait de 28,0 % en 2000 (Figure 2.2). Comme la population francilienne compte une proportion importante de jeunes et d'actifs, l'écart est encore plus net, si l'on considère le PIB par habitant, qui dépassait la moyenne nationale de 42 % en 1982, et de 54,0 % en 2000 (Tableau 2.6).

Tableau 2.5 - Recouvrement fiscal de la TVA en 2001 (millions d'euros)

REGION	TVA	Variation annuelle en %	Répartition
ILE-DE-FRANCE	59 407	2,1	49,8 %
CHAMPAGNE-ARDENNE	1 736	-3,7	1,5 %
PICARDIE	2 696	2,7	2,3 %
HAUTE-NORMANDIE	1 813	-1,1	1,5 %
CENTRE	2 837	2,9	2,4 %
BASSE-NORMANDIE	1 466	3,3	1,2 %
BOURGOGNE	1 653	1,8	1,4 %
NORD-PAS-DE-CALAIS	5 908	4,4	5,0 %
LORRAINE	2 771	1,6	2,3 %
ALSACE	3 521	1,3	3,0 %
FRANCHE-COMTE	1 104	-1,1	0,9 %
PAYS DE LA LOIRE	4 083	2,2	3,4 %
BRETAGNE	3 004	2,7	2,5 %
POITOU-CHARENTES	1 573	1,2	1,3 %
AQUITAINE	3 260	6,6	2,7 %
MIDI-PYRENEES	2 596	1,6	2,2 %
LIMOUSIN	639	2,4	0,5 %
RHONE-ALPES	10 409	6,0	8,7 %
AUVERGNE	1 208	3,2	1,0 %
LANGUEDOC-ROUSSILLON	2 244	2,0	1,9 %
PROVENCE-ALPES-COTE -D'AZUR	5 144	5,3	4,3 %
CORSE	159	5,3	0,1 %
TOTAL FRANCE	119 615	2,7	100.0 %

Source : Cour des Comptes, 2001

Figure 2.2 - PIB régionaux par habitant

Source : DATAR, Aménager la France de 2020 - - Le Bassin parisien, Paris,
La Documentation française, 2002, p. 21.

Tableau 2.6 - Le PIB en France et en Ile-de-France

	PIB			PIB/emploi			PIB/hab
	1982	1990	2001	1982	1990	2001	1982	1990	2001
Rapport entre Ile-de-France et seconde région au classement	2,68	2,99	2,95	n.d	1,23	1,27	1,34	1,50	1,52
Rapport entre Ile-de-France et moyenne métropolitaine	1,26	1,28	1,29	n.d	1,24	1,28	1,42	1,51	1,54

n. d. : non disponible Source : INSEE, valeurs 1990 quasi-définitives, 2001 provisoires

La logique territoriale française a toujours fonctionné selon le couple Paris-Province. Jusqu'aux années 1950, la capitale se définissait avant tout comme le lieu du pouvoir, politique et économique, comme siège de l'Etat, des banques et des grandes compagnies. Cette tendance séculaire s'est renforcée.

Le fait nouveau le plus important réside dans le processus de concentration et de sur-représentation des ingénieurs et des cadres supérieurs dans la région capitale (Figure 2.3). Désormais la société parisienne se distingue nettement de celle de province avec une proportion deux fois supérieure de cadres et d'ingénieurs. Les revenus moyens y sont donc plus élevés que dans le reste de la France.

Le marché des cadres est en France encore très unipolaire, alors qu'il est multipolaire en Allemagne mais aussi dans la plupart des autres pays européens (Figure 2.3). Cette trop forte concentration reflète « le sous-encadrement » des régions qui explique certaines des faiblesses de la France, notamment en matière de décisions stratégiques.

Il est incontestable que le processus de mondialisation économique, et en particulier financière, joue dans le sens de la spécialisation de la région francilienne et d'un renforcement de l'hégémonie parisienne. Celle-ci doit s'efforcer de tenir son rang de métropole mondiale, en s'appuyant notamment sur une forte concentration des activités de tertiaire supérieur.

Or, la tendance générale enregistrée s'inscrit en décalage avec une politique d'aménagement qui n'a manifestement pas réduit les déséquilibres du territoire.

Figure 2.3 - Métropoles et organisation territoriale du marché de l'emploi des cadres

Source : DATAR, Aménager la France de 2020 - Mettre les territoires en mouvement, Paris,
La Documentation française, 2002, p. 39.

B. DES POLITIQUES D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE AUX EFFETS LIMITÉS

Dès 1963, le rééquilibrage du territoire apparaît comme l'objectif essentiel de la DATAR, sous deux formes principales : la décentralisation industrielle et les métropoles d'équilibre. Une des premières orientations, qui a toujours été maintenue, était de résoudre le déséquilibre Paris-province et de renforcer l'armature urbaine.

La population de l'Ile-de-France continue de progresser mais plutôt moins vite que la moyenne de la France métropolitaine (2,7 % en dix ans contre 3,5 %), cette croissance s'explique essentiellement par le solde naturel positif entre les naissances et les décès, alors que les migrations enregistrent un bilan négatif. Globalement, l'Ile-de-France perd environ 600 000 personnes au cours des dix dernières années, par excédent des départs sur les arrivées.

Sur le plan économique, la question qui se posait était formulée dans des termes simples : « si l'on veut freiner la croissance parisienne, il convient d'arrêter la concentration industrielle qui en est la cause, et tenter de reporter sur la province une part des créations d'emplois destinés à la capitale ». La voie administrative - l'agrément-redevance - a été utilisée pour limiter l'implantation de nouveaux établissements en région parisienne et pour inciter, d'autre part, les entreprises parisiennes à transférer en province leurs unités de production .

L'agrément

La procédure dite d'agrément mise en place en 1955, visait à soumettre à autorisation préalable la construction et l'occupation de locaux à usage professionnel et singulièrement de bureaux en région parisienne. Elle concernait aussi bien les services de l'Etat que le privé. Son objectif était de faire respecter les orientations de la politique d `aménagement du territoire, ainsi que de maintenir un équilibre entre les constructions de logement et de bureaux en Ile-de-France.

La situation actuelle, du moins pour ce qui concerne les bureaux, est la démonstration de l'échec d'un système, assoupli au gré des pouvoirs publics eux-mêmes, et maintes fois détourné. Il est clair que l'agrément, formule sans doute excessivement dirigiste, n'a jamais eu les faveurs des entreprises concernées. Mais la suppression de la procédure d'agrément a débouché sur la grave crise immobilière que l'on a connu . En 1985, le gouvernement a décidé de libéraliser la construction de bureaux « en blanc », c'est-à-dire sans utilisateur déclaré, et de relever le seuil au-delà duquel la construction des bureaux affectés est soumise à l'agrément. Les projets immobiliers se sont alors multipliés au détriment des tentatives de rééquilibrage des activités tertiaires sur l'ensemble du territoire.

En apparence pourtant, la décentralisation autoritaire ou incitée a été efficace . Mesurée en termes d'emplois, la région parisienne a vu ses effectifs industriels stagner au cours des années 1960, puis décroître rapidement (- 500 000 entre 1970 et 1985). Dans le même temps, 600 000 emplois industriels ont été crées en province. Plus récemment, entre 1996 et 2001, l'Ile-de-France a vu chuter de 2,1 % ses emplois dans l'industrie, alors que l'ensemble de la province en gagnait 0,3 % (Source : INSEE).

Les délocalisations industrielles ont eu un impact significatif . Un rééquilibrage a notamment été opéré avec l'implantation depuis les années 1950 de plusieurs industries à fort contenu de main d'oeuvre dans l'ouest de la France (automobiles, moteurs, biens domestiques...) et celle d'industries de haute technologie dans plusieurs métropoles du sud (construction aéronautique à Toulouse, recherche et informatique à Grenoble, technopole du littoral méditerranéen).

La première impression est celle d'un fonctionnement en vases communicants, avec pour exemples Citroën quittant le quai de Javel pour décentraliser ses usines à Rennes et à Caen, Renault qui a développé ses implantations provinciales au Mans et le long de la vallée de Seine en aval de Paris.

Mais en fait rien ne prouve que les transferts de la région parisienne vers la province ne résultent pas de facteurs purement économiques. Pour pouvoir affirmer l'efficacité de la politique de décentralisation, il faudrait que la carte des aides coïncide avec celle des créations d'emplois. Or, ce n'est pas le cas, en comparaison du Bassin parisien qui se trouvait dans une zone neutre et a été le lieu principal des créations d'emplois ^{4 ( * )} .

Le facteur essentiel tient vraisemblablement au mouvement d'extension du taylorisme au cours des années 1950 et 1960 , à la segmentation des filières qui permettaient la reconversion des activités haut de gamme dans la capitale mais aussi à la diffusion de la fabrication dans l'ouest pour utiliser une main d'oeuvre moins coûteuse, et libérée par l'accroissement de la productivité agricole.

Les primes ont sans doute joué un certain rôle pour orienter les investissements, mais seulement à la marge. En clair, il semble s'être produit une conjonction entre une politique affichée de décentralisation et la vaste restructuration de l'industrie qui s'opérait au même moment, ce que confirment les investissements étrangers qui s'inscrivent en parfaite adéquation dans leurs choix d'implantation avec ceux des entreprises françaises.

Avec la crise économique, le redéploiement de l'industrie dans le cadre national a changé, prenant une envergure internationale. Les groupes industriels ont recherché des localisations plus intéressantes, à l'étranger, entraînant des disparitions d'emplois massives.

Aujourd'hui, l'agglomération parisienne ne concentre plus que 20 % des emplois industriels (25 % il y a vingt ans), traduisant un processus de déconcentration des fonctions de production, et d'essaimage sur le reste du territoire national . Cependant, l'aire urbaine de Paris concentre encore une part significative des établissements industriels de grande taille (plus de 200 salariés), et conserve un poids très important dans la production européenne (Figure 2.4).

Ce poids est accru par la mise en chantier, depuis 1986, de 2,2 millions de m² annuels de bureaux en Ile-de-France, soit presque autant que dans les vingt et une autres régions réunies !

Figure 2.4 - Nombre d'établissements industriels de plus de 200 salariés
localisés par aires urbaines

Le poids de l'aire urbaine de Paris demeure très
important dans la production européenne.

Source : DATAR, Aménager la France de 2020 - Mettre les territoires en mouvement, Paris,
La Documentation française, 2002, p. 37.

Bien que l'emploi en Ile-de-France ait légèrement régressé entre 1990 et 1999, le poids de la région dans l'activité économique nationale reste nettement prépondérant (un cinquième des emplois de métropole), et supérieur encore à son poids démographique.

La tendance au renforcement de la concentration des fonctions économiques semble avant tout dictée par les mutations du système de production et par la métropolisation de l'économie. Elle souligne les limites sinon l'échec des politiques d'aménagement du territoire qui visaient à l'atténuation de l'hypertrophie parisienne.

Trop longtemps l'aménagement du territoire n'a été conçu que comme une redistribution des richesses du centre vers la périphérie, de Paris vers la province. Il s'agissait en somme d'entretenir le lien entre la capitale et ses marges, sans changer la nature du lien et sans déplacer le centre de pouvoir. Ces transferts n'ont en fait jamais entamé la concentration des richesses et des pouvoirs dans la région francilienne.

L'analyse des relations entre Paris et le Bassin parisien permet d'avoir un éclairage plus net encore sur l'hypertrophie relative de la région francilienne.

III. UN BASSIN PARISIEN « SOUS LA COUPE » SUR PARIS

Si ses limites restent floues, et sa définition imprécise, le Bassin parisien, au sens géographique retenu ici, correspond à un vaste espace dont la cohérence est assurée par la métropole parisienne, et où Paris exerce un rôle organisateur . Cet ensemble comprend 28 départements : ceux de l'Ile-de-France et une couronne formée de vingt départements, tous ceux dont une fraction significative des actifs résidents travaillent en Ile-de-France. Dans la présente étude, le Bassin parisien comprend les régions Haute-Normandie, Picardie, Champagne-Ardenne, Centre ainsi que, à l'est, le versant occidental de la Bourgogne (Yonne et Nièvre), à l'ouest la Basse-Normandie et la Sarthe.

Le Bassin parisien

Le Bassin parisien est une entité lancée en 1992 par la DATAR, dans le Livre blanc du Bassin parisien puis accepté par l'ensemble des conseils régionaux concernés. C'est cette définition qui a été utilisée dans le cadre de cette étude.

Le découpage proposé par la DATAR était issu d'études datant des années 70 basé sur les limites géographiques naturelles de ce bassin, légèrement modifié : les régions Champagne-Ardenne et Basse-Normandie ne faisaient initialement que partiellement partie du Bassin parisien et ont souhaité y être totalement intégrées.

Les différentes couronnes autour de Paris

La première couronne est composée des trois départements qui jouxtent Paris ; la seconde est constituée des départements qui jouxtent la première couronne (etc. pour la troisième).

Ces termes sont entrés dans le langage courant suite à la loi du 10 juillet 1964 portant sur la réorganisation de la région parisienne, qui a supprimé les départements de la Seine et de la Seine-et-Oise et créé les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis, le Val-de-Marne, les Yvelines, le Val-d'Oise et la Seine-et-Marne. La loi ne fait aucune allusion au terme « couronne », mais celui-ci a été adopté au fil des ans, sans qu'il ait vraiment de source « officielle ».

Paris	Paris
Petite couronne	Val-de-Marne, Seine-Saint-Denis, Hauts-de-Seine
Grande couronne	Seine-et-Marne, Val-d'Oise, Essonne, Yvelines,
Troisième couronne	Loiret, Oise, Eure, Yonne, Eure-et-Loir, Marne, Aube, Aisne
Périphérie du Bassin parisien	Calvados, Indre-et-Loire, Loir-et-Cher, Somme, Seine-Maritime, Orne, Cher, Indre, Sarthe, Manche, Haute-Marne, Ardennes

Ces régions jouent un rôle central dans un hexagone très centralisé ; elles en subissent en permanence les avantages et les inconvénients. Les inconvénients sont ceux d'une surcharge de problèmes, de contrastes plus accentués et surtout d'un phénomène « d'ombre portée » qui tend à stériliser tout se qui se trouve directement sous l'emprise de la capitale, notamment d'un point de vue culturel. Les avantages découlent de la proximité en matière de transports, de services, d'industries, de migrations temporaires ou définitives, de décentralisation rapprochée ...

Le Bassin parisien présente la particularité d'articuler plusieurs grands espaces régionaux à proximité immédiate de la capitale. La première question que l'on se posera traitera de l'organisation spatiale de cet ensemble. Voit-on une amorce d'espaces métropolitains à côté de la capitale, ou celle-ci domine-t-elle totalement les zones qui l'entourent , transformant progressivement les métropoles régionales en villes de grande banlieue ?

Rien n'a permis de corriger une incompréhension réciproque des responsables et sans doute de l'opinion : un aveuglement des « parisiens » à l `égard de ces régions proches, méprisées sans le dire, abandonnées à leurs problèmes ... et un aveuglement des « provinciaux » attribuant volontiers tous leurs maux à cette « pieuvre » à laquelle ils sont en fait très étroitement associés.

Fondamentalement économique et géographique, la problématique d'aménagement du Bassin parisien se révèle aussi très marquée par ses composantes historiques, culturelles, psychologiques et politiques.

A. UN ESPACE ORGANISÉ PAR PARIS

1. L'agglomération parisienne, coeur démographique d'un Bassin parisien qui représente plus du tiers de la population française

Le Bassin parisien compte 19.9 millions d'habitants en 1999 ; la moitié vivent en Ile-de-France, un cinquième dans les huit départements qui l'entourent et un quart dans le reste du périmètre . Pour l'essentiel (82 %), il s'agit d'urbains : 16.4 millions de personnes résident dans l'une des 88 aires urbaines qui structurent ce territoire, soit 38 % de la population des 361 aires urbaines de la France métropolitaine.

Au palmarès des agglomérations les plus urbanisées du Bassin parisien, Paris, avec 9 644 510 personnes en 1999, demeure vingt-cinq fois plus peuplée que Rouen (389 860 habitants), au second rang, laissant loin derrière elle Tours (297 631 hab.) et Caen (199 490 hab.). Depuis deux siècles, cette prééminence parisienne n'a cessé de se construire au détriment des villes du reste du Bassin parisien (Figure 2.5).

Figure 2.5 - Le poids de la prééminence démographique parisienne

Source : DATAR, Aménager la France de 2020 - Le Bassin parisien, Paris,
La Documentation française, 2002, p. 21

2. Un ralentissement de la croissance démographique francilienne, relayée par un étalement de la région métropolitaine sur le Bassin parisien

Le Bassin parisien compte un demi million d'habitants de plus en 1999 qu'en 1990. Sa population représente un gros tiers (34 %) de celle de la France métropolitaine en 1999, une proportion à peine plus faible qu'en 1990 (34,3 %).

La population de l'Ile-de-France continue certes à progresser grâce à son dynamisme naturel, mais de façon moindre que la moyenne nationale . Entre 1990 et 1999, 518 000 personnes environ ont quitté la région francilienne ; tous les départements sont touchés y compris ceux de la grande couronne. Les Yvelines, l'Essonne et le Val-d'Oise ont vu partir plus d'habitants qu'ils n'en ont accueilli. Seule la Seine-et-Marne se maintient.

Le cap des 11 millions d'habitants n'a pas été franchi. Avec 10 925 600 habitants, l'Ile-de-France gagne 265 000 habitants par rapport à 1990. Paris, comptant 2 116 200 habitants, continue à se vider avec 141 400 habitants de moins par rapport à 1990.

De 1990 à 1999, la population des aires urbaines du Bassin parisien s'est accrue à un rythme annuel plutôt faible (0,28 % contre 0,4 % pour l'ensemble des 361 aires urbaines), sauf dans les plus petites d'entres elles. Un tiers ont observé une diminution de leur population. Parmi les plus peuplées, seules celles d'Orléans, Tours et Caen croissent à un rythme soutenu.

La troisième couronne - constituée de l'ensemble des huit départements qui bordent l'Ile-de-France - progresse moins rapidement que la grande couronne. Mais l'écart ne cesse de se resserrer depuis le début des années soixante.

Finalement la principale tendance de fond de ces quarante dernières années tient dans cette convergence, vers un niveau faible, proche de zéro, des rythmes d'évolution des populations de Paris, de la petite couronne, de la grande couronne, de la troisième couronne, et de la périphérie du Bassin parisien.

Aujourd'hui la région métropolitaine ne s'accroît plus dans ses propres limites. Elle se dilate et poursuit sa croissance par l'étalement de ses franges , à la fois par soldes migratoires et naturels positifs, par migrations temporaires, par transformation de l'appareil productif, par étalement des facilités de communication, par extension du « système Ile-de-France » sur les départements voisins, phénomène déjà repéré dans la période antérieure et maintenant confirmé.

L'ensemble constitue un système territorial qui a beaucoup évolué au cours du dernier demi-siècle, mais dont la logique centre / périphérie, loin d'être altérée, s'est probablement accentuée en se modernisant. L'organisation territoriale s'appuie sur un réseau de transport dont les radiales convergeant vers Paris sont l'élément fondamental.

Sur cette trame, le schéma classique de l'organisation des territoires se traduit par des auréoles successives autour de Paris. Dans ce dispositif, les villes proches (Château-Thierry, Compiègne, Creil, Vernon, Evreux, Dreux, Chartres, Montargis, Sens) évoluent vers un statut de nouvelle grande banlieue, par élargissement du bassin de main d'oeuvre parisien.

Un vaste espace s'est structuré autour de la capitale. Il s'agit non seulement d'une extension toujours plus lointaine de l'espace francilien, dominé directement par Paris, mais aussi du glissement dans l'orbite de la capitale d'importants « blocs régionaux » qui jusqu'alors semblaient relativement indépendants de la région parisienne.

B. UN ESPACE AU SERVICE DE PARIS

La double concentration démographique et économique que représente la région urbaine francilienne est unique en Europe (Figure 2.6). Ce caractère d'exception lui permet sans doute de figurer à ces deux échelles de manière significative mais se traduit au niveau régional et interrégional par des situations aux contrastes extrêmes selon les secteurs géographiques et les types de contexte considérés, conduisant à une situation de déséquilibre flagrant.

Figure 2.6 - Sièges sociaux en Europe et dans le Bassin parisien

Source : DATAR, Aménager la France de 2020 - Le Bassin parisien, Paris,
La Documentation française, 2002, p. 40

L'hégémonie de Paris sur son bassin a des origines lointaines

Tout le réseau des routes royales converge vers Paris. Mais c'est avec le chemin de fer que la prééminence parisienne s'affirme le mieux et se perpétue jusqu'à nos jours ; pour aller d'une partie à l'autre du Bassin Parisien, il faut souvent passer par Paris.

Il a fallu la renaissance du transport routier pour redonner vie aux trafics transversaux, comme entre Le Havre ou Rouen et le Nord. Encore le réseau autoroutier, du moins à son origine, perpétue t-il tous les défauts du système ferroviaire, parfois en les aggravant, comme l'autoroute A1 Paris - Lille ignorant Amiens, de même que le TGV nord.

L'aménagement du Bassin parisien répond essentiellement aux besoins de l'agglomération parisienne . Les réseaux de communication matérialisent la polarité exercée par la capitale, formant une étoile centrée sur Paris . La Seine constitue en outre un axe vital assurant les débouchés sur la mer.

Les moyens de transport drainent vers Paris un flux important de travailleurs venant de plus loin qu'autrefois, sous la forme d'intenses migrations alternantes quotidiennes, marquant plus encore son rôle de capitale nationale.

Le Bassin parisien constitue un espace animé et dominé par Paris. La capitale a pendant longtemps absorbé toutes les forces vives en drainant l'essentiel de l'exode rural qui a frappé très tôt les campagnes environnantes.

Paris a aussi transmis son dynamisme aux régions qui composent le Bassin parisien. Ainsi la déconcentration industrielle de la capitale a permis une diffusion et un renouveau de l'industrie qui a renforcé l'axe de la vallée de la Seine et a réanimé les villes de la couronne parisienne.

Malgré ce processus, la dépendance à l'égard de la capitale demeure . Paris exerce une prééminence intellectuelle et culturelle écrasante par ses universités, ses grandes écoles, ses groupes de presse, ses entreprises de spectacle. Son pouvoir de décision en matière économique se renforce.

Le réseau urbain porte la trace de cette influence étouffante de Paris. Hormis Orléans, les grosses agglomérations se sont dotées d'un tertiaire supérieur et de fonctions de commandement régional que lorsqu'elles se localisent à plus de 150 km de Paris.

C. UNE « PÉRIPHÉRIE » DU BASSIN PARISIEN HORS ILE-DE-FRANCE BRIDÉE MALGRÉ LA DÉCENTRALISATION

Dans ses limites officielles, au recensement de 1999, le Bassin parisien compte près de 35 % de la population sur environ 25 % du territoire métropolitain, et 44 % du PIB, dont 30 % pour la seule Ile-de-France. Ces chiffres révèlent le fait que la « périphérie » du Bassin parisien hors Ile de France (16 % de la population sur 23 % du territoire hexagonal) est statistiquement affaiblie, en termes de population (densité moyenne : 77 hab/km2) comme en termes de richesse économique (13,1 % du PIB national en 1998), par rapport à Paris et à l'Ile-de-France (Tableaux 2.7, 2.8 et Figure 2.8). Ainsi, aucune des cinq régions françaises contiguës à l'Ile-de-France (Centre, Champagne-Ardenne, Basse-Normandie, Haute-Normandie, Picardie) ne pèse plus de 4 % de la valeur ajoutée nationale.

Tableau 2.7 - Poids des régions du Bassin parisien dans le produit intérieur brut (PIB) métropolitain en 1982 et 1998

Source : DATAR, Aménager la France de 2020 - Le Bassin parisien, Paris,
La Documentation française, 2002, p. 114

Tableau 2.8 - PIB par emploi et par habitant des régions du Bassin parisien en 1982 et 1998

Source : DATAR, Aménager la France de 2020 - Le Bassin parisien, Paris,
La Documentation française, 2002, p. 114

Figure 2.7 - PIB en Europe et dans le Bassin parisien

Source : DATAR, Aménager la France de 2020 - Le Bassin Parisien, Paris,
La Documentation française, 2002, p. 40.

Les déséquilibres constatés entre l'Ile-de-France et les autres régions du Bassin parisien existent aussi avec l'ensemble des régions françaises, mais le plus souvent de façon moindre. En effet, les métropoles régionales hors influence parisienne ont pu développer leur potentiel sans subir les effets d'aspiration qu'imposent souvent la capitale aux régions périphériques. Ces dernières, supposées tirer parti du voisinage de la métropole parisienne, se voient non seulement privées d'une part de leur potentiel de développement mais encore contraintes de subir les effets secondaires d'un vaste mouvement d'urbanisation.

Cependant, si la région Ile-de-France devance de façon de plus en plus nette les autres régions en termes de PIB, elle n'atteint pas, en 1999, les résultats que l'on attendait d'elle sur le plan du développement économique. Cette contre-performance pourrait résulter de l'isolement de la région capitale qui ne s'appuierait pas suffisamment sur les régions situées à sa périphérie pour renforcer ses capacités.

Les six régions du Bassin parisien subissent une baisse de l'emploi, surtout la Champagne-Ardenne et la Basse-Normandie. La région Centre est la seule à faire exception ; la Basse-Normandie enregistre une poussée des cadres supérieurs qui ne comble que partiellement un retard en ce domaine. Dans la région Centre, le taux d'encadrement est le plus fort des six régions, mais il reste bien inférieur à la moyenne nationale. Toutes ces régions se caractérisent par une forte présence de l'emploi agricole et de l'emploi ouvrier.

Les entreprises ont refusé toute décentralisation véritable, se contentant, dans un premier temps, de déconcentrer des fabrications. Il s'agissait d'éviter les localisations trop lointaines et de donner la préférence aux cités les plus accessibles, comme Amiens ou les villes du Val-de-Loire. Ce sont en fait quelques axes privilégiés qui ont été les principaux bénéficiaires : vallée de la Seine de Paris à Rouen, vallée de l'Oise, Val de Loire, mais aussi le long de la voie ferrée Paris -Lyon et de ses antennes dans l'Yonne. Ainsi se renforcent des structures linéaires.

Aujourd'hui on prend conscience du fait que la désindustrialisation de la capitale, la décentralisation des activités « fordiennes », n'a pas été suivie par des décentralisations tertiaires, remettant en cause la concentration des structures de direction.

Son rôle s'est accentué dans les domaines de la recherche, des capitaux, des techniques, risquant d'aggraver un divorce déjà sensible entre le tissu socio-économique parisien et celui de la province, et d'accentuer par là même les différences de revenus avec le reste du pays.

D. UNE DIFFICILE CONCILIATION ENTRE DES POLITIQUES D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DE NIVEAUX SPATIAUX DIFFÉRENTS

La région parisienne mêle plus qu'une autre les enjeux locaux, nationaux et internationaux car elle est non seulement le cadre de vie et de travail d'une société très diversifiée mais aussi un centre directeur de la vie économique, politique, culturelle de la nation, en même temps qu'une vitrine internationale à l'échelle européenne et mondiale.

Tous les débats sur l'aménagement de la région sont donc marqués par la nécessité de prendre en compte simultanément ces différentes échelles.

Malgré les progrès accomplis depuis sa création, la région Ile-de-France est sans doute la région française qui exerce le moins de pouvoirs sur l'aménagement de son propre territoire ; le paradoxe est qu'il s'agit de la plus riche, de la plus peuplée et de celle qui est confrontée aux plus sévères difficultés de fonctionnement. Cette situation résulte d'une double dépossession : par l'Etat, soucieux de maîtriser les enjeux nationaux, mais aussi par l'enclave parisienne, qui échappe largement au contrôle de la région. Or, l'erreur est de considérer que Paris est la capitale nationale et n'a pas de région à gérer. C'est dans ce contexte que l'articulation de l'Ile-de-France au reste du Bassin Parisien est restée largement négligée jusqu'à la fin des années 80, et que l'Yonne a été rattachée à Dijon ou l'Oise à Amiens.

Une conception multipolaire du Bassin parisien est-elle concevable, sans affaiblir les atouts internationaux de l'agglomération parisienne ? La DATAR a publié en mai 1992 un Livre Blanc du Bassin parisien dans lequel le scénario souhaité était celui de la « métropole multipolaire centralisée » impliquant une modération de la croissance de l'Ile-de-France mais sans remise en cause son rôle directeur.

Dans cet esprit, une Charte d'aménagement du Bassin parisien a été établie en 1994 par la DATAR, sur les instructions conjointes des présidents et des préfets des huit régions concernées. Ses orientations ont servi de base à un contrat de plan interrégional (conclu en septembre 1994). Mais les moyens mis en place sont restés faibles (un milliard de francs pour 5 ans), et ce contrat de plan n'a pas été renouvelé pour la période 2000-2006.

Depuis un demi-siècle, l'aménagement du territoire se trouve donc confronté à un dilemme : faut-il bloquer le développement de Paris ou se contenter d'encourager celui des métropoles ?

Paris, appuyée sur l'Ile-de-France, joue un rôle majeur dans le réseau des villes mondiales, ce qui amène à se poser la question suivante : comment peut-elle maintenir, voire renforcer ce potentiel, sans aggraver le déséquilibre du réseau national ? Car la question du potentiel international des autres grandes métropoles françaises se pose : Lyon, deuxième métropole française, ne se classe qu `au 13 ^e rang dans la hiérarchie des villes européennes.

Freiner le développement économique de la capitale permettrait peut-être de renforcer les métropoles régionales. Mais un certain nombre d'entreprises choisiraient alors les capitales étrangères au détriment de la France.

D'où la nécessité, dans un contexte où le moindre dysfonctionnement d'une région capitale a un retentissement supra-régional, de réduire les inégalités spatiales à l'intérieur du territoire national tout en préservant le développement d'un pôle central, compétitif à l'échelle internationale.

E. UN ENSEMBLE MULTIRÉGIONAL SUSCEPTIBLE DE PROFITER DE SA PROXIMITÉ DE LA DORSALE EUROPÉENNE

Avec 5 % du PIB et 3 % de la population de l'Union européenne, l'Ile-de-France se place au premier rang des 196 régions de l'Union devant la Lombardie et le Grand Londres.

Le PIB de la seule Ile-de-France est l'équivalent de deux fois celui de l'Autriche et de près de quatre fois celui du Portugal (Source : Eurostat, 1999).

Le Bassin parisien n'est pas un espace frontalier, à la différence de beaucoup de régions françaises (9 sur 22). Seule la région Champagne-Ardenne, qui en fait partie, se situe à la frontière de la Belgique, sur une fenêtre étroite face à l'Ardenne belge. Toutefois, le Bassin parisien constitue un espace ouvert sur l'Europe et occupe une position de transition entre les régions très peuplées du nord-ouest européen et l'Europe des moindres densités.

Les premières réflexions et décisions de l'Union européenne en ce qui concerne l'aménagement du territoire européen, le SDEC notamment, placent à juste titre le Bassin Parisien dans une « Aire métropolitaine de l'Europe du Nord-Ouest », au même titre que le Royaume-Uni et le Bassin de Londres, la Belgique et Bruxelles, le Randstadt hollandais, le Luxembourg ou encore le nord de la Rhénanie.

Replacés dans un contexte européen, Paris et la plus grande partie du Bassin parisien se trouvent à plus courte ou égale distance de Londres, de Bruxelles, d'Anvers, de Sarrebruck ou même de Rotterdam, de Cologne et de Bâle, que de Lyon ou de Bordeaux.

Le Bassin parisien possède une qualité rare et qui n'est partagée par aucune des régions européennes voisines, à la fois privilège et enjeu. Paris, la plus importante agglomération d'Europe avec Londres, se situe dans un bassin de peuplement aux densités relativement faibles, très loin des fortes concentrations du nord-ouest de l'Europe, dans un espace riche de ses milieux naturels, de ses systèmes agricoles et de son patrimoine historique et culturel. Il n'est pas encore totalement saturé par l'urbanisation.

Au nord du Bassin, les densités de population des régions européennes les plus proches se situent au-dessus de 300 habitants par km², à de très rares exceptions près. C'est le cas de toutes les régions qui entourent le Grand Londres (au-dessus de 400 hab./km²), de la Flandre (425), des Pays-Bas (439), de Nordrhein-Westfalen (502). En France même, le Nord-Pas-de-Calais qui relève du même type de peuplement affiche une moyenne de 320 hab./km². A contrario, le Bassin Parisien fait figure de zone relativement peu peuplée, si l'on excepte l'Ile-de-France (densité moyenne de 890). Les densités de population sont de 141 en Haute-Normandie, 79 en Basse-Normandie, 93 en Picardie et surtout 53 en Champagne-Ardenne et 61 dans la Région Centre. En outre, de vastes réserves d'espace non urbanisé existent dans toutes ces régions de la périphérie du Bassin parisien, constituant à la fois une richesse, une potentialité et une tentation.

Le cadre de vie du bassin parisien offre ainsi une qualité paysagère qui devient un luxe et un atout, au temps de l'urbanisation et d'une économie de loisirs de masse...

Le pôle parisien a bénéficié, de façon beaucoup plus immédiate et beaucoup plus massive que les autres métropoles françaises, de son inscription dans un espace européen de plus en plus intégré et dans un espace mondial de plus en plus ouvert. La capitale doit conserver, voire renforcer sa position sur la scène internationale, dans les secteurs financiers, décisionnels et du tertiaire supérieur.

Dans le même temps, si rapporté à l'ensemble du territoire français le poids démographique relatif de Paris (cerné dans les limites de l'Ile-de-France) a connu une stabilisation depuis le milieu des années 1970, en revanche son poids économique, ses capacités à innover, à entreprendre, à sélectionner personnes et activités, à accumuler diversité et richesses semblent être restés très grands. Au sein même du Bassin parisien, la capitale et la région Ile-de-France reproduisent le modèle centre - périphérie vis-à-vis des territoires qui les bordent.

En somme, la dichotomie Paris-Province, principe majeur de différenciation du territoire national, n'a été que très modérément contrariée par la montée cependant remarquable des plus grandes capitales régionales.

CHAPITRE III -

UNE CROISSANCE DÉMOGRAPHIQUE DES MÉTROPOLES RÉGIONALES QUI NE S'ACCOMPAGNE PAS D'UN DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ÉQUIVALENT

En 1964 a été inaugurée une politique destinée à aider au rééquilibrage du territoire. Il s'agissait de s'attaquer à « l'hypertrophie parisienne » et d'aider au développement des 8 ensembles urbains provinciaux les mieux placés sur l'échiquier urbain de la France (Lille-Roubaix-Tourcoing, Nancy-Metz-Thionville, Lyon - Saint-Etienne - Grenoble, Aix-Marseille, Toulouse, Bordeaux, Nantes - Saint-Nazaire et Strasbourg), paraissant aptes à soutenir la comparaison avec les métropoles des pays voisins et susceptibles d'animer la vie économique, sociale et culturelle des régions ^{5 ( * )} .

Pourtant aujourd'hui, bien que la plupart des métropoles régionales profitent d'une croissance démographique plus importante que la capitale, la suprématie politique et économique parisienne demeure. Parallèlement, dans un contexte de métropolisation, il semble se reproduire à l'échelle régionale le même schéma qu'au niveau national avec Paris.

I. UNE POLITIQUE DES MÉTROPOLES D'ÉQUILIBRE ÉTENDUE AUX PRINCIPALES AGGLOMÉRATIONS

A. DES HUIT MÉTROPOLES D'ÉQUILIBRE À LA PROMOTION DES CAPITALES RÉGIONALES

L'idée des métropoles d'équilibre est née dans les années 1960, dans un contexte de forte croissance et s'appuyait sur des perspectives démographiques (70 millions de citadins à la fin du XX ^e siècle) que la réalité allait rapidement démentir ^{6 ( * )} .

Ce choix, reposant sur le développement d'un réseau maillé de grandes métropoles, plaçait déjà le modèle métropolitain dans une perspective polycentrique pour au moins deux d'entre elles (Nancy - Metz - Thionville et Lyon - Saint-Etienne - Grenoble). Il a surpris moins par ses fondements que par le courage politique qu'il supposait ^{7 ( * )} .

Le trouble qu'il a suscité - à la fois les enthousiasmes et les espoirs des plus grands et les vives protestations des villes non retenues - a surtout porté sur l'échantillon. Ceci explique que, « dès le tournant des années 1970, l'expression de « ville assimilée aux métropoles d'équilibre » ait été appliquée par exemple à Rennes, Rouen, Dijon, Clermont-Ferrand ou Nice, ou encore que les grandes villes de l'ouest aient figuré dans certains affichages comme « pôles de développement ». Dans un second temps, ont été ajoutées Montpellier, Caen, Limoges, Saint-Etienne et Grenoble » ^{8 ( * )} .

En fait, ont été ensuite concernées par cette politique d'armature urbaine toutes les capitales des régions administratives telles qu'elles avaient été définies à partir de 1964.

B. L'EXTENSION AUX PRINCIPALES AGGLOMÉRATIONS

« La politique d'armature urbaine a eu pour objectif l'arrêt du processus séculaire de concentration parisienne au prix d'une confiscation de nombreuses fonctions par la capitale et d'une relative stérilisation du développement métropolitain en région. Ce projet affiché par l'Etat, accompagnait la volonté des entreprises de ne plus assumer en direct les coûts d'urbanisation, en particulier ceux de la surconcentration parisienne, qui se répercutaient directement sur les salaires. La palette de la hiérarchie des villes offrait une gamme relativement large de points d'ancrage, les plus grandes villes après Paris représentant des points d'appui privilégiés pour les activités qui, bien que rares, étaient susceptibles d'engendrer de nouvelles dynamiques régionales » ^{1 ( * )1} .

II. LE DÉVELOPPEMENT URBANISTIQUE ET ÉCONOMIQUE DES MÉTROPOLES RÉGIONALES

Pour conforter le poids économique des métropoles d'équilibre, l'Etat n'a pas hésité à intervenir dans le développement des bureaux donc des services, par le biais d'une politique dite de déconcentration des activités tertiaires.

Un agrément était nécessaire pour construire des bureaux dans l'agglomération parisienne alors que leur réalisation était encouragée et financée en province. La DATAR pouvait ainsi, en jouant sur l'agrément plus ou moins facilement accordé et les primes plus ou moins généreuses, orienter sinon commander la création de bureaux. Toutefois, l'influence de Paris et le souci de préserver les fonctions internationales de la capitale ont conduit à l'arrêt de cette politique.

Un autre volet de cette politique a consisté à déplacer vers la province certaines administrations de l'Etat.

A. AMÉNAGEMENTS DE CENTRES D'AFFAIRES, DÉLOCALISATIONS DE SERVICES OU ADMINISTRATIONS, GRANDES OPÉRATIONS D'URBANISME

1. Les métropoles d'équilibre se sont dotées de centres d'affaires concentrant les activités de tertiaire supérieur

« La politique des métropoles d'équilibre repose sur la décision de renforcer les équipements de ces villes tout en opérant une spécialisation de l'espace urbain. Les centres anciens sont rénovés et les centres villes accueillent des bureaux susceptibles d'attirer les activités tertiaires tant convoitées. Des quartiers anciens sont donc rasés pour laisser place à de nouveaux ensembles urbains mêlant habitations, commerces et bureaux » ^{9 ( * )} comme on peut le voir, par exemple, avec le quartier Mériadec à Bordeaux, l'Ile Beaulieu à Nantes, la Part-Dieu à Lyon, Polygone à Montpellier ou encore Lille-Europe. Ces nouveaux ensembles doivent symboliser la modernité et le dynamisme des métropoles.

En parallèle, les centres villes ont été rendus plus accessibles par des axes urbains de bonnes caractéristiques et des voies rapides (tunnel de Fourvière à Lyon), tandis que des agglomérations se sont dotées de moyens de transports collectifs comme le métro à Marseille et Lyon. De même, de nouveaux aéroports sont créés à la périphérie avec de plus grandes capacités d'accueil (Satolas à Lyon, Mérignac près de Bordeaux) et les ports sont modernisés ou déplacés (par exemple, le nouveau port de Nantes-Saint-Nazaire, le port de Fos ou du Verdon). Les universités quittent les centres villes pour s'installer dans des campus localisés à la périphérie. « La politique des métropoles d'équilibre profite de la redéfinition des instruments d'urbanisme » ^{1 ( * )2} .

On a assisté tout d'abord à la modernisation des outils de planification urbaine avec la loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967 qui a institué les Plans d'occupation des sols (POS) et les Schémas directeurs d'aménagement et de l'urbanisme (SDAU). Ces outils sont destinés à organiser la croissance urbaine tout en maîtrisant le foncier.

A l'image de la région parisienne et afin d'assurer une croissance harmonieuse, certaines de ces grandes villes ont ensuite été dotées, jusqu'en 1983, d'organismes régionaux d'étude et d'aménagement (OREAM), dont le but était d'établir des schémas de développement de l'espace métropolitain.

« Cette politique des métropoles d'équilibre se trouve enfin institutionnalisée avec la création d'une nouvelle structure de coopération intercommunale instaurée par la loi du 31 décembre 1966 : la communauté urbaine. La création d'une communauté urbaine implique pour les villes concernées le transfert à la communauté d'un certain nombre de compétences comme la voirie, l'eau, l'assainissement, les transports, ... » ^{1 ( * )2} .

Tous ces instruments devaient permettre aux services techniques de l'Etat d'organiser la croissance urbaine tout en renforçant l'attractivité de grands pôles urbains.

A l'image de la région parisienne et afin d'assurer une croissance harmonieuse, certaines de ces grandes villes ont ensuite été dotées, jusqu'en 1983, d'organismes régionaux d'étude et d'aménagement (OREAM), dont le but était d'établir des schémas de développement de l'espace métropolitain.

Aujourd'hui, bon nombre de problèmes dont souffrent les villes, que ce soit la présence de grandes ensembles, de banlieues étendues rendant nécessaire le recours à la voiture, résultent en partie des choix urbanistiques qui ont été effectués dans le cadre de cette politique ^{10 ( * )} .

Enfin, une politique des villes nouvelles fut mise en oeuvre par l'Etat dans le cadre de la loi du 10 juillet 1970 (Loi Boscher). Le bilan en est globalement positif, car ces villes ont répondu à leurs objectifs, du moins dans la région parisienne (Cergy-Pontoise, Evry, Melun-Sénart, Marne-la-Vallée et Saint-Quentin-en-Yvelines), qui consistaient à offrir à une population un espace où trouver un logement et un emploi. Les agglomération nouvelles parisiennes ont drainé une population jeune plutôt aisée qui cherchait une meilleure qualité de vie. Le bilan reste plus contrasté pour les expériences provinciales (L'Isle d'Abeau, Villeneuve-d'Ascq, Vaudreuil et les Rives de l'Etang de Berre), où des systèmes de concertation entre les villes et l'Etat étaient prévus alors que, dans les faits, le pilotage central a dominé.

Les métropoles ont bénéficié d'une concentration massive des soutiens publics orientée sur les équipements tertiaires de niveau supérieur : administratifs, universitaires, hospitaliers, culturels, financiers et économiques. Si toutes les capitales de Région ont été l'objet de rattrapages qualitatifs très significatifs, ce sont les plus grandes d'entre elles , et certaines plus petites mais particulièrement dynamiques comme Montpellier, Orléans, Rennes, qui ont opéré les rattrapages les plus importants . Ceux-ci ont été particulièrement manifestes concernant l'accessibilité, la concentration d'équipements et de fonctions rares, ou encore le profond renouvellement des cadres de l'urbanité.

Les métropoles ont acquis une visibilité européenne qui manquait à la plupart, souvent en se spécialisant dans un petit nombre de domaines d'excellence , tertiaires (mutuelles d'assurances au Mans, recherche à Grenoble, ...), mais aussi industriels (aéronautique et aérospatiale à Toulouse, chimie fine à Lyon, ...) ^{11 ( * )} .

L'exemple de la transformation de Lyon est saisissant. Des efforts ont été faits pour développer l'activité bancaire et l'industrie. La ville a bénéficié d'un nouveau centre tertiaire à la Part-Dieu, d'un métro, de l'aéroport international de Satolas, de la ville nouvelle de l'Isle-d'Abeau et de l'aménagement de la zone industrielle de la plaine de l'Ain, étendue sur quelques 400 hectares.

La création de technopôles reste le privilège des villes les plus grandes ou de celles qui peuvent se grouper en réseau dans lequel il est possible de développer des complémentarités ou des synergies. Ils permettent d'accéder à une certaine notoriété, fondée sur le rassemblement en un « parc technologique » d'entreprises, d'universités et de laboratoires spécialisés dans quelques secteurs de haute technologie, chacun espérant apparaître comme le champion dans un créneau porteur. C'est surtout dans les années 80 que le mouvement s'étoffe. En 1999, l'hexagone compte 41 technopôles labellisés.

La forte convergence de leurs trajectoires sur une période d'une trentaine d'années est remarquable.

Cependant, les limites de la décentralisation se remarquent dans ce que d'aucuns considèrent comme des équipements de prestige : conseils régionaux, palais des congrès, salles d'opéra, etc. Ainsi, la concurrence Montpellier-Nîmes dans les années 1980 et 1990 a entraîné dans chacune de ces villes un excès d'architecture  « futuriste » et parfois sous-utilisée (Corum de Montpellier). Il est vrai qu'au cours de la même période Paris a donné en la matière le ton à toute la France ...

2. Un processus de délocalisation de services et administrations

A la fin des années 1960, quelques services ou administrations ministériels ont été déménagés, mais c'est surtout depuis 1990 que ces délocalisations d'emplois tertiaires se sont développées, non sans susciter de controverses. Destinées à consolider les métropoles régionales, les « vagues de délocalisation » annoncées avec fracas en octobre 1991 par Edith Cresson, pour réduire l'hypertrophie parisienne et réactiver des villes de province déprimées en sont une illustration. En 2000, 30 000 emplois publics devaient avoir quitté Paris.

Cette initiative avait eu des précédents remarquables, certains réussis à l'image des transferts de l'Ecole nationale de l'Aviation Civile et de la Météo à Toulouse, d'autres moins tels que certaines décentralisations de Grandes Ecoles (Centrale, HEC).

Aujourd'hui, les Affaires culturelles sont implantées à Aix-en-Provence, les Affaires Sociales à Rennes, l'Etat-Civil à Nantes, l'Ecole de la Magistrature à Bordeaux, ou encore les Ecoles Normales Scientifique et Littéraire à Lyon.

D'un côté on les juge insuffisamment nombreuses malgré le côté spectaculaire - ou symbolique - de quelques-unes comme l'ENA à Strasbourg en janvier 1992 ; suivie de celle de l'Ecole du patrimoine à Lille, de l'ONF à Bourges, du Loto à Marseille, des Gobelins à Aubusson ... De l'autre elles se heurtent à l'hostilité des services concernés.

Ces décisions marquent un regain du volontarisme étatique, tout en ayant qu'un impact limité. Mais le fait est qu'elles apportent des salaires de fonctionnaires et induisent des activités et des relations multiples dans les villes d'accueil. L'augmentation du nombre d'établissements d'enseignement supérieur en province dans le cadre du plan université 2000 a contribué de son côté à étoffer le tertiaire dans les métropoles et les villes moyennes.

3. De grandes opérations d'urbanisme

Depuis une dizaine d'années, d'autres territoires présentent des enjeux importants pour l'aménagement de certaines métropoles. Sans parler des « Grands Projets de Ville », qui relèvent spécifiquement de la « politique de la ville », l'Etat s'investit, comme il l'avait fait dans le cadre de la création des villes nouvelles, pour développer de nouveaux projets de restructuration, généralement situés en zone urbaine dense, en proche périphérie des grandes villes et quelquefois même en centre-ville.

Ces opérations appellent un profond renouvellement urbain tant en matière de logement qu'en matière de développement économique. Elles sont appelées à créer des pôles essentiels du développement régional et de l'équilibre social. Les villes se recomposent en profondeur par la transformation de quartiers entiers . Les territoires urbains à la frange des centres-villes deviennent des lieux attractifs en terme de développement économique, universitaire et culturel. Ces « nouveaux centres », lancés dans le Mantois Seine-Aval (Yvelines), de la Seine à l'Arche, à Nanterre ou encore dans la Plaine de France (Seine Saint-Denis et Val-d'Oise), constituent la nouvelle frontière de nos grandes villes et sont porteurs d'équilibre et de solidarité locale.

« Le cas d'Euroméditerranée à Marseille illustre une coopération efficace des collectivités locales et de l'Etat associés dans un cadre contractuel (le protocole financier) et dans la conduite d'un instrument opérationnel décentralisé et commun, l'Etablissement Public d'Aménagement » ^{12 ( * )} . Dans la cité phocéenne, l'intervention de l'Etat est largement justifiée par l'insuffisance des ressources financières des collectivités locales face à la dimension de l'opération ainsi que par l'ampleur du défi qu'il fallait relever et l'intérêt national qui s'y attachait.

Il s'avère que « les grandes métropoles françaises ont les moyens financiers et opérationnels de leur développement » ^{1 ( * )5} . Mais elles peuvent aller plus loin, plus vite si l'Etat les désigne en tant que territoires stratégiques du développement national et vient appuyer par son concours leur démarche sur certains projets bien ciblés. C'est pourquoi inscrire l'aménagement de pôles de développement ambitieux dans les grandes métropoles françaises, pour les placer dans la compétition européenne, peut, dans l'avenir, devenir un des grands objectifs de la politique d'aménagement du territoire ^{1 ( * )5} .

4. Une évolution s'expliquant davantage par le dynamisme local que par les investissements publics

Dans les années soixante, la politique des « métropoles d'équilibre » a guidé l'aménagement du territoire, et a été jugée globalement réussie. Or, cette politique ne s'est pas traduite par des investissements publics significatifs. Les villes concernées ont bénéficié de financements proportionnels à leur population, ni plus ni moins . « Si elles se sont développées, parfois de façon spectaculaire, elles le doivent moins aux mesures gouvernementales qu'au dynamisme de leur région ou aux effets des logiques économiques » ^{13 ( * )} .

La concentration à Paris des sièges sociaux des grands groupes industriels et financiers est due non à une politique, mais aux logiques de gestion des firmes qui cherchent des avantages de proximité dans la localisation parisienne.

De la même façon, les capitales régionales les plus grandes se sont en général montrées dynamiques sans que cela puisse être clairement attribué à la politique censée les favoriser ; leur ancrage dans une région à l'économie forte ou faible se révèle souvent plus décisif . Lille et Lyon, face aux problèmes de reconversion industrielle, Marseille touchée de plein fouet par la crise portuaire n'ont qu'une croissance faible. A l'inverse, Bordeaux, Toulouse, Nantes, appartenant à des régions faiblement industrialisées, tirent mieux leur épingle du jeu.

Dans un contexte de sensible renforcement des équipements des métropoles, il convient de s'interroger sur l'hypothèse d'un rééquilibrage démographique avec la capitale.

III. UN POIDS DÉMOGRAPHIQUE ET ÉCONOMIQUE ENCORE TRÈS EN RETRAIT PAR RAPPORT À LA CAPITALE ET AUX MÉTROPOLES DES PAYS VOISINS

A. UN DÉBUT DE RÉÉQUILIBRAGE DÉMOGRAPHIQUE ENTRE PARIS ET LES GRANDES MÉTROPOLES

Le recensement de 1999 confirme certaines tendances. L'urbanisation se poursuit , non pas tant par une concentration de la population dans les zones urbaines que par une extension du périmètre urbain. La moitié des 4,5 M d'habitants supplémentaires recensés en France entre 1975 et 1999 sont installés dans six aires urbaines seulement (Paris, Toulouse, Lyon, Montpellier, Bordeaux, Nantes).

Figure 3.1 - Evolution comparée des populations urbaines

DATAR, Aménager la France de 2020 - Mettre les territoires en mouvement, Paris,
La Documentation française, 2002, p.24.

La France compte aujourd'hui 52 aires urbaines de plus de 150 000 habitants, qui représentent 52 % de la population du pays. Les vingt-cinq premières aires urbaines totalisent les trois-quarts de la croissance démographique urbaine de la dernière période intercensitaire (Figure 3.1).

Les dix unités urbaines atteignant ou dépassant 500 000 habitants concentrent 32 % de la population nationale.

A elles seules, les huit premières agglomérations totalisent la moitié de l'accroissement observé entre 1990 et 1999 : Paris, Toulouse, Lyon, Montpellier, Nantes, Rennes, Marseille-Aix-en-Provence et Bordeaux (Tableau 3.1).

La dynamique urbaine concerne d'abord les métropoles. Un tiers des aires urbaines ont perdu des habitants, notamment les vieux pôles industriels.

Tableau 3.1 - Les onze aires urbaines qui contribuent le plus à la croissance démographique de la France au cours des deux dernières périodes intercensitaires (délimitation de 1999)

Source : INSEE

Ainsi, la croissance démographique est plus vive dans les métropoles régionales que dans la capitale.

On peut se demander si le ralentissement relatif de la progression de la population francilienne par rapport à l'évolution des métropoles régionales est le résultat de la réussite des politiques d'aménagement du territoire ou simplement des difficultés que rencontrent les parisiens dans la vie quotidienne : trajets pénibles domicile-travail, manque de transports collectifs en périphérie, logements exigus, loyers élevés, embouteillages, pollution, etc. ?

La plupart des départs se font vers les métropoles régionales. Cependant, celles-ci, soutenues par l'aménagement du territoire, jouent t-elles désormais leur rôle de contrepoids face au système parisien ?

Figure 3.2 - Le dynamisme des capitales de région

Source : Reclus, Th. Saint-Julien (Dir), Atlas de France, Territoire et aménagement, Vol. 14,
La Documentation française, 2001, p. 62.

En comparant l'évolution des parts relatives de l'agglomération parisienne et de l'ensemble agrégé des capitales régionales dans la population des unités urbaines de plus de 100 000 habitants, la très nette croissance de ces dernières, assez spectaculaire entre 1990 et 1999, contraste avec les pertes de parts démographiques de Paris jusqu'en 1980 et sa relative stagnation par la suite ^{14 ( * )} (Figure 3.2 et Tableau 3.2).

Tableau 3.2 - Population sans double compte des 12 plus grandes unités urbaines françaises

Agglomérations		1962	1968	1975	1982	1990	1999
Agglomération Parisienne (A)	Paris	7 838 669	8 536 722	8 981 016	9 057 844	9 469 563	9 644 507
	Marseille	1 012 029	1 190 437	1 296 751	1 330 323	1 315 373	1 349 772
	Lyon	1 004 540	1 145 906	1 240 901	1 247 311	1 295 385	1 348 832
	Lille (*)	852 734	914 864	961 983	963 548	978 794	1 000 900
	Nice	534 532	627 246	722 234	780 485	855 969	888 784
11 principales agglomérations (B)	Toulouse	392 777	481 993	560 165	588 224	666 941	761 090
	Bordeaux	527 438	588 436	636 339	661 205	712 358	753 931
	Nantes	361 606	407 697	456 082	468 082	496 078	544 932
	Toulon	317 472	376 392	426 390	462 456	494 553	519 640
	Douai-Lens	548 443	561 979	547 878	534 484	527 465	518 727
	Strasbourg (*)	316 203	351 051	375 987	385 119	403 331	427 245
	Grenoble	265 121	335 265	392 085	395 901	405 108	419 334
Rapport A / B		1,28	1,22	1,18	1,16	1,16	1,13

Source : INSEE

« Si l'on excepte l'agglomération lilloise, toutes les métropoles d'équilibre appartiennent plutôt à la catégorie des villes qui ont non seulement bien défendu leur contribution à l'ensemble, mais qui ont amélioré leur poids relatif, de manière particulièrement significative dans les cas de Marseille et Toulouse, toutes deux métropoles méridionales » ^{1 ( * )7} (Figure 3.3).

Les trajectoires des capitales de Région situées dans le bassin parisien marquent, au contraire, Orléans et Rouen exceptées, une certaine langueur depuis 1975, réussissant à peine à conserver les positions acquises.

Parmi les autres capitales régionales, les trajectoires sont très contrastées. Les dynamismes de Montpellier et de Rennes, voire celui de Poitiers ne font que mieux ressortir le reflux relatif de Clermont-Ferrand et la simple résistance de Besançon, et de Limoges depuis 1975.

Figure 3.3 - Métropoles d'équilibre et autres capitales de région à l'épreuve du temps

Source : Reclus, Th. Saint-Julien (Dir), Atlas de France, Territoire et aménagement, Vol. 14,
La Documentation française, 2001, p. 64.

En dépit des évolutions enregistrées, avec un million d'habitants seulement, les trois plus grandes capitales régionales, Lille, Lyon, Marseille restent très loin derrière la capitale, qui en compte neuf millions.

Le poids de Paris a rejeté les métropoles de plus de 300 000 habitants à la périphérie du territoire national, dans les régions littorales et proches des frontières (Figure 3.4). Mais plus encore, l'originalité du réseau des villes tient au fait que la deuxième ville française (Lyon) n'est que la vingt-quatrième d'Europe occidentale, et la troisième, Marseille, est vingt-huitième.

Il est cependant inexact de penser que la France possède moins de grandes villes que les autres pays européens. Elle compte 30 agglomérations de plus de 200 000 habitants sur 165 en Europe (14 pays), soit 18 %, alors que son poids démographique est de 16 %. Seul manque en fait l'échelon intermédiaire : des villes de 1.5 à 5 millions d'habitants, du type Milan ou Munich.

En somme, malgré un manifeste dynamisme démographique des métropoles régionales françaises, le retard par rapport aux agglomérations des autres pays d'Europe persiste .

Figure 3.4 - Le dynamisme urbain

Les 50 premières airez urbaines ayant le plus contribué
à la croissance démographique entre 1990 et 1999

Source : DATAR, Aménager la France de 2020 - Mettre les territoires en mouvement, Paris,
La Documentation française, 2002, p. 24

B. UNE PUISSANCE ÉCONOMIQUE ENCORE NETTEMENT INSUFFISANTE

Trois indicateurs socio-économiques donnent un autre éclairage pour apprécier puissance économique des régions.

La vitalité du tissu productif régional peut s'analyser à partir de la répartition des sièges sociaux des entreprises qui comptent au moins 100 salariés. Ces sociétés sont peu nombreuses mais regroupent la plus grande partie des salariés et contribuent à l'essentiel de la valeur ajoutée. Leur présence contribue au rayonnement métropolitain et à la présence d'emplois qualifiés. Sur 5 855 sièges d'entreprises de plus de 100 salariés, on en recense 3 826 dans la capitale dont l'hypertrophie en la matière se révèle flagrante. A côté, une dizaine d'agglomérations seulement comptent entre 100 et 500 sièges ; il s'agit dans l'ordre décroissant de : Lyon, Lille, Nantes, Marseille, Toulouse, Strasbourg, Rouen, Bordeaux, Saint-Etienne, Rennes, Grenoble.

La mesure de l'emploi dans douze fonctions stratégiques (effectifs de cadres supérieurs ou d'ingénieurs dans des secteurs considérés comme stratégiques : gestion, recherche-industrie, informatique, banque-assurance, télécommunications, transports, commerce de gros ...) est un autre moyen de cerner les forces et faiblesses des villes françaises.

La capitale détient à elle seule 705 000 emplois stratégiques. Lyon vient ensuite avec 60 000 emplois de ce type. Là encore transparaît l'hypertrophie parisienne. Les villes qui comptent entre 10 000 et 40 000 emplois comparables sont dans l'ordre décroissant : Marseille, Toulouse, Lille, Bordeaux, Grenoble, Nantes, Strasbourg, Montpellier, Nice, Rennes, Nancy et Rouen. Soit quatorze cités qui pourraient être classées métropolitaines.

Le dernier indicateur concerne l'équipement des grandes villes. Sont retenues comme villes très bien dotées celles qui disposent de 20 services remarquables dans les transports (tramway ou métro, transports collectifs après 23 heures), dans les services et commerces (foire-exposition, hôtels « 4 étoiles »), dans les loisirs (Palais des congrès, patinoire, terrain de golf) dans le système éducatif (3 ^e cycle universitaire, Université du 3 ^e âge ...).

Seulement huit villes en France possèdent la totalité des services de qualité et donc une qualité de vie élevée : Paris, Lyon, Marseille, Lille, Toulouse, Nantes, Grenoble, Strasbourg. Il s'agit de villes déjà perçues comme métropolitaines.

Qu'ont été durant la même période les trajectoires qualitatives de ces métropoles ?

En premier lieu on observe une rapide tertiarisation, bien que présentant des rythmes contrastées . Certaines d'entre elles, telles Lille, Lyon, Clermont-Ferrand, Besançon ou Rouen, ont effectué des rattrapages spectaculaires dans les activités de services. D'autres sont parties d'un modèle tertiaire traditionnel.

Toutes ont, beaucoup plus intensément que les autres villes de plus de 100 000 habitants, élargi leur portefeuille d'activités en direction des services publics et des services aux entreprises.

Globalement, les capitales de Région se ressemblent beaucoup plus à la fin du XX ^e siècle qu'elles ne se ressemblaient vers 1960, quand elles ont été désignées capitales de ce qui n'était encore que des circonscriptions d'action régionale.

De façon générale, les grandes villes sont les grandes gagnantes de l'évolution économique . Elles accueillent une part croissante des activités, elles sont les premières à bénéficier de la modernisation des réseaux de communication, et sont reliées aux réseaux de télécommunications les plus modernes. Une petite douzaine d'entre elles peuvent prétendre au titre de métropole, mais aucune ne renverse la hiérarchie.

Elles sont très en retrait vis-à-vis de Paris, qui reste la capitale économique et conserve une suprématie absolue, mais aussi par rapport aux métropoles européennes voisines comme Barcelone, Milan, Stuttgart, Bruxelles ou Genève. Ainsi, si une métropolisation s'esquisse en France, elle demeure incomplète.

La plupart des grandes métropoles régionales ont entre 500 000 et 1 400 000 habitants. Leur aire d'influence est vaste, couvrant ou dépassant le territoire de la région (Bordeaux ou Toulouse). Elles sont souvent des capitales historiques, à la tête d'un réseau bien établi de villes relais, et la régionalisation a accru leur pouvoir. Elles ont bénéficié de la modernisation des voies de communication, LGV et autoroutes, et disposent d'un aéroport avec des relations trans-européennes. Elles ont ainsi renforcé leur position de carrefour régional.

On peut cependant distinguer deux groupes. Les vrais capitales : Marseille, Lyon et Lille avec plus d'un million d'habitants et au centre de régions densément peuplées et urbanisées. Par leur taille, elles tendent à s'apparenter aux autres capitales régionales européennes. Le second groupe est celui des capitales en devenir (Toulouse, Bordeaux, et Nantes), moins peuplées.

Les grandes villes de 100 000 à 500 000 habitants sont constituées par les villes intermédiaires à caractère industriel (Grenoble et Saint-Etienne) et les petite capitales régionales dont les fonctions sont essentiellement tertiaires (Rennes, Limoges ...). Présentant un déséquilibre dans l'une des branches secondaire ou tertiaire, elles seront toutes, à terme, dotées d'établissements d'enseignement supérieur, et développeront des technopôles.

Elles peuvent avoir une aire d'influence sur leur région par leur potentiel commercial (Rouen), universitaire (Poitiers) ou leur presse quotidienne (Rennes avec Ouest-France ). Mais certaines capitales régionales ne polarisent pas l'ensemble de leur région (Limoges ou Orléans) ; leur accessibilité est inégale. Grenoble est la plus importante de ces agglomérations par sa population (500 000 habitants) et par le dynamisme de ses activités.

Armature urbaine et disparition des frontières : les villes françaises étouffées par la suprématie parisienne

« La structure urbaine française marquée par la forte primauté parisienne et le caractère encore insuffisant du développement des métropoles de province ne constituait pas un handicap majeur tant que chaque système économique fonctionnait à l'intérieur de ses frontières nationales. La disparition des frontières transforme les règles du jeu ».

« Des relations interurbaines vont se nouer à l'échelle, non plus seulement des Etats, mais du marché, c'est-à-dire de l'Europe. Dans cette optique c'est la structure urbaine de type italien ou germanique qui apparaît comme la plus efficace, la mieux à même d'assurer conjointement la connexion internationale et la couverture intégrale du territoire ».

« Ce modèle italo-germanique concerne toute l'Europe médiane, de la plaine du Pô à la vallée du Rhin, de Milan à Cologne. La France n'en est pas exclue [...]. Des villes comme Lyon et Strasbourg font partie de cet ensemble. La France dispose donc d'un potentiel urbain de ce type, actuellement sous-utilisé et en partie occulté par la suprématie parisienne ».

Source : F. Damette, J. Scheibling, La France, permanences et mutations, Paris, Hachette Supérieur, 1995.

IV. L'AMPLIFICATION DES ÉCARTS AU NIVEAU RÉGIONAL ENTRE LES MÉTROPOLES ET LE RESTE DU TERRITOIRE

La politique des métropoles a connu des résultats mitigés. Si elles ont reçu des équipements nombreux, elles n'ont pas toujours gagné beaucoup d'autonomie par rapport à Paris ; leur développement a été rapide, mais a souvent paru se faire au détriment des pays environnants. Leur poids a augmenté à l'intérieur des régions. Finalement, il apparaît peu souhaitable de reproduire, au niveau régional, une concentration excessive d'hommes et d'activités analogue à celle qu'on déplore au niveau national.

A l'objectif d'un développement quantitatif se substitue peu à peu celui d'un développement qualitatif : le plus important est d'y installer des services de haut niveau, de favoriser les transport urbains et d'améliorer le cadre de vie.

A. LES MÉTROPOLES ORGANISATRICES DÉFICIENTES DE L'ESPACE RÉGIONAL

Le premier critère du rayonnement des villes est celui du poids démographique, le deuxième est celui des services rendus en matière de commerce, administration, information ... Sont particulièrement pris en compte les services rares, auxquels on a moins fréquemment recours ou qui sont limités à une partie seulement de la population. Il s'agit du commerce de gros et de luxe, des activités tertiaires de niveau supérieur (gestion, publicité, arts graphiques, culture et recherche), des activités bancaires, d'assurance, de conseil. Sont également significatives, les possibilités de distraction, l'importance des emplois qualifiés et du pouvoir de décision.

Plus on s'élève dans la hiérarchie urbaine, plus l'espace qui dépend de la ville est vaste.

Le rayonnement est mesuré par une carte des flux et du bassin de fréquentation (flux financiers, d'information, mouvements migratoires, réseau de transport et recours aux services sociaux ...). Celle du bassin d'emplois ou de main-d'oeuvre, c'est-à-dire de l'espace décrit par l'ensemble des migrations quotidiennes de travail autour de la ville, est particulièrement significative.

Des relations d'échange et de dépendance sont nouées entre les villes d'une part et entre les villes et les campagnes d'autre part. Le rayonnement d'une ville s'exerce sur les campagnes environnantes et sur d'autres villes de taille inférieure. C'est un pouvoir spatial. C'est ce qu'on appelle aussi l'aire d'influence d'une ville . L'espace ainsi dominé est dit polarisé. L'étalement des espaces urbains, matérialisé par l'extension des zones périurbaines, et la plus grande portée de leurs fonctions ont considérablement accru l'aire d'influence des villes.

B. AU FINAL, LE RISQUE DE LA REPRODUCTION À L'ÉCHELLE RÉGIONALE DU MÊME SCHÉMA QU'AU NIVEAU NATIONAL AVEC PARIS

Il s'avère que cette politique dite des pôles de croissance a tendance à reproduire à l'échelle régionale le même schéma qu'au niveau national avec Paris. L'Ile-de-France concentre 20 % de la population nationale, poids qui est dépassé par 9 métropoles vis-à-vis de leur région !

Durablement vive a été la polémique sur la question de la prétendue confiscation, par les métropoles et plus largement par les capitales de région, des soutiens de l'Etat au développement, confiscation que d'aucuns assimilaient à une reproduction à l'échelon régional de la dualité pluriséculaire qui opposait Paris et le reste du territoire national. La concentration de l'emploi, de plus en plus nette depuis les années 1960, rend compte de ce processus (Figure 3.5).

Toujours est-il que les relations des métropoles avec l'environnement régional ne sont pas réellement satisfaisantes. Actuellement, villes et régions semblent faire jeu à part et évoluer selon des logiques différentes .

Métropole dynamique, Toulouse semble se comporter avec la région Midi-Pyrénées comme Paris avec la France, en collectant toutes les forces vives , sans entraîner son arrière-pays. Ses relations majeures s'effectuent en bipôle avec Paris, ou, dans le cadre de la mondialisation, comme concurrente de Seattle ou Hambourg pour le titre de capitale mondiale de l'aéronautique. Par ailleurs la région Midi-Pyrénées piétine, avec un affaiblissement du réseau des villes secondaires.

De la même façon, le dynamisme lillois est lié à la constitution d'un noeud ferroviaire au coeur de l'Europe, très attractif pour les capitaux internationaux mais qui n'entraîne pas de reprise économique sensible dans l'ensemble de la région Nord-Pas-de-Calais.

Sur l'axe mosellan, le couple Metz-Nancy, évolue essentiellement selon une dynamique transfrontalière, et non pas régionale.

Ainsi se met en place une métropolisation du territoire, de niveau international. Dans ce cadre, certaines villes s'associent, soit dans le cadre de réseaux qui peuvent associer des villes de taille différente, soit dans le cadre d'alliances transnationales (Figure 3.6). Mulhouse et Bâle, associées dans Regio Basiliensis, partagent la gestion de plusieurs équipements ; Metz et Sarrebrück coopèrent dans le domaine universitaire et technologique ; depuis 1986, Lyon, Milan, Stuttgart et Barcelone, réunies dans le « quadrige européen » passent des accords de coopération dans quatre domaines représentant leur points forts : céramique, médecine, fibres optiques et aménagement rural. En avril 1991, à l'initiative de la ville de Vendôme, a été adoptée une charte de coopération entre douze villes d'Europe.

Figure 3.5 - La centralisation de l'emploi en 1962 et en 1990

Source : Atlas de France, Territoire et aménagement, Vol. 14
La Documentation française, 2002, p. 29

Figure 3.6 - Scénario 4 : "Le polycentrisme maillé"

Source : DATAR, Aménager la France de 2020 - Mettre les territoires en mouvement, Paris,
La Documentation française, 2002, p. 70

La politique des métropoles d'équilibre, complétée par la prise en compte de l'ensemble des métropoles régionales, a permis un rééquilibrage - significatif même s'il est encore insuffisant - avec la région francilienne, qui permet d'écarter l'expression empruntée par J.-F. Gravier (« Paris et le désert français ») il y a un demi-siècle.

Les trajectoires de croissance démographique des agglomérations de province attestent d'un début de rééquilibrage démographique avec la capitale.

Elles ont par ailleurs massivement profité d'aménagements urbains de grande ampleur, et pour la plupart d'entre elles (Lyon, Strasbourg, Toulouse, ...) acquis une visibilité européenne qui leur manquait, en se spécialisant dans certains domaines d'excellence.

Mais les métropoles régionales demeurent encore très en retrait, non seulement, comme il est normal, vis-à-vis de Paris, qui reste la capitale économique et conserve une suprématie absolue, mais aussi par rapport aux grandes métropoles européennes voisines. Seule Lyon fait figure de capitale régionale de rang européen. Il reste sans doute aux autres à se spécialiser pour se singulariser et se faire connaître : Toulouse et l'aéronautique, Strasbourg et la fonction européenne.

Reste que sans métropole régionale forte, la France ne pourra prétendre s'inscrire dans la compétition économique européenne. Les efforts entrepris et les progrès effectués depuis plusieurs décennies doivent donc être pérennisés et plus encore dynamisés.

Elles doivent d'autre part composer, à un autre niveau, avec le risque de reproduire à l'échelle régionale le même schéma que Paris au niveau national. Une meilleure synergie doit être instaurée pour que le développement économique des métropoles entraîne celui des territoires sous leur influence. Cette dynamique commune passe par un fonctionnement en « réseaux de villes », au sein desquels les métropoles joueraient un rôle moteur.

Aujourd'hui, alors que l'internationalisation des activités tend à renforcer les pôles et les réseaux déjà très actifs, on peut se demander comment communiquer aux villes moyennes le dynamisme résultant des réalisations internationales des métropoles.

CHAPITRE IV -

L'ESSOR PUIS LES DIFFICULTÉS DES VILLES MOYENNES

Prolongeant la politique des grandes métropoles, la politique des villes moyennes (1973-1979) marque un changement important dans les orientations de l'aménagement du territoire.

Etait conçue comme ville moyenne, selon l'Instruction ministérielle d'Olivier Guichard, envoyée aux préfets le 7 février 1973, « toute agglomération d'un poids démographique déjà notable dans la population d'une région, exerçant des fonctions diversifiées au bénéfice et au service d'un arrière-pays suffisamment important, et dotée d'une qualité urbaine qui lui assure un rayonnement reconnu ».

I. LES ANNÉES 1970 : LA NAISSANCE D'UNE POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE FAVORISANT LES VILLES MOYENNES

En matière d'aménagement du territoire, les V ^e et VI ^e plans ont accordé une place particulière aux villes moyennes dans la politique de rééquilibrage du territoire face à l'expansion de Paris et de la région parisienne. Dans les années 1970, un discours, fondé sur la qualité de la vie et la notion de « ville à taille humaine », a conduit l'Etat à aider les villes moyennes à se développer par l'établissement d'une politique contractuelle spécifique.

A. UNE FORTE CROISSANCE DÉMOGRAPHIQUE AU COURS DES ANNÉES 1960-1970

Comme le montre Nicole Commerçon ^{15 ( * )} , l'évolution de la situation des villes moyennes depuis la fin de la seconde guerre mondiale permet de souligner leur croissance démographique pendant les « Trente glorieuses », provoquée, tout d'abord, par un solde migratoire résultant de l'exode rural, puis par un accroissement naturel qui s'est interrompu entre les recensements de 1975 et de 1982.

Ce dynamisme démographique a eu pour conséquences :

un approfondissement de la différence entre la ville et son environnement rural qui s'est vidé d'une partie importante de sa population ;

une réorganisation de l'espace urbain, les quartiers se spécialisant selon leurs fonctions ;

l'apparition de difficultés en termes d'aménagement et de politique foncière (voirie, logements, services collectifs, etc.).

En définitive, les opérations menées ont davantage été basées sur l'urbanisme que sur l'aménagement. Entre 1945 et 1975, les élus locaux ont joué un rôle de « bâtisseurs » pour permettre à leurs communes d'absorber l'exode rural et leur croissance démographique.

En outre, les villes moyennes ont eu, au plan sociologique, un rôle de « diffuseur de mode de vie ». Ainsi les premiers hypermarchés se sont-ils d'abord installés dans la périphérie des villes moyennes, et non dans celle des grands centres urbains. Elles ont, plus encore exercé la fonction de « convertisseur social » puisqu'elles ont fixé dans un cadre urbain des populations modestes et des classes moyennes venues du monde rural, tandis que les élites se renouvelaient de génération en génération par le mouvement conjugué de « l'ascenseur social » et de la fuite vers les métropoles.

B. LA QUÊTE D'UN DÉVELOPPEMENT QUALITATIF À TRAVERS LA PROMOTION DE LA QUALITÉ DE VIE DANS LES VILLES DE DIMENSION MOYENNE

Cette politique vise davantage les effets qualitatifs que quantitatifs, puisqu'il s'agit de développer des villes « à taille humaine » où les phénomènes d'engorgement et de ségrégation sociale qui assaillent les grandes villes seraient évités.

Figure 4.1 - Les contrats de villes moyennes

Plus de 70 villes moyennes ont répondu positivement aux propositions de contrat faites par l'Etat. Les contrats ont été particulièrement peu nombreux avec les villes moyennes du Bassin Parisien.

Source : Reclus, Th. Saint-Julien (Dir), Atlas de France, Territoire et aménagement, Vol. 14
La Documentation française, 2001, p. 64.

L'objectif est d'offrir à une classe moyenne en plein essor un cadre de vie agréable où les habitants peuvent accéder à des pratiques culturelles jusque là réservées aux grandes agglomérations.

« Le dispositif connu sous le nom de « contrats de villes moyennes » a expérimenté, pour l'aménagement, un nouveau mode contractuel de relations entre l'Etat et les villes de taille moyenne, l'Etat apportant son aide (un tiers du financement de l'ensemble) pour la réalisation de projets de développement, de modernisation et d'embellissement définis au départ par chacune des villes contractantes » ^{16 ( * )} (Figure 4.1).

Entre 1973 et 1979, 73 villes, parfois pour la première fois de leur histoire, ont été ainsi incitées à penser leur devenir en termes d'aménagement.

Par ce dispositif, l'Etat a pu expérimenter d'autres modes d'action que ceux plus directement interventionnistes appliqués aux métropoles d'équilibre. Si la procédure est restée très centralisée, cette expérience des années 1970 a permis à des élus locaux de faire l'apprentissage du procédé contractuel, de la démarche de projet et de la négociation avec les services de l'Etat. En ce sens, elle a marqué la culture des milieux locaux en charge du développement urbain et de l'aménagement des villes.

II. DEPUIS LES ANNÉES 1980, UN DÉCLIN RELATIF

Aujourd'hui, la notion de ville moyenne est difficile à cerner :

- au plan de la démographie, il s'agit des villes de 20 000 à 100 000 habitants (même si certains experts fixent le haut de la fourchette à 200 000 habitants), qui ne sont pas situées à proximité immédiate des grands espaces urbanisés. Elles assurent, de ce fait, une fonction « généraliste » et constituent une interface entre le monde rural et les grandes métropoles.

- au plan économique, elles ont longtemps été caractérisées par la présence d'un tissu industriel traditionnel à fort emploi de main-d'oeuvre d'exécution.

Enfin, sociologiquement, elles souffrent parfois d'une connotation de médiocrité que traduisent tout un pan de la littérature française, de même que le désintérêt relatif des historiens et du monde politique à leur égard.

Le semis urbain des villes moyennes est inégalement distribué sur l'ensemble du territoire.

En observant la répartition des unités urbaines selon le recensement de 1999, on peut noter que, en dehors de l'Ile-de-France, 52 départements sont dépourvus de « villes signifiantes » atteignant les 100 000 habitants. Ils correspondent aux régions appartenant à la « France du vide », diagonale qui prend en écharpe le pays du Nord-Est au Sud-Ouest et à laquelle il faut ajouter les Alpes du Sud et la Bretagne médiane.

Pour une bonne dizaine de départements, les plus mal desservis, les villes n'atteignent même pas 30 000 habitants. C'est le cas de Mende et Florac en Lozère, Cahors et Figeac dans le Lot, Tulle en Corrèze, Auch dans le Gers, Guéret dans la Creuse, Mont-de-Marsan dans les Landes, Saint-Lô dans la Manche, Chaumont en Haute-Marne, Vesoul en Haute-Saône, Gap en Hautes-Alpes, Laon dans l'Aisne, Bar-le-Duc dans la Meuse et Privas en Ardèche.

A. UNE TENDANCE, SEMBLABLE À CELLE OBSERVÉE DANS LE RESTE DE L'EUROPE, À PERDRE LES POPULATIONS LES PLUS JEUNES ET LES PLUS DIPLÔMÉES AU PROFIT DE POPULATIONS D'ÂGE MÛR

Le choc pétrolier de 1975 et la crise économique qui a suivi ont particulièrement affecté les petites industries traditionnelles fortement implantées dans les villes moyennes.

En conséquence, le mouvement de croissance démographique qui les dynamisait s'est brutalement interrompu pour céder le pas à une longue phase de stagnation dont ont témoigné les recensements de 1982, 1990 et 1999.

Aujourd'hui encore, les villes moyennes ont tendance à perdre les populations les plus jeunes et les plus diplômées au profit des populations d'âge mûr. Dans ce contexte, elles sont passées au second plan aux yeux des aménageurs.

B. UNE RELATIVE SPÉCIALISATION DE L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE

Les villes petites et moyennes, ayant moins de 100 000 habitants, sont économiquement des pôles locaux . Le plus souvent, le secteur tertiaire y est dominant avec une sur-représentation des emplois de la fonction publique, à travers le réseau des préfectures qui assurent l'encadrement du territoire par l'administration et les équipements publics. Parfois le tourisme est promu au rang de catalyseur du développement économique.

Mais de façon générale, les situations sont très diverses. Les activités sont nombreuses et la gamme des équipements spécialisés parfois très étendue : université, centre hospitalier universitaire, tribunal, centre administratif, etc.

La question de l'équipement des villes moyennes est difficile à résoudre . Toute amélioration de l'accessibilité est une arme à double tranchant, puisque de meilleures conditions d'accès peuvent être à l'origine de nouveaux départs.

L'équipement universitaire est l'objet de vives discussions . Le vivier d'étudiants risque vite d'être trop étroit. L'autre danger serait que des pôles généralistes médiocres se constituent et deviennent des nasses culturelles et professionnelles pour les étudiants les plus défavorisés qui n'auraient pas accès à la migration.

Dans quelques cas, les villes moyennes se caractérisent par une sur-représentation industrielle comme à Montbéliard avec Peugeot, Montargis et Montluçon pour l'industrie du caoutchouc.

La plupart des villes moyennes françaises animent leur région et jouissent d'une aire d'influence ayant un rôle de marché local et régional . Quelques-unes ont développé une fonction qui dépasse le cadre local, comme Niort et les assurances mutuelles. Un exemple original du dynamisme de ces villes est celui de Cholet, pôle industriel local du Maine-et-Loire. L'agglomération concentre une part croissante de l'activité industrielle avec l'habillement, les matières plastiques et l'industrie décentralisée des pneumatiques.

Leurs atouts fonctionnels semblent limités.

Nombre de villes moyennes que la révolution industrielle avait étroitement spécialisées et rendues vulnérables se sont diversifiées pour leur plus grand profit, en attirant de nouvelles activités (électronique à Colmar et dans ses environs ou à Bayonne, par exemple).

Elles sont obligées à une relative spécialisation de l'activité, mais cela les précarise. Le cas de Romans-sur-Isère (32 000 habitants) est intéressant à observer. Le licenciement de 4 salariés sur 5 au début des années 90, dans l'industrie de la chaussure, avait fait monter le chômage à plus de 24 % de la population active. Une reconversion en magasins d'usine s'est effectuée, en limite du centre-ville sur une ancienne caserne désaffectée, les producteurs vendant directement au public la partie de leur production non écoulée selon les circuits traditionnels. Aujourd'hui les emplois créés ont limité le chômage bien qu'il demeure élevé. Une douzaine de villes effectuent ce type de reconversion dont Roubaix dans le Nord ou Talange en Moselle.

La redynamisation des industries reste une priorité pour la DATAR qui cherche à acclimater en France des districts industriels à l'italienne. Le comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) de décembre 1997 s'est fixé comme objectif de faire émerger de 150 à 200 districts industriels, appelés aussi systèmes productifs localisés (SPL). Ces projets ont été plus ou moins pris en compte dans les contrats de Plan Etat-région (2000-2006). Les exemples de districts en voie de constitution foisonnent : SPL du Choletais (chaussure et textile) ; SPL du décolletage dans la vallée de l'Arve ; SPL de plasturgie autour d'Oyonnax ; SPL du papier-carton autour de Dax, etc ... ^{17 ( * )} .

III. UN DYNAMISME TRÈS DÉPENDANT DE CELUI DE L'ENVIRONNEMENT RÉGIONAL

La « redynamisation » des villes moyennes est rendue difficile par le phénomène de « métropolisation » favorisant les deuxième et troisième couronnes urbaines, la ville moyenne se trouvant au coeur du processus actuel de transition économique, sociale et spatiale du pays.

Comme dans le reste de l'Europe, les villes moyennes connaissent en France un déclin relatif, sauf si elles sont insérées dans l'aire d'urbanisation d'une grande métropole ou si elles appartiennent à des systèmes urbains régionaux ou interrégionaux. C'est en ce sens que leur développement est conditionné par l'environnement socio-économique et le maillage urbain dans lesquels elles s'insèrent.

Ces villes se trouvent aujourd'hui confrontées à leur « dilution » dans un espace de plus en plus « métropolisé », à un certain renouveau de l'espace rural, à un « changement structurel » dans leur comparaison avec les grandes métropoles (la différence entre villes moyennes et grandes villes, qui était historiquement une différence de degré, tendant à devenir une différence de nature), et, enfin, à un déficit d'innovation et de main-d'oeuvre de haut niveau.

Dans ce cadre, le développement dépend souvent des initiatives locales qui permettent à un échantillon de villes moyennes de s'extraire du processus de métropolisation et de contrarier la tendance à la concentration urbaine des fonctions économiques.

Le « renouveau » des villes moyennes passe à présent aussi par leur capacité à s'organiser en réseaux afin que des « synergies exogènes » (en matière de spécialisation économique ou de structuration de services) compensent leurs faiblesses « endogènes », et en particulier leur taille limitée. A un autre niveau, elles devraient pouvoir miser sur des rapports de complémentarité avec les grandes agglomérations. Enfin, elles peuvent capter l'innovation par une stratégie d'implantation de structures universitaires susceptibles de « requalifier » l'image de la ville, d'élever le niveau local d'éducation et de rénover le tissu local des PME.

CHAPITRE V -

LE RENOUVEAU DES ESPACES RURAUX

Le rural retrouve au sein du corps social une perspective positive : aux racines, à l'authentique, s'ajoutent une montée de l'exigence de cadre et de qualité de vie renouvelant les exigences de la société. Entre l'urbain et le rural s'est produite une inversion des valeurs, à la faveur d'une perception du rural redevenue positive.

Ces mutations, qui accompagnent une banalisation des comportements et des modes de vie au profit de l'urbain, sont porteuses de conflits d'usages, et de conflits de valeurs délicats à gérer dans le cadre d'une politique d'aménagement du territoire qui se doit de ne pas considérer nos campagnes comme le résidu d'une civilisation citadine.

I. UNE PLURALITÉ DE DÉFINITIONS DE L'ESPACE RURAL

Comme le propose Robert Chapuis ^{18 ( * )} , en premier lieu il convient de définir « l'espace rural français» au travers de deux définitions possibles, reposant sur des critères plus ou moins quantitatifs. A titre de comparaison, et pour montrer les variations d'un pays à l'autre, on présentera quelques définitions étrangères.

A. UNE DÉFINITION BASÉE SUR LES RELATIONS AVEC LA NATURE

L'espace rural se caractérise par une densité de population relativement faible, par un paysage à couverture végétale prépondérante (champs, prairies, forêts, autres espaces naturels), par une activité agricole relativement importante, du moins par les surfaces qu'elle occupe.

B. LES DÉFINITIONS DE L'INSEE...

En France, durant de nombreuses décennies, le découpage du territoire reposait sur la notion d'agglomération ou unité urbaine basée sur la continuité de l'habitat. Il s'agissait d'un ensemble de communes dont le territoire était partiellement couvert par une zone bâtie d'au moins 2 000 habitants. Dans cette zone bâtie, les constructions étaient séparées de leurs voisines de moins de 200 mètres. Les campagnes, ou espaces ruraux, étaient en quelque sorte le négatif des agglomérations.

A présent, l'INSEE distingue toujours deux grands types d'espaces, mais avec des définitions différentes : d'une part, l'espace à dominante urbaine où sont inclus, outre les pôles urbains, les couronnes périurbaines et les communes multipolarisées (plus de 40 % de la population active y travaillent dans une aire urbaine), d'autre part l'espace à dominante rurale, lui-même divisé en sept sous-types.

Si l'on peut incontestablement considérer comme rurales les communes de l'espace à dominante rurale, la question se pose toutefois de savoir si les couronnes périurbaines et les communes multipolarisées peuvent être caractérisées comme rurales. On répondra ici par l'affirmative car, si ces communes sont fonctionnellement dépendantes des pôles urbains, leurs habitants sont massivement d'accord pour estimer qu'ils habitent la campagne et la couverture végétale y reste très prépondérante : nous les inclurons donc dans l'espace rural aux côtés de l'espace à dominante rurale.

Ainsi défini, l'espace rural comptait 22,8 millions d'habitants en 1999 (22,2 millions en 1990) . Cette définition a cependant l'inconvénient de considérer que l'espace rural s'organise en partie en fonction de la proximité et de la taille des villes : même si ce « modèle » de la campagne correspond largement à la réalité, il est cependant réducteur de la complexité rurale.

C. A L'ÉTRANGER, DES DÉFINITIONS DU RURAL TRÈS DIVERSES

Ces définitions sont extraordinairement variées puisque l'annuaire des Nations Unies en recense une centaine . La méthode la plus courante consiste à fixer une taille limite entre ville et campagne, limite qui varie cependant sensiblement d'un Etat à l'autre. Le seuil des 2 000 habitants par unité administrative de base (la commune pour la France, par exemple), le plus utilisé, a été choisi dans des pays aussi différents que la France, l'Allemagne, le Luxembourg, les Pays-Bas, Israël, l'Ethiopie, le Liberia, le Honduras, la Bolivie, Cuba ; la limite très voisine de 2 500 habitants, elle aussi fréquente, est utilisée aux Etats-Unis, au Mexique, au Venezuela, à Porto-Rico, à Bahrein. Le seuil des 5 000 habitants est retenu dans plusieurs pays d'Afrique (Cameroun, Soudan, Tchad) ainsi qu'en Inde, en Iran, en Autriche, en Tchécoslovaquie. La limite peut cependant monter jusqu'à 10 000 habitants (Sénégal, Jordanie, Portugal) et même à 50 000 au Japon, pour tomber à 1 000 habitants au Canada, en Nouvelle-Zélande, en Irlande, à 500 en Papouasie-Nouvelle-Guinée, à 400 en Albanie et à 200 dans les pays scandinaves.

Certaines définitions étrangères intègrent d'autres critères, en plus de la taille : nature des activités (pourcentage d'actifs agricoles relativement élevé par exemple), densité maximum de population (390 habitants/km² en Inde), manque de certains équipements (au Cameroun, en Inde). Enfin, les critères sont parfois purement administratifs : les chefs-lieux d'un certain niveau peuvent être considérés comme des villes, quelle que soit leur population, ou bien l'administration dresse elle-même la liste des villes (plusieurs pays africains, ainsi que la Hongrie).

La notion d'espace rural est donc floue et varie d'un pays à l'autre. De ce fait , il faut se donner une définition précise et s'y tenir si l'on veut pouvoir suivre des évolutions. Nous retiendrons ici la deuxième définition, celle de l'INSEE, pour laquelle des statistiques globales sont disponibles et qui, rappelons-le, inclura dans l'espace rural les communes des couronnes périurbaines et celles des espaces multipolarisés que nous regrouperons sous le terme générique de "communes périurbaines".

II. LES NOUVEAUX VISAGES DES ESPACES RURAUX DEPUIS 20 ANS : L'EFFACEMENT DE LA DICHOTOMIE VILLES - CAMPAGNES

Selon Robert Chapuis, les espaces ruraux ont connu trois transformations majeures au cours de ces vingt dernières années, certaines déjà largement amorcées précédemment, d'autres apparues plus récemment.

A. DES COMPORTEMENTS DES RURAUX DE PLUS EN PLUS URBAINS, ET UN REGARD DES CITADINS SUR L'ESPACE RURAL DEVENU POSITIF

L'image d'un monde rural replié sur lui-même, d'un mode de vie rural particulier et autonome n'est évidemment plus de mise. Les ruraux français se sont ouverts sur la planète entière par l'intermédiaire de la télévision (la quasi totalité des ménages en est dotée et les ruraux sont des téléspectateurs particulièrement assidus), de l'internet (même si ce média est encore moins utilisé qu'en ville), des voyages touristiques, etc. Les agriculteurs ont été soumis aux pressions de l'Organisation Mondiale du Commerce dont les décisions ont fortement contribué à l'inflexion de la Politique agricole commune vers une baisse des prix agricoles et un soutien direct aux agriculteurs, etc. Les entreprises industrielles rurales, agro-alimentaires ou autres, sont désormais soumises à une concurrence mondiale.

Les ruraux se sont ouverts sur l'Europe . La PAC règle plus que jamais la vie et le revenu de nos agriculteurs. L'orientation vers une agriculture plus durable a amené ces derniers à utiliser des techniques plus respectueuses de l'environnement (la consommation des engrais chimiques est en baisse). La mise en place d'une politique régionale européenne a eu des impacts, significatifs même s'ils restent limités, sur les campagnes (Objectif 5b).

Les ruraux se sont ouverts sur le territoire national : 85 % des ménages ruraux sont dotés d'une voiture et souvent de deux, le réseau routier et autoroutier s'est étendu et amélioré, les liaisons ferroviaires sont devenues plus rapides, parfois il est vrai aux dépens des dessertes locales ; les ruraux se sont mis à partir en vacances, même si c'est moins longtemps, moins souvent et moins loin que les citadins.

Les ruraux se sont ouverts sur leurs voisins. Ceux de la ville qu'ils côtoient plus souvent qu'autrefois puisqu'ils vont eux-mêmes souvent travailler en ville ou y faire leurs courses, ou parce qu'ils voient s'installer dans leur propre village des citadins en mal de terrain à bâtir bon marché et de tranquillité. Les ruraux se sont ouverts également sur leurs voisins des autres villages : « l'esprit de clocher » recule avec la mobilité des individus. Les associations pluricommunales fleurissent à la campagne et surtout l'intercommunalité progresse avec une rapidité qui déjoue les prévisions : les "pays" connaissent un réel succès (même si celui-ci est inégal selon les régions), les communautés de communes se multiplient à un rythme rapide, au risque, il est vrai, d'une superposition des circonscriptions d'administration ou de projet, dans laquelle les élus eux-mêmes se perdent parfois ; au risque également d'une concurrence avec les conseillers généraux ou au contraire d'une mainmise de ces derniers sur ces nouvelles circonscriptions ; au risque enfin d'une concurrence avec les régions qui s'intéressent elles aussi aux espaces ruraux.

Cette ouverture sur le monde, cette mobilité des hommes et des idées impliquent une mutation des comportements et des représentations à la fois chez les ruraux et chez les citadins.

Les comportements spécifiquement ruraux n'existent plus vraiment : bien des ruraux sont plus ou moins « urbains » comme en témoignent la progression des départs en vacances et des voyages lointains, la multiplication de nouvelles associations locales (sportives, culturelles, musicales, d'animation, du troisième âge, etc.), le rapprochement du vote des ruraux (par ailleurs très différencié) de celui des citadins, sauf exceptions locales. L'image, plutôt négative, que les ruraux avaient traditionnellement d'eux-mêmes et de la campagne (retard, isolement, etc.) s'est inversée : ils sont fiers aujourd'hui d'habiter la campagne, de bénéficier du calme, de la nature, du "bon air" et regardent avec une certaine condescendance les citadins soumis, selon eux, au bruit, à la pollution, à l'insécurité, à l'entassement ...

L'image négative que les citadins avaient traditionnellement de la campagne s'est inversée également : celle-ci est devenue symbole d'identité à défendre, de patrimoine à valoriser, de nature et de paysage à conserver, de calme et de sécurité à préserver . Moins qu'un espace agricole, l'espace rural est désormais pour les citadins un espace de détente, une réserve de nature et, pour certains, un cadre de vie désiré. Les citadins estiment désormais avoir un droit de regard sur l'espace rural : ils sont sensibilisés aux pollutions agricoles et à la transformation des paysages par l'urbanisation, par l'implantation d'axes de communication, par les reboisements, les remembrements, les friches, etc.

A un niveau plus concret, l'espace rural a connu des transformations profondes, à la fois dans ses structures démographiques et dans ses structures sociales .

B. UN REDRESSEMENT DÉMOGRAPHIQUE DE L'ESPACE RURAL

Globalement les campagnes ne se dépeuplent plus depuis 1975 (Tableau 5.1). Alors que leur population avait encore un peu diminué entre 1968 et 1975, elle se met à augmenter de près de 1 % par an entre 1975 et 1982 (soit trois fois plus vite que la population urbaine), puis encore de 0,7 % entre 1982 et 1990, enfin de 0,5 % entre 1990 et 1999.

Cette évolution se double d'un processus d'inversion de la dynamique démographique des espaces ruraux à partir de 1975 . Avant cette date, les campagnes françaises perdaient des habitants en raison de soldes migratoires déficitaires non compensés par l'excédent naturel ; depuis, ces territoires profitent d'une croissance démographique grâce à un solde migratoire à présent positif, compensant largement les scores négatifs des variations naturelles.

Tableau 5.1 - La population de la France métropolitaine par catégorie d'espace
de 1962 à 1999

Source : INSEE

Ce renversement est d'autant plus étonnant qu'à chaque recensement les communes les plus dynamiques, qui sont généralement les plus proches des agglomérations urbaines, sont absorbées statistiquement par ces dernières. Cependant, ce tableau global, qui pousse à l'optimisme pour l'avenir de l'espace rural, doit être fortement nuancé (Tableau 5.2). En effet, les communes rurales connaissent des évolutions contrastées. La plus spectaculaire des transformations est évidemment celles qui touche les communes proches des agglomérations (Tableau 5.3).

En effet, la population des agglomérations a comme débordé sur les communes rurales voisines , par installation de ménages citadins qui conservent généralement leur emploi en ville et font donc chaque jour des navettes pour se rendre de leur résidence rurale à leur travail en ville (Figure 5.1). La hausse du niveau de vie, l'amélioration et le développement des voies de communication, le coût moins élevé des maisons et des terrains à bâtir, les aides au logement qui encouragent l'accession à la propriété ont permis à certaines catégories de ménages de réaliser leur désir de posséder une maison individuelle et d'acheter la ou les voitures nécessaires à leur installation à la campagne.

Il s'agit donc d'une nouvelle forme d'extension de la ville plus que d'une « renaissance rurale », puisque la dépendance au pôle urbain est manifeste : la majorité des emplois et des services se trouve dans le pôle urbain, la majorité des achats s'y réalise grâce à la forte mobilité des ménages périurbains. Cependant, comme indiqué plus haut, cet espace périurbain peut être considéré comme encore rural par certains côtés, notamment par son paysage à dominante de cultures, de prairies et de forêt, par la prédominance de l'habitat individuel, par une densité de population relativement faible (environ 70 habitants/km²), par des commerces et des services locaux encore insuffisants, et par l'impression des périurbains eux-mêmes d'habiter la campagne... Il est important de reconnaître l'originalité de cet espace mi-rural, mi-urbain (qualifié parfois de « rurbain ») car la plus grande partie du renouveau démographique des campagnes doit lui être attribué.

Tableau 5.2 - Bilan naturel et solde migratoire de 1962 à 1999 par catégorie d'espace ¹

Source : INSEE

Tableau 5.3 - Excédent migratoire de 384 000 habitants pour les communes du rural aux environs des aires urbaines les plus dynamiques

Source : INSEE

Figure 5.1 - Poursuite de l'étalement urbain entre 1990 et 1999

Source : DATAR, Aménager la France de 2020 - Mettre les territoires en mouvement, Paris,
La Documentation française, 2002, p. 25.

Le zonage en aires urbaines et son complément rural

La notion d' unité urbaine repose sur la continuité de l'habitat. Il s'agit d'un ensemble de communes dont le territoire est partiellement couvert par une zone bâtie d'au moins 2 000 habitants. Dans cette zone bâtie, les constructions sont séparées de leurs voisines de moins de 200 mètres.

Le pôle urbain est une unité urbaine qui offre 5 000 emplois ou plus, et qui n'appartient pas à la couronne périurbaine d'une autre pôle urbain.

Une aire urbaine est un ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain, et par des communes rurales ou unités urbaines (couronne périurbaine) dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci.

La couronne périurbaine (d'un pôle urbain) est l'ensemble des communes de l'aire urbaine à l'exclusion de son pôle urbain.

Les communes multipolarisées sont les communes rurales et les unités urbaines situées hors des aires urbaines, dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans plusieurs aires urbaines, sans atteindre ce seuil avec une seule d'entre elles, et qui forment avec elles un ensemble d'un seul tenant.

Les communes des couronnes périurbaines et les communes multipolarisées sont des communes périurbaines.

La ville-centre est la commune la plus importante de l'unité urbaine.

L'ensemble des pôles urbains et des communes périurbaines forme l'espace à dominante urbaine.

L'espace à dominante rurale est l'ensemble des communes qui n'appartiennent pas à l'espace à dominante urbaine. Il comprend à la fois des petites unités urbaines et des communes rurales.

Un pôle rural est une commune rurale ou une unité urbaine qui offre de 2 000 à moins de 5 000 emplois et dont le nombre d'emplois offerts est supérieur ou égal au nombre de résidents actifs.

L'espace rural sous faible influence urbaine est constitué de communes dont au moins 20 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans les aires urbaines.

L'espace rural isolé est la complément de toutes les autres catégories.

Source : INSEE

Avant 1975, la population des communes périurbaines augmentait déjà, alors que celle des autres communes rurales continuait de diminuer rapidement. Depuis cette date, la population de nombreuses autres communes rurales s'est mise à augmenter également, quoique beaucoup plus lentement. Il en résulte que la désertification ne frappe plus qu'une minorité de communes rurales .

Comme le montre le Tableau 5.4, entre 1975 et 1982, la croissance atteint + 2,4 % par an dans les premières, alors qu'elle est à peine positive dans les secondes (+ 0,1 %) ; entre 1982 et 1990, le rythme de progression des communes périurbaines se tasse (1,7 %), mais celui des communes non périurbaines reste identique ; entre 1990 et 1999, l'écart se resserre mais reste nettement en faveur des premières (+ 1 % par an contre + 0,2 %).

Entre 1975 et 1999, les communes périurbaines ont vu leur population augmenter de 70 % et aujourd'hui environ 10 millions de personnes y résident, soit près de 16 % de la population française, contre 24 % dans les autres communes rurales.

Tableau 5.4 - Taux de variation annuelle de la population en France depuis 1968 et
par types d'espace

Période intercensitaire	Soldes	Pôles urbains	Communes périurbaines	Espace à dominante rurale
1968-1975	Solde total	+ 1,13	+ 1,58	- 0,32
	Solde naturel	+ 0,84	+ 0,36	+ 0,08
	Solde migratoire	+ 0,31	+ 1,24	- 0,40
1975-1982	Solde total	+ 0,21	+ 2,39	+ 0,09
	Solde naturel	+ 0,63	+ 0,28	- 0,14
	Solde migratoire	- 0,44	+ 2,15	+ 0,23
1982-1990	Solde total	+ 0,38	+ 1,75	+ 0,11
	Solde naturel	+ 0,62	+ 0,41	- 0,11
	Solde migratoire	- 0,25	+ 1,37	+ 0,22
1990-1999	Solde total	+ 0,27	+ 0,97	+ 0,20
	Solde naturel	+ 0,55	+ 0,37	- 0,14
	Solde migratoire	- 0,28	+ 0,60	+ 0,34

Source : INSEE

Le processus de périurbanisation : le cas dijonnais

		Couronne périurbaine	Pôle urbain
	1962	40 923	159 486
	1968	42 621	189 641
	1975	49 929	217 735
	1982	61 294	218 984
	1990	70 620	230 451
	1999	77 461	236 953

Source : INSEE

Jusqu'en 1968, la croissance se réalise essentiellement sur l'agglomération. Entre 1968 et 1975, l'agglomération croît encore rapidement, mais la couronne périurbaine commence à s'étoffer. Entre 1975 et 1999, la l'agglomération ne s'accroît plus que lentement alors que population de la couronne augmente de moitié.

Les communes rurales non périurbaines n'évoluent pas toutes au même rythme. Si l'on retient les définitions de l'Insee, le rural isolé voit sa population s'éclaircir encore (mais à un rythme ralenti). Les pôles ruraux maintiennent avec peine la leur, alors que la périphérie des pôles ruraux et l'espace rural sous faible influence urbaine (un périurbain lointain en quelque sorte) progressent à raison de + 0,5 % par an environ.

Un mouvement de périurbanisation qui n'est pas propre à la France

Le processus de périurbanisation a débuté dans les années 1940 aux Etats-Unis, a gagné les grandes métropoles d'Europe occidentale (Londres en particulier) dans les années 1950-60 et s'est manifesté dans les grandes villes d'abord, puis dans les villes moyennes et petites sous l'effet notamment de la généralisation de la voiture.

Cependant la nature de la périurbanisation n'est pas tout à fait la même dans les différents pays d'Europe (les densités de population et l'organisation urbaine n'y sont pas comparables) et les façons de la traiter y sont différentes, même dans des pays très proches les uns des autres : sa diffusion est acceptée en Belgique, alors que l'on tente de la contenir aux Pays-Bas.

De ces constats plusieurs types de conclusions, parfois contradictoires, peuvent être tirées. L'espace rural est différencié, mais ces différences s'estompent : par exemple, l'écart entre l'espace à dominante rurale de l'INSEE (qui recouvre les pôles ruraux et leur périphérie, ainsi que le rural sous faible influence urbaine et le rural isolé) et les communes périurbaines se réduit.

Dans l'espace à dominante rurale lui-même, la situation du rural isolé s'améliore (le solde total n'est plus que légèrement négatif entre 1990 et 1999), mais celle des pôles ruraux tend à se détériorer : leur solde n'est plus qu'à peine positif au cours de la même période. A ces constats, il faut ajouter que les mêmes types d'espaces peuvent avoir des comportements démographiques assez différents selon qu'ils sont situés dans des régions dynamiques ou en difficulté (mieux vaut être rural isolé en Provence-Alpes-Côte-d'Azur qu'en Limousin), selon qu'ils sont localisés à proximité d'agglomérations en croissance ou en déclin : l'extension du périurbain, réduite dans le Nord et l'Est en crise, est large dans le Sud-Ouest et dans le Sud-Est.

C. UN MONDE RURAL AUX VOCATIONS DE PLUS EN PLUS DIVERSIFIÉES

Ces profondes transformations démographiques se sont traduites par de véritables mutations de la population résidente. Dans les communes périurbaines, les agriculteurs ne représentent plus désormais que 3 % de la population active.

1. La montée des "cols blancs" et des retraités dans la population résidente

Les cadres supérieurs et surtout moyens forment maintenant plus du tiers du total et les employés 30 % ; ces derniers sont aussi nombreux que les ouvriers dont le nombre diminue mais se maintient cependant mieux qu'en ville. Dans l'espace à dominante rurale lui-même, les agriculteurs ne forment plus que 8 % des actifs. Les cadres sont certes moins nombreux que dans les communes périurbaines mais ils comptent cependant pour près du quart des actifs et les employés pour près de 30 % : ce sont ici les ouvriers qui dominent avec un bon tiers du total.

Dans la population non active, la montée en puissance des retraités est particulièrement spectaculaire. Ils représentent désormais environ 15 % de la population totale dans l'espace périurbain et près du quart dans l'espace à dominante rurale. Signe d'un vieillissement de la population rurale et donc d'un affaiblissement de son solde naturel (négatif dans l'espace à dominante rurale), la population des retraités joue souvent un rôle d'animation et de dynamisation de l'espace rural.

2. La poussée de l'emploi tertiaire et la recomposition territoriale de l'emploi industriel

L'évolution la plus spectaculaire concerne la rapide diminution de l'emploi dans l'agriculture : entre 1990 et 1999, plus du quart des emplois agricoles a disparu. Désormais les agriculteurs exploitants sont marginaux dans la population active française (2,5 % des actifs) et même dans la population rurale. Ce délestage de l'agriculture se traduit par la perte partielle ou totale du pouvoir municipal par les agriculteurs qui gardent malgré tout un pouvoir non négligeable grâce à la possession ou à l'exploitation de la terre.

A l'inverse, le nombre des emplois non agricoles augmente , surtout il est vrai dans les communes périurbaines (plus de 20 % de croissance entre 1990 et 1999). Ces communes reçoivent en effet à la fois des entreprises industrielles chassées des villes par la pression foncière ou par des problèmes environnementaux ou bien attirées à la campagne par la disponibilité en terrain ; elles voient également s'installer des grandes surfaces commerciales, des entreprises de transport ou de services (privés ou publics) qui se développent en même temps que la population.

Dans l'espace à dominante rurale, plus éloigné par définition des agglomérations, le potentiel d'emplois non-agricoles progresse modestement (+ 8 %), grâce essentiellement aux services publics et aux services aux particuliers (services de santé notamment, en rapport avec le vieillissement de la population) car l'emploi industriel a tendance à s'éroder : s'il progresse légèrement (d'environ 7 % entre 1990 et 1999) dans l'agro-alimentaire qui fournit un quart des emplois industriels, il diminue dans les industries de biens intermédiaires qui assurent 45 % de ces emplois.

D. L'ORGANISATION ACTUELLE DES ESPACES RURAUX : DES FONCTIONS DIVERSES

Au « ghetto paysan », issu de l'exode des catégories non paysannes vers les villes, a succédé un espace rural pluriel, constitué de différents sous-catégories selon que l'on considère l'usage qui en est fait, son dynamisme ou ses caractéristiques générales.

1. Trois types d'usage

Philippe Perrier-Cornet ^{19 ( * )} distingue trois types d'usages de l'espace rural (avec comme définition l'espace à dominante rurale selon sa définition de 1999) : la « campagne cadre de vie », la « campagne ressource » et la « campagne nature ».

La première est une campagne résidentielle, celle que choisissent les citadins qui viennent s'installer dans les espaces périurbains, impliquant un étalement de la population autour des villes et donc une logique volontariste de transfert d'équipements vers ces nouvelles populations. Cependant, cette organisation des campagnes autour des villes peut nuire au développement des premières, dans un contexte où les secondes ont leur organisation propre.

La "campagne ressource" est une campagne productive à la fois de produits agricoles et de biens industriels : 26 % des emplois relèvent du secteur industriel, contre 14.2 % du secteur agricole. Le reste des emplois est fourni par la construction et le secteur tertiaire (Tableaux 5.5, 5.6 et 5.7).

Tableau 5.5 - Emplois agricoles et non agricoles en 1999

Source : INRA, B. Schmitt (Dir.), Actualisation du zonage en aires urbaines et de son complément rural, Dijon, Oct. 2002.

Enfin la « campagne nature » inclut les espaces naturels plus ou moins protégés, comme les parcs nationaux et régionaux, les réserves diverses (ZNIEFF, Natura 2000), etc.

Tableau 5.6 - Répartition sectorielle des emplois agricoles et non agricoles de 1999

Source : INRA, B. Schmitt (Dir.), Actualisation du zonage en aires urbaines et de son complément rural, Dijon, Oct. 2002.

Tableau 5.7 - Evolution 1990-1999 (en %) des emplois non agricoles par secteur

Source : INRA, B. Schmitt (Dir.), Actualisation du zonage en aires urbaines et de son complément rural, Dijon, Oct. 2002.

2. Trois types de dynamiques

Les espaces ruraux peuvent également être classés selon leur dynamisme (Figure 5.2).

Les espaces périurbains, très dépendants des villes pour les emplois comme pour les commerces et les services, connaissent une croissance démographique encore rapide malgré un ralentissement récent et un rajeunissement de leur population.

Au contraire, les espaces ruraux dits « profonds » (ou « fragiles »), éloignés des villes, gardent un accès difficile aux services publics, une couverture en téléphonie mobile insuffisante, des temps d'accès aux réseaux de transport rapides encore longs, comme dans une partie du Massif central, du Sud-ouest et des Alpes du Sud ; ils voient leur population vieillir et connaissent un certain déclin démographique, malgré un accueil important de retraités.

Enfin des espaces ruraux dits « vivants », plus ou moins éloignés des villes, gardent un certain équilibre démographique grâce au tourisme ou à des industries traditionnelles adaptables ou à des industries agro-alimentaires récentes soutenues par une agriculture dynamique.

Figure 5.2 - Croissance des espaces ruraux : une forte inégalité géographique

Source : INSEE

III. L'AMÉNAGEMENT RURAL DEPUIS 20 ANS

A. AVANT LES ANNÉES 80, L'ASSIMILATION AGRICOLE / RURAL

La confusion agricole/rural entretenue à cette époque aboutit à considérer l'aménagement rural comme un accompagnement de l'activité agricole. L'aménagement du territoire est essentiellement pris en charge par un Etat tutélaire. Cependant, certains dispositifs, comme les plans d'aménagement rural (PAR), indiquent un certain désir de prendre en compte l'ensemble des activités et non plus de la seule activité agricole, ainsi qu'un souci de concertation avec la population ou du moins avec ses élus.

B. LA NOUVELLE DONNE DES ANNÉES 80-90 : LES LOIS DE DÉCENTRALISATION, L'UNION EUROPÉENNE PUIS LES LOIS « PASQUA », « VOYNET » ET « GAYSSOT » VONT POUSSER À LA RÉORGANISATION DU TERRITOIRE

La procédure des Contrats de Pays a été lancée à partir de 1975. « L'objectif était de freiner un processus de dévitalisation de l'espace rural [...]. Pour cela, les élus locaux, sous l'autorité du sous Préfet, s'associaient autour d'un projet de développement portant notamment sur l'animation économique, la revalorisation du patrimoine, la création de services intercommunaux, le soutien à l'emploi [...].

Avec les contrats de pays, on passe [...] d'une politique centrée sur des équipements publics et sur la recomposition de structures agricoles, à une politique qui s'attache aux particularités de l'espace qu'elle entend traiter tout en associant les destinataires [...].

Si ces contrats de pays n'ont eu qu'un effet limité du point de vue économique, ils ont permis aux élus locaux de faire l'apprentissage de la coopération intercommunale et, d'autre part aux collectivités territoriales régionales et départementales de nouer des relations privilégiées avec l'espace rural, relations qui se sont renforcées avec la décentralisation »20 ( * ).

Les lois de décentralisation des années 1982 et 1983 renforcent les pouvoirs de la Région en matière d'aménagement du territoire, y compris rural, et donnent aux communes le droit d'élaborer et d'approuver des chartes intercommunales.

L'Union européenne devient également un partenaire incontournable, avec la réforme des fonds structurels de 1988 et la mise en place de l'objectif 5b en faveur des zones rurales fragiles, puis avec la politique environnementale.

Dans la seconde moitié des années 1990, les lois « Pasqua » puis « Voynet », « Chevènement » et « Gayssot » visent à réorganiser le territoire sur des bases nouvelles ; ainsi, Communautés de communes ou d'agglomération, ou Pays ont déjà, ou devraient avoir un impact certain sur l'espace rural.

C. UN IMPACT RELATIVEMENT LIMITÉ DES POLITIQUES D'AMÉNAGEMENT RURAL

L'impact réel des politiques d'aménagement rural est délicat à apprécier en raison de la diversité des intervenants et de l'éclatement des politiques d'aménagement qui a suivi la réforme régionale en France : par exemple, la politique des Chartes intercommunales a beaucoup varié d'une région à l'autre et le bilan de leurs mises en oeuvre n'a pas été dressé. Il est plus difficile encore à établir pour les lois « Voynet » et « Gayssot » dont l'impact commence seulement à se faire sentir.

En ce qui concerne la politique européenne, « les politiques relevant de l'objectif 5b ont joué un rôle souvent non négligeable, quoique variable (...) et que la politique régionale européenne va marquer fortement de son empreinte la décennie quatre-vingt-dix » ^{21 ( * )} .

L'impression prévaut cependant que l'espace rural s'est beaucoup plus transformé sous l'effet des mécanismes technico-économiques, politiques, sociaux et culturels généraux que sous l'impact des politiques spécifiques d'aménagement de l'espace rural : les politiques d'aménagement, quoique significatives, semblent n'être intervenues qu'à la marge dans ces transformations.

Comme le soulignent F. Damette et J. Scheibling ^{22 ( * )} , les processus en cours, dépassant le cadre national, sont bien ceux d'une « emprise grandissante de la ville sur l'espace rural qui change de nature » en fonction des logiques économiques.

La désertification, longtemps perçue comme une fatalité, tend à s'atténuer. Une société rurale, qui n'est plus une société paysanne, se recompose par adjonction de populations urbaines et de modes de vie citadins, modelant l'espace à son image. « Qu'importe si les néo-ruraux sont d'anciens citadins ou des urbains déguisés. Cette population, amalgamée à l'ancienne population rurale, fait de l'espace rural son lieu de résidence et son lieu d'activité en assumant les héritages » ^{2 ( * )5} [...].

« Autrefois, l'espace rural correspondait à un espace sociétal parce qu'il était à la fois la base de l'économie locale et de celle du pays, le support d'une société paysanne. Aujourd'hui, [...], « on assiste à la disparition progressive de l'opposition millénaire entre la ville et la campagne » ^{2 ( * )5} .

Depuis un quart de siècle, les campagnes françaises ont été affectées par une triple mutation sans précédent, à savoir :

une ouverture sur le reste du monde, avec des interactions croissantes avec les villes, aboutissant progressivement à l'émergence de synergies. Progressivement la dichotomie villes - campagnes cède le pas à un système unique dans lequel se développent des synergies, des interpénétrations fonctionnelles et comportementales ;

un redressement démographique faisant que globalement les campagnes ne se dépeuplent plus depuis 1975, en dépit d'une inversion de la dynamique qui, à l'inverse de naguère, est aujourd'hui activée grâce à des soldes migratoires positifs compensant largement les déficits naturels ;

enfin, l'analyse du développement économique dévoile une poussée significative de l'emploi tertiaire, et surtout une résorption de l'activité agricole.

Reste que ces tendances générales méritent d'être nuancées par la prise en compte de la pluralité des espaces ruraux qui ne présentent pas tous des trajectoires d'évolution comparables.

Au-delà des fonctions résidentielles et touristiques que souvent on lui prête, les espaces ruraux peuvent prétendre accueillir, grâce à leurs qualités intrinsèques, une pluralité d'activités susceptibles de jouer un rôle de catalyseur du développement économique, donc de générer un fonctionnement socio-économique moins dépendant des polarités urbaines.

Ainsi pourraient se déployer les activités tertiaires (médicales par exemple) liées à la croissance de la population. Le tissu industriel pourrait se développer par le biais des unités existantes (districts industriels, industries agro-alimentaires) ainsi que par la création de nouvelles entreprises attirées par un coût de main-d'oeuvre inférieur à celui de la ville, une ambiance sociale moins crispée et des aménités environnementales qui disparaissent dans l'espace urbain ...

CHAPITRE VI -

UNE POLITIQUE DES TRANSPORTS INSUFFISAMMENT AFFIRMÉE FACE À DES BESOINS ENCORE
TROP SOUVENT MAL ASSURÉS

La politique française des transports, est confrontée à des problématiques qui se complexifient. Dans un contexte économique européen de plus en plus ouvert, les pressions liées à la compétitivité des territoires, les contraintes environnementales et la nécessité de satisfaire des besoins parfois mis à mal par des niveaux de service insuffisants rendent difficile l'élaboration d'une politique efficace et équitable.

Les Schémas de services collectifs de transport de voyageurs et de marchandises, approuvés par décret le 18 avril 2002 ( et qui ont fait l'objet d'un rapport pour avis de M. Jacques Oudin, au titre de la Délégation du Sénat à l'Aménagement et au Développement durable du Territoire ), et le Livre blanc de la Commission européenne ^{23 ( * )} mettent bien en évidence la diversité et l'ampleur des besoins aux horizons 2010 et 2020. Mais face à une pénurie budgétaire qui risque de s'accentuer, le risque demeure que la dimension d'aménagement du territoire des grands projets d'infrastructure soit insuffisamment prise en compte à l'heure des choix.

Un système performant de transport n'induit pas automatiquement une dynamique économique. Mais à l'inverse un territoire mal desservi verra presque toujours son avenir compromis. Des dessertes de qualité sont sans conteste une condition nécessaire pour que les pouvoirs et acteurs économiques locaux puissent fonder des stratégies crédibles de développement.

I. UNE AUGMENTATION CONTINUE DE LA DEMANDE DE TRANSPORT TANT AU NIVEAU EUROPÉEN QUE FRANÇAIS, QUI PROFITE ESSENTIELLEMENT À LA ROUTE

En Europe , les trafics de marchandises comme de voyageurs ont doublé en 25 ans. Le rythme de progression est approximativement linéaire et rien ne laisse augurer un ralentissement au cours de la prochaine décennie.

Figure 6.1 - Les trafics de marchandises en Europe, exprimés en milliards de tonnes - km

Source : Conférence européenne des Ministres des Transports

Figure 6.2 - Les trafics de voyageurs en Europe, exprimés en milliards de voyageurs - km

Source : Conférence européenne des Ministres des Transports

Le transport routier est devenu désormais dominant, voire hégémonique, dans tous les pays. Grâce au développement des lignes ferroviaires à grande vitesse, il est remarquable toutefois de constater que le transport ferroviaire de voyageurs a maintenu sa part de marché durant la dernière décennie.

En France , la situation est plus contrastée. Le transport de marchandises n'a progressé que de 40 % en 27 ans, notamment du fait de la baisse des activités minières et du programme électronucléaire français qui a considérablement réduit les transports de charbon et de fuel. Conséquemment, mais aussi à cause d'une médiocre qualité de service assez fréquente, le fer a vu sa part de marché diminuer constamment.

Figure 6.3 - Les trafics de marchandises en France, exprimés en milliards de tonnes - km

Source : Conférence européenne des Ministres des Transports

Les trafics de voyageurs ont, quant à eux, progressé régulièrement. De façon similaire à l'évolution moyenne européenne, ils ont doublé en 27 ans. Tandis que pour les marchandises la part modale en France du ferroviaire reste nettement supérieure à la moyenne européenne (23 % contre 15 %) , pour les voyageurs elle est sensiblement identique (8 % contre 7 %).

Figure 6.4 - Les trafics de voyageurs en France, exprimés en milliard de voyageurs - km

Source : Conférence européenne des Ministres des Transports

Aucun signe ne laisse entrevoir que la croissance des besoins se ralentira dans l'avenir et l'idée du « découplage » entre la croissance de la mobilité et celle de l'économie évoquée par le Livre blanc reste, pour les experts, un voeu pieux. « L'effet frontière », qui freine les échanges entre les pays européens, commence seulement à s'atténuer. Sa réduction progressive engendrera un fort accroissement des trafics internationaux. En conclusion, comme le montrent toutes les analyses rétrospectives, il est patent que le rythme plus ou moins soutenu de la croissance des trafics dépendra encore essentiellement de l'évolution de l'activité économique, qualifiée traditionnellement par le PIB.

II. A L'INSTAR DES AUTRES PAYS EUROPÉENS, LES RÉSEAUX ROUTIERS ET DES LIGNES À GRANDE VITESSE SE SONT RAPIDEMENT DÉVELOPPÉS

En vingt ans les réseaux de transport à haut niveau de service (lignes à grande vitesse, autoroutes et 2x2 voies) se sont considérablement développés et desservent désormais la plupart des territoires à forte concentration d'activités et de population. L'handicap des autres territoires n'en est malheureusement que plus fort.

Figure 6.5 - Les réseaux de transport à haut niveau de service en 1980 et 2001

1980

2001

Source : SETEC - ISIS pour TDIE

A. LE RÉSEAU AUTOROUTIER SE MAILLE

En 1980, le réseau autoroutier était essentiellement radial à partir de Paris. Vingt ans après, des sous-réseaux radiaux à partir des grandes métropoles (Lyon, Marseille, Lille, Nantes, Rennes, Nancy, ...) se sont constitués et un maillage assez dense existe dans bon nombre de régions (Picardie et Nord-Pas-de-Calais, Lorraine, Bourgogne, Rhône-alpes, Bretagne).

Toutefois, le Sud-Ouest et le Massif Central demeurent toujours moins bien dotés, même si leur retard s'est atténué ces dernières années.

B. LE RÉSEAU À GRANDE VITESSE S'EUROPÉANISE

Alors qu'aucune ligne à grande vitesse (LGV) n'était en service en 1980, plus de 1 200 km étaient en exploitation en 2001. Bien que le réseau demeure encore essentiellement radial à partir de Paris, les services de TGV desservent désormais plus de la moitié de la population française grâce aussi aux prolongements sur lignes classiques.

Avec les Eurostars vers Londres et les Thalys vers la Belgique, les Pays-Bas et l'Allemagne, la « grande vitesse ferroviaire » s'européanise rapidement. Fait particulièrement remarquable pour les réseaux ferroviaires qui perdent traditionnellement beaucoup de leur efficacité dès lors qu'une frontière doit être franchie.

Les développements rapides des LGV dans la plupart des pays voisins (Allemagne, Italie, Espagne) laissent augurer un réseau européen de services à grande vitesse pour les voyageurs qui, dans quelques années, contrastera fortement avec un transport de fret ferroviaire dont les performances ne progresseront que lentement.

C. LE RÉSEAU FLUVIAL RESTE LE PARENT PAUVRE

Depuis plus de vingt ans aucun aménagement de grande envergure n'a été réalisé en France. Le projet Seine-Nord n'est toujours pas engagé. A cet égard, la carte des trafics fluviaux montre l'importance des trafics qu'assure le canal du Nord actuel qui relie l'Oise à l'Escaut bien qu'il ne soit accessible qu'aux convois de moins de 600 tonnes (contre plus de 3 500 tonnes pour un canal à grand gabarit).

Le handicap majeur du réseau français demeure le cloisonnement des bassins accessibles au grand gabarit.

Figure 6.6 - Trafics fluviaux en 2000

Source : Voies Navigables de France

En dépit de cette structure d'offre contraignante, les trafics fluviaux ont fortement progressé de 1998 à 2000 (+ 27 % en trois ans), signe d'un regain d'intérêt pour ce mode de transport économique et écologique qui a su se réorganiser (abandon du tour de rôle en janvier 2000) et diversifier son fond de commerce (développement du transport de marchandises à forte valeur ajoutée tels que les conteneurs et les automobiles). Le fort fléchissement des trafics en 2001 (- 7,5 %) résulte uniquement de la baisse conjoncturelle de deux trafics de pondéreux : (le charbon (- 15 %) et les céréales (- 13 %) en raison d'une très mauvaise campagne céréalière. En 2002, le trafic s'est remis à croître de 3,3 % en moyenne.

La multiplication par cinq des engagements financiers des régions « mouillées » dans les contrats de plan 2000-2006 illustre leur volonté de ne pas délaisser ce mode. Il n'en reste pas moins que les budgets qui lui sont attribués restent encore bien modestes.

III. UNE QUALITÉ DE SERVICE INSUFFISANTE DANS LE FERROVIAIRE

Une bonne qualité de service est fréquemment plus difficile à atteindre dans le mode ferroviaire du fait d'une organisation nécessairement complexe du système de transport, tandis que l'usager de la route (véhicule léger ou camion) gère directement ses contraintes de transport et dispose d'une souplesse d'adaptation considérable.

Au-delà de cet aspect, la qualité de service du ferroviaire est handicapée par une culture de conflictualité sociale qui s'exprime fréquemment par des grèves comme le rappelle la figure ci-après en ce qui concerne les transports terrestres.

Figure 6.7 - Milliers de journées perdues dans les transports terrestres du fait des conflits sociaux

Source : CNT

Le transport routier, essentiellement de marchandises, n'est pas exempt de cette situation que le psychosociologue Jean-François Reval attribue pour un grand nombre de ces conflits non pas à un objectif précis mais à un malaise latent qui trouve ses racines dans la solitude des conducteurs et l'archaïsme des rapports sociaux dans ce secteur.

Toutefois sur les onze dernières années, les journées perdues pour fait de grève ont été 22 fois plus nombreuses à la SNCF que dans le transport routier. Et ce rapport dépasse encore huit si l'on ne considère que les six dernieres années.

Tableau 6.1 - Pourcentage des jours de grève dans les transports terrestres

	Transport routier	Transports urbains	RATP	SNCF	Total
Période 1991 à 2001	3,4 %	6,9 %	13,6 %	76,1 %	100 %
Période 1996 à 2001	8,2 %	14,4 %	8,2 %	69,2 %	100 %

Source : CNT

Ces situations, qui exaspèrent souvent le public, ne vont pas en s'améliorant puisque, si l'on exclut l'année 1995, les moyennes annuelles des jours perdus sont respectivement de 170 746 et de 168 333 sur les périodes 1991-1994 et 1996-2001.

En dehors de ces phénomènes de grèves endémiques la régularité des trains, principalement de fret, reste très insuffisante comme le soulignent les statistiques de la société T3M qui a mis en place depuis 2000 un service de transport combiné entre l'Ile-de-France et l'Italie.

Tableau 6.2 - Régularité des trains de transport combiné entre Bonneuil-sur-Marne et Lougavilla

	Dernière période du 1 ^er au 30 novembre 2002	Cumul depuis le 1 ^er juillet 2001
Nombre de trains commandés	41	650
Nombre de trains réalisés	37	612
Nombre de trains :
• annulés par la SNCF	4	31
• annulés par l'opérateur	0	7
Nombre de trains en retard :
• de 2 heures et plus	12	182
• de 24 heures et plus	5	61
• % de trains en retard	32,43 %	29,73 %
(par rapport au nombre de trains réalisés)

Source : T3M

Cette permanence d'un manque de qualité de service dans le ferroviaire conduit à des situations que tout le monde (chargeurs, riverains de la route, collectivités publiques) ne peut que déplorer. Avec la fermeture du tunnel du Mont Blanc à partir de mars 1999, chacun s'attendait à ce que le trafic ferroviaire international « longue distance » progresse fortement et prenne des parts de marché à la route, et ce d'autant qu'un dispositif de régulation du trafic routier au tunnel de Fréjus générait fréquemment des temps d'attente importants pour les camions. Alors que le trafic fret ferroviaire du tunnel du Mont-Cenis atteignait 10 millions de tonnes (Mt) en 1998, il n'a eu tendance qu'à régresser par la suite, se situant à 9,2 Mt en 2000, 8,6 Mt en 2001 et 8,5 Mt en 2002.

IV. LA DESSERTE DES TERRITOIRES RESTE TRÈS INÉQUITABLE

A. QUATORZE AIRES URBAINES DE PLUS DE 50 000 HABITANTS ENCORE TRÈS MAL DESSERVIES

De vastes territoires en Basse Normandie, Auvergne, Midi-Pyrénées et Provence-Alpes-Côte-d'Azur restent encore très éloignés de toute autoroute ou gare de TGV.

A cet égard, la France est en retard par rapport à des pays comme le Bénélux, l'Allemagne ou l'Autriche. Elle pourrait le devenir par rapport à des pays comme l'Espagne ou le Portugal dont les efforts actuels pour le développement des grandes infrastructures de base sont considérables.

La Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT) du 4 février 1995 affirmait la volonté de relier l'ensemble du territoire aux grands axes nationaux et transeuropéens. Elle fixait comme objectif en 2015 qu'aucune partie du territoire français ne soit éloignée de plus de 50 kilomètres ou de 45 minutes d'automobile, soit d'une autoroute, soit d'une gare TGV.

Les Schémas de services collectifs de transport n'affichent plus cette volonté de ne pas laisser des territoires à l'écart. Or ce document indique que « ces territoires qui accèdent difficilement aux services supérieurs (hôpitaux, universités...) et qui sont à l'écart des réseaux rapides (TGV, autoroutes ou routes express à 2x2 voies, aéroports offrants de bonnes fréquences) couvrent environ 20 % du territoire et concernent 8 % de la population ». Au contraire, il laisse entendre que les investissements dans ces espaces géographiques pourraient rester très limités : « Afin de réduire les déficits d'accessibilité de certains territoires aux grands réseaux de transports, le schéma de services de transports de voyageurs a pour objectifs de prévoir les infrastructures ou services complémentaires qui apparaissent économiquement justifiés à terme pour améliorer leurs chances de développement local... ». Le terme « économiquement justifiés », interprété dans un sens étroit, peut à lui seul réduire à très peu de choses les investissements futurs dans ces territoires.

Si nul ne conteste que des espaces sensibles puissent rester à l'écart de tout réseau rapide, peut-on imaginer pour autant qu'en 2020 d'importants bassins de vie continueront à subir le lourd handicap d'une desserte très insuffisante qui les priverait de toute réelle possibilité de développement et d'accès aisé aux services supérieurs (hôpitaux, universités,...) ?

Or en 2002, il subsiste en métropole quatorze aires urbaines de plus de 50 000 habitants qui ne sont desservies ni par une autoroute ni pas une desserte TGV de qualité : Cherbourg (117 855 hab. en 1999 dans l'aire urbaine), Roanne (104 892 hab.), La Roche-sur-Yon (98 175 hab.), Périgueux (91 585 hab.), Vichy (80 194 hab.), Thonon-les-Bains (70 154 hab.), Le Puy en Velay (66 129 hab.), Bergerac (72 891 hab.), Rodez (65 267 hab.), Soissons (64 042 hab.), Castres (61 760 hab.), Moulins (58 355 hab.), Aurillac (56 830 hab.), Saint-Dizier (55 814 hab.).

B. UN RÉSEAU DE LGV QUI NE FAVORISE PAS LES LIAISONS TRANSVERSALES

Naturellement le réseau de lignes à grande vitesse (LGV) s'est développé de façon radiale à partir de Paris. Vingt ans après la première mise en service en 1981 (Paris - Lyon), c'est un système radio - concentrique qui continue à se construire avec la LGV Paris - Strasbourg. Quelques liaisons transversales ont toutefois été créées, telle que Lyon-Nantes. Passant par l'Ile-de-France elles subissent non seulement un allongement de parcours important, mais aussi l'handicap de devoir circuler à faible vitesse par la petite couronne parisienne. La création d'un barreau LGV dans le sud de l'Ile-de-France, vigoureusement demandée par de nombreuses Régions de l'Ouest, satisferait non seulement des besoins importants, à l'instar du contournement est de l'Ile-de-France, mais participerait aussi grandement à l'aménagement du territoire en favorisant les relations transversales est-ouest.

La réalisation de la LGV Rhin-Rhône (Strasbourg - Lyon), qui dégagerait aussi des capacités ferroviaires indispensables pour le fret, mériterait d'être engagée rapidement car, outre une bonne rentabilité socio-économique, elle participerait à une politique plus équilibrée d'aménagement du territoire.

Le développement de la grande vitesse entre Bordeaux, Toulouse et Narbonne est un troisième projet qui favoriserait les liaisons transversales ferroviaires est-ouest.

C. UNE DOUBLE CONCENTRATION DU TRANSPORT AÉRIEN, SUR LES PLATES-FORMES PARISIENNES PAR UN OPÉRATEUR DOMINANT

En 2001, l'ensemble des aéroports de province ont traité 50,1 millions de passagers, contre 71 millions pour les deux aéroports parisiens (Orly et Roissy-Charles-de-Gaulle). La domination parisienne est encore plus écrasante pour le fret avec 75 % du total. Alors que le poids démographique de l'Ile-de-France a tendance à se réduire sensiblement depuis 20 ans, la concentration de trafic aérien à Orly et Roissy-Charles-de-Gaulle a continué à légèrement s'accentuer comme en témoignent les évolutions des trafics de passagers entre 1980 et 2001.

Plus préoccupant encore est la situation des 35 petits aéroports de villes moyennes dont le trafic n'a globalement pas progressé en 20 ans.

Tableau 6.3 - Trafics des aéroports métropolitains en nombre annuel de passagers

AEROPORT	NOMBRE DE PASSAGERS		EVOLUTION (en %)
	EN 1980	EN 2001
Paris (Orly et Charles de Gaulle)	26 445 831	71 025 265	169 %
Nice	3 140 059	8 997 193	187 %
Lyon	2 692 428	6 115 814	127 %
Marseille	3 745 831	5 932 029	58 %
Toulouse	1 273 190	5 244 402	312 %
Bâle - Mulhouse	909 754	3 536 585	289 %
Bordeaux	1 181 642	3 077 658	160 %
Strasbourg	523 171	2 114 592	304 %
Nantes	482 764	1 981 438	310 %
Montpellier	358 295	1 546 213	332 %
Ajaccio	602 418	1 102 348	83 %
Lille	420 064	970 391	131 %
Bastia	613 014	877 438	43 %
Clermont-Ferrand	139 823	863 975	518 %
Biarritz	190 606	790 631	315 %
Brest	180 424	719 774	299 %
Pau	191 907	600 084	213 %
Toulon	204 884	557 371	172 %
Perpignan	170 547	433 002	154 %
Beauvais	87 710	423 520	383 %
Tarbes - Lourdes	381 055	418 621	10 %
Rennes	71 618	399 373	458 %
Metz - Nancy - Lorraine	-	331 266
Nîmes	205 337	319 378	56 %
Calvi	123 070	262 087	113 %
Figari	27 718	251 045	806 %
Grenoble	263 963	224 145	-15 %
Lorient	95 781	216 950	127 %
Carcassonne	39 656	215 313	443 %
Quimper	50 828	145 885	187 %
Limoges	71 762	132 504	85 %
Saint - Etienne	71 034	126 968	79 %
Avignon	-	125 763
Chambéry	74 445	121 958	64 %
Caen	10 892	100 198	820 %
Sous-total des 34 aéroports de plus de 100.000 passagers (hors Paris)	18 595 690	49 275 912	165 %
Sous-total des 35 aéroports de moins de 100.000 passagers (hors Paris)	789 339	839 830	6 %
Sous-total des 69 aéroports de province	19 385 029	50 115 742	159 %
Total général	45 830 860	121 141 007	164 %

Source : DGAC

Nonobstant, l'arrivée des « low-cost » qui ont permis à quelques aéroports de province de se développer fortement (Beauvais, Carcassonne, Nice), bien des aéroports de province continuent à ne disposer principalement que d'une ligne les reliant à la capitale.

Cette concentration excessive limite les dessertes interrégionales directes qui s'avèrent fréquemment un outil fondamental au service du développement économique des territoires, notamment pour les activités industrielles.

Le rapport du Sénat n° 327 de 2001 intitulé « Les dessertes aériennes régionales sont-elles menacées ? » souligne dans sa conclusion que :

« - Depuis deux ou trois ans, le service aérien régional s'est dégradé surtout au détriment des villes moyennes

- Le transport aérien régional français se retrouve aujourd'hui, sous la tutelle du groupe Air France, dans une logique de monopole ».

Cette faiblesse des aéroports de province, dont aucun ne dépasse le seuil des 10 millions de passagers, est parfaitement mise en évidence par l'absence de liaisons régulières transocéaniques, hormis un Nice - New-York. Cette situation n'a pas d'équivalent dans les grands pays européens voisins (Royaume-Uni, Allemagne, Italie, Espagne) qui disposent tous d'au moins deux plates-formes dépassant ce seuil de 10 millions de passagers.

Le second échec d'une ligne Lyon - New-York augure mal d'une amélioration de la situation au cours des prochaines années.

L'échec de la ligne Lyon - New-York :

Ouverte le 15 avril 2000, la ligne Lyon - New-York n'a pas tenu un an et demi. Exploitée quotidiennement par Delta Airlines en code-share avec Air France, avec un aller-retour en Boeing 767-300 aménagé en deux classes, économique et business élite, cette liaison a été arrêtée le 1 ^er septembre 2001. Cet échec fait suite à une première tentative d'American Airlines entre 1990 et 1992, concurrencée un temps par Air France.

Si Delta Airlines et Air France mettaient en avant un taux de remplissage décevant (de 40 à 70 %) pour expliquer la fermeture de la ligne, il semble que la déception soit plutôt venue de la trop faible utilisation de la classe affaires sur laquelle reposait en particulier la rentabilité de la ligne. Les pertes, avoisinant les 5 millions de dollars sur l'ensemble de la période d'exploitation, s'expliquent notamment par les tarifs pratiqués par la compagnie qui pouvaient atteindre jusqu'à 5 300 euros en classe business élite.

La Chambre de Commerce et d'Industrie de Lyon estime pourtant le potentiel de trafic entre Lyon et New-York supérieur à 250 000 passagers par an et note que pour les deux derniers mois d'exploitation (juillet et août 2001), la ligne avait atteint un taux de remplissage supérieur à 80 % et devenait donc rentable, malgré le ralentissement de la croissance qui était déjà perceptible aux Etats-Unis début 2001.

Les raisons principales de ce déficit de clientèle peuvent se résumer par les facteurs suivants :  Une promotion insuffisante de la part d'Air France et de Delta Airlines, en orientant trop peu les usagers de la zone de chalandise vers Lyon au lieu de Paris.

Des horaires mal calés avec des départs trop tôt (10h10 de Lyon, 17h45 de New-York), pénalisant les usagers, tant pour les motifs professionnels que loisirs, permettant peu les correspondances à chaque bout de ligne et donc les code-shares.

Un accord de bloc-sièges entre Delta Airlines et Air France ne favorisant pas le remplissage complet des avions (stratégie d'Air France de centraliser les vols internationaux sur Paris).

Une impatience trop grande des compagnies aériennes, en particulier au regard des potentialités nouvelles offertes par le TGV Méditerranée à partir de son ouverture en juin 2001.

Des tarifs trop élevés en classe affaires alors que la concurrence était devenue très agressive sur l'axe Lyon - New-York.

Un ajustement trop tardif des tarifs en regard des prix de la concurrence.

Une capacité l'hiver qui aurait pu être réduite d'une ou deux fréquence(s) hebdomadaire(s) au besoin, ou alors un marketing plus soutenu du marché ski Américain.

Une annonce de fermeture rapide , ce qui n'a jamais des effets positifs sur les remplissages.

V. LES TRAFICS DE TRANSIT, UN ENJEU IMPORTANT POUR LA FRANCE

A. UNE CONCENTRATION DES TRAFICS SUR QUELQUES GRANDS CORRIDORS

Comme le montre la figure 6.8, les flux de camions étrangers sur le territoire métropolitain se concentrent pour l'essentiel sur deux grands axes nord-sud : Belgique - Paris - Bordeaux - Espagne et Allemagne - Lyon - Méditerranée. Or ces itinéraires de transit sont parmi les plus congestionnés de France.

Figure 6.8 - Circulation des véhicules lourds étrangers sur le réseau national

Source : Enquêtes SETRA de juin 1996 à juin 1997

Ces camions étrangers représentent un coût important pour la Collectivité nationale dans la mesure où fréquemment ils n'achètent pas leur carburant en France tandis qu'ils participent à la baisse du niveau de service sur les grands itinéraires qu'ils empruntent.

B. DES INSUFFISANCES DE CAPACITÉ QUI VONT S'AMPLIFIER RAPIDEMENT

La carte 6.9 ci-après des itinéraires et des noeuds ferroviaires qui fonctionnent en limite de capacité montre bien que la plupart des grands axes de transit sont concernés :

Paris - Bordeaux

L'artère Nord-Est « Dunkerque - Lorraine »

Le couloir alsacien

Metz - Dijon - Lyon - Chambéry - Italie

Le couloir languedocien.

Figure 6.9 - Principales difficultés actuelles et à court terme sur le réseau ferroviaire

* ¹ Ce chiffre ne prend en compte que les données officielles et écarte par conséquent les flux illégaux.

* ² Reclus, Th. Saint-Julien (Dir), Atlas de France, Territoire et aménagement, Vol. 14, La Documentation française, 2001, 143 p.

* ³ Source : F. Damette, J. Scheibling, La France, permanences et mutations, Paris, Hachette Supérieur, 1995

* ⁴ F. Damette, J. Scheibling, La France, permanences et mutations, Paris, Hachette Supérieur, 1995.

* ⁵ Source : F. Damette, J. Scheibling, La France, permanences et mutations, Paris, Hachette Supérieur, 1995

* ⁶ J. Manesse, L'aménagement du territoire, Paris, 1998

* ⁷ Reclus, Th. Saint-Julien (Dir), Atlas de France, Territoire et aménagement, Vol. 14, La Documentation française, 2001, 143 p.

* ⁸ Reclus, Th. Saint-Julien (Dir), Atlas de France, Territoire et aménagement, Vol. 14, La Documentation française, 2001, 143 p.

* ⁹ P. Mazet, Aménagement du territoire, A. Colin, Paris, 2000.

* ¹⁰ P. Mazet, Aménagement du territoire, A. Colin, Paris, 2000.

* ¹¹ M. Fabriès-Verfaillie et al., La France des villes, Bréal, 2000.

* ¹² Groupe central des grandes opérations d'urbanisme, Note concernant la politique d'aménagement du territoire vis-à-vis des grandes métropoles françaises.

* ¹³ Source : F. Damette, J. Scheibling, La France, permanences et mutations, Paris, Hachette Supérieur, 1995.

* ¹⁴ Reclus, Th. Saint-Julien (Dir), Atlas de France, Territoire et aménagement, Vol. 14, La Documentation française, 2001, 143 p.

* ¹⁵ Directeur de Recherche au CNRS, spécialiste notamment des villes moyennes.

* ¹⁶ Reclus, Th. Saint-Julien (Dir), Atlas de France, Territoire et aménagement, Vol. 14, La Documentation française, 2001, 143 p.

* ¹⁷ M. Fabriès-Verfaillie et al., La France des villes, Bréal, 2000.

* ¹⁸ Professeur émérite, spécialiste de géographie des espaces ruraux, Laboratoire de Géographie THEMA-CNRS, Université de Bourgogne.

* ¹⁹ Directeur de recherches à l'Institut national de la recherche agronomique, Dijon.

* ²⁰ P. Mazet, Aménagement du territoire, A. Colin, Paris, 2000.

* ²¹ P. Daucé, in P. Perrier-Cornet (Dir.), « A qui appartient l'espace rural ? », Editions de l'Aube, 2002

* ²² F. Damette, J. Scheibling, La France, permanences et mutations, Paris, Hachette Supérieur, 1995.

* ²³ La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix ; septembre 2001