b) Les principaux dispositifs
Les
informations disponibles au sujet des principaux dispositifs contractuels ne
permettent pas d'effectuer une description satisfaisante de la situation
actuelle.
De manière
très indicative
, on peut évaluer
à
9 milliards d'euros
l'ordre de grandeur des crédits
publics en faveur de la montagne
prévus
pour la période
2000-2006.
Crédits en faveur de la montagne
prévus
dans
le cadre des principaux dispositifs en faveur de la montagne (France
métropolitaine)
2000-2006
En millions d'euros
Sources et modalités de calcul
:
(1) Selon l'hypothèse d'un montant de 400 millions d'euros par an (dont
la moitié financés par l'Union européenne).
(2) Selon l'hypothèse d'une répartition homogène sur
l'ensemble du territoire.
(3)Totalité des CPER des régions concernées pour le Massif
central (Auvergne et Limousin), volets montagne des régions
concernées pour les Alpes, le Jura et les Pyrénées (les
Vosges et la Corse ne sont pas pris en compte). Source : données
fournies par la DATAR.
(4) Source : DATAR.
(5) Source : lois de finances initiales.
Même si l'on prend en compte le fait que les chiffres relatifs aux CPER
sont probablement sous-estimés (les sommes dont bénéficie
la montagne pouvant dépasser le seul volet montagne),
il semble que
les fonds structurels communautaires représentent environ la
moitié des crédits disponibles pour la politique de la montagne
(plus de 5 milliards d'euros sur 9 milliards en 2000-2006).
D'où l'enjeu stratégique que représente la réforme
des fonds structurels au-delà de 2006 pour les zones de montagne.
Il convient cependant de souligner que la situation est peut-être
sensiblement différente
en ce qui concerne les
crédits
effectivement dépensés
, comme le suggère le graphique
ci-après, relatif aux crédits engagés en 2001.
Crédits engagés dans le cadre des principaux dispositifs d'aménagement du territoire en 2001 (France métropolitaine)
En millions d'euros (échelle logarithmique)
(1)
Le Massif central n'est pas pris en compte.
Sources
:
(a) Cf. graphique précédent.
(b) DATAR.
Ainsi,
en 2001, les engagements de crédits des principaux dispositifs
d'aménagement du territoire (c'est-à-dire hors ICHN) ont
été vingt fois inférieurs à la moyenne annuelle
correspondant aux crédits programmés pour la période
2000-2006.
En particulier,
les fonds structurels européens n'ont
pas joué de rôle significatif
, avec un chiffre mille fois plus
faible que les estimations avancées par la Commission européennes
(moins de 600.000 euros, contre environ 500 millions d'euros selon la
Commission). En définitive, seuls les crédits de la PAT ont
été engagés à un taux satisfaisant (de l'ordre de
100 %), de sorte qu'
en 2001 la PAT a représenté la
quasi-totalité des engagements de crédits d'aménagement du
territoire destinés à la montagne.
(1) Les CPER
Les
chiffres transmis à la mission commune d'information par la DATAR ne
permettent pas d'évaluer la part des crédits des CPER
consacrée à la politique de la montagne.
Interrogée à ce sujet par la mission commune d'information, la
DATAR a répondu que «
toutes les régions de massif
disposent au sein de leur CPER d'un volet montagne ou considèrent
lorsqu'elles sont entièrement incluses dans un massif que l'ensemble du
programme peut être mobilisé par le massif (Auvergne et
Limousin)
».
Cette approche ne permet pas d'obtenir des chiffres satisfaisants.
Tout d'abord, le volet montagne, dans les différents CPER, ne regroupe
pas l'ensemble des dépenses dont bénéficient les zones de
montagne, mais les dépenses qui, de par leur nature, leur sont
spécifiques. Ainsi,
les informations fournies par la DATAR ne
permettent pas de comparer les crédits dont bénéficie le
Massif central (de l'ordre de 1.500 millions d'euros en 2000-2006, dont
1.000 dans le cadre du CPER de l'Auvergne et 500 dans celui du Limousin)
à ceux dont bénéficient les autres massifs (si l'on prend
en compte les seuls volets « montagne », quelques dizaines
de millions d'euros pour les Alpes, le Jura ou les Pyrénées).
Ensuite, la DATAR ne fournit aucune information relative aux Vosges et à
la Corse.
Par ailleurs, les chiffres relatifs à certains CPER (PACA,
Midi-Pyrénées pour le soutien aux politiques sectorielles des
zones de montagne) ne ventilent pas les crédits entre les
différents massifs concernés. Les données transmises par
la DATAR au sujet des volets « montagne » des CPER sont
synthétisées par le graphique ci-après.
Volet « montagne » des CPER : répartition pour trois massifs selon la DATAR (2000-2006)
En millions d'euros
(*) Ces chiffres comprennent des subventions
destinées au Massif central (non individualisées).
Source
: DATAR.
(2) Les conventions interrégionales de massif
Les
chiffres disponibles relatifs aux conventions interrégionales de massif
semblent plus satisfaisants.
Le montant total des crédits est de
606 millions d'euros pour la
période 2000-2006 (333,5 sans prendre en compte les grands travaux),
comme l'indique le graphique ci-après.
Conventions interrégionales de massif 2000-2006
En millions d'euros
Source
: DATAR.
Les conventions interrégionales de massif constituent donc un
complément appréciable des CPER.
Les conventions interrégionales de massif
1. Les
politiques interrégionales de massif
La loi n° 95-115 du 4 février 1995, dite « loi
Pasqua », prévoit que «
les massifs de montagne
s'étendant sur plusieurs régions font l'objet de politiques
interrégionales
».
Elle précise que «
ces politiques peuvent prendre la forme
d'un schéma interrégional d'aménagement et de
développement de massif
»,
«
élaboré et approuvé conjointement par les
conseils régionaux
», au sujet duquel le comité de
massif joue un rôle consultatif.
Les politiques interrégionales de massif s'inscrivent dans les
orientations définies par la loi « montagne » ainsi que
par les
schémas de services collectifs.
2. Les conventions interrégionales de massif
Cette politique interrégionale a pris la forme des
conventions
interrégionales de massif
, conclues entre l'Etat et les conseils
régionaux concernés.
Lors du Conseil national de la Montagne du 19 mars 1999, le Premier ministre a
confié aux préfets coordonnateurs de massif l'élaboration
des conventions interrégionales de massif.
Cinq conventions interrégionales de massif ont été
conclues en 2000 entre l'Etat et les conseils régionaux (Alpes, Massif
central, Pyrénées, Jura, Vosges).
Les programmes portent généralement sur :
- les politiques environnementales propres au massif (connaissance
géographique, valorisation des sites remarquables, gestion de
l'eau...) ;
- les politiques touristiques (réhabilitation de l'accueil, soutien
à la randonnée, diversification de l'offre) ;
- les politiques agricoles (aides à une production
diversifiée et de qualité, à l'agriculture biologique, aux
programmes pastoraux...) ;
- la gestion des forêts (exploitation durable et mobilisation du
bois) ;
- la prévention des risques naturels ;
- le soutien à l'artisanat et aux entreprises ;
- la formation ;
- la communication autour du massif.
(3) Les fonds structurels communautaires
Les fonds structurels communautaires constituent un élément essentiel des financements publics en faveur de la montagne.
(a) Présentation générale
Selon
les informations obtenues par la mission commune d'information auprès de
la Commission européenne, il n'existe de définition communautaire
de la montagne ni au titre de la politique régionale, ni au titre
d'aucune autre politique communautaire. Ainsi, jusqu'en 2006, les
critères d'éligibilité aux fonds structurels porteront
seulement sur le retard de développement.
Dans l'ensemble de l'Union européenne, 85 % de la superficie des
zones de montagne est éligible aux objectifs 1 ou 2 (hors zones en phase
de sortie du dispositif), comme l'indique le tableau ci-après.
ZONES
DE MONTAGNE ET ZONES ARCTIQUES : SUPERFICIE ÉLIGIBLE
AUX
OBJECTIFS 1 ET 2, 2000-2006
|
Objectif |
% du total des zones de montagne |
|
Objectif 1 |
61,5 |
|
Sortie progressive de l'objectif 1 ou programme spécial |
3,1 |
|
Objectif 2 |
24,7 |
|
Sortie progressive de l'objectif 2 |
5,8 |
|
Non éligible |
4,9 |
|
Total zones de montagne |
100 |
|
Zones de montagne en % de la superficie totale de l'Union européenne |
38,8 |
Source : Commission européenne, deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale, 2001.
(b) Le cas de la France
La
mission commune d'information n'a pas pu obtenir auprès de la Commission
européenne un chiffrage précis des crédits de la politique
régionale alloués à la montagne française.
Cependant, certains ordres de grandeur lui ont été
indiqués.
Environ 75 % des zones de montagne françaises seraient
éligibles aux objectifs 1 ou 2, mais les massifs métropolitains
relèvent de l'objectif 2, la Réunion étant le seul
territoire à bénéficier de l'objectif 1.
Les financements des fonds structurels à destination de la montagne
seraient de l'ordre de 4 milliards d'euros pour la période
2000-2006.
En effet, en France les crédits alloués aux fonds
structurels s'élèvent à 17,5 milliards d'euros. Si
l'on suppose que les subventions sont réparties en fonction de la
superficie, et que la montagne représente 25 % du territoire
français (hypothèses retenues par la Commission devant la mission
commune d'information), celles allouées aux zones de montagne
correspondraient à environ un quart de cette somme.
(4) La prime d'aménagement du territoire (PAT)
Enfin,
il convient de prendre en considération l'aide aux entreprises que
constitue la prime d'aménagement du territoire (PAT).
Les montants de la PAT inscrits en loi de finances pour la période
1996-2002 ont été de l'ordre de 300 millions d'euros. Si
l'on suppose que cette prime est également répartie sur
l'ensemble du territoire, et que les zones de montagne représentent
30 % du territoire national, la PAT totale allouée aux zones de
montagne aurait été
de l'ordre de 100 millions d'euros
sur la période 1996-2002, soit 14 millions d'euros par an.
Les crédits engagés en 2001 dans les différents massifs au
titre de la PAT se sont d'ailleurs élevés, selon la DATAR,
à 14 millions d'euros. Ainsi, la PAT présenterait, par
rapport aux autres dispositifs en faveur de la montagne, l'avantage d'avoir un
taux d'engagement de l'ordre de 100 % des crédits disponibles.
Cette estimation globale ne doit pas dissimuler le fait que la carte PAT
présente de graves incohérences, dont pâtissent certaines
zones de montagne.
(a) Les aides d'Etat sont généralement interdites dans le cadre de l'Union européenne
Les
aides publiques versées aux entreprises sont soumises à la
réglementation européenne en matière de concurrence, issue
des articles 92 et 93 du Traité instituant le Communauté
européenne (TCE), qui interdisent les aides faussant la concurrence au
sein du Marché commun, dénommées « aides
d'Etat ». Cette réglementation n'a cessé de se
développer ces dernières années et fait l'objet d'un
contrôle toujours plus strict de la Commission européenne.
Le pouvoir d'appréciation sur les projets d'aides notifiés par
les Etats appartient exclusivement à la Commission européenne
sous le contrôle du juge communautaire.
Des dérogations, pour la plupart prévues dans le Traité,
peuvent atténuer cette interdiction. Tel est le cas, à certaines
conditions, des mesures destinées à aider le développement
économique des régions en difficulté.
(b) Il existe une dérogation dans le cas des aides à finalité régionale
Les
aides d'Etat à finalité régionale
107(
*
)
ne peuvent être
autorisées que dans certaines zones (dénommées par
référence aux dispositions du traité CE qui leur servent
de base juridique) :
- les zones 87.3.a (régions dont le PIB par habitant est
inférieur à 75 % de la moyenne communautaire) ;
- les zones 87.3.c (zones définies par les Etats parmi des
critères choisis parmi une liste de cinq).
Il convient de souligner que dans chaque cas, l'éligibilité est
déterminée en fonction du retard de développement. Ainsi,
la Commission ne fait pas de différence entre deux régions
connaissant le même retard de développement, l'une connaissant un
handicap géographique, l'autre pas.
Les seules exceptions concernent les régions
ultrapériphériques (article 299.2 du traité CE et
lignes directrices concernant les aides d'Etat à finalité
régionale) et les îles (article 158 du traité CE et
déclaration n° 30 du traité d'Amsterdam relative
aux régions insulaires).
(c) La France a déterminé elle-même le zonage PAT
Les
Etats ont eux-mêmes déterminé leur zonage 87.3.c, dans le
respect de certaines règles fixées au niveau communautaire.
Un plafond de population a été déterminé pour
chaque Etat au niveau communautaire, en fonction d'un pourcentage global pour
l'Union européenne, réparti en fonction de divers critères
(dont le PIB par habitant, le taux de chômage et les
inégalités entre régions). Dans le cas de la France, ce
plafond est de 36,7 % de la population.
Les Etats ont ensuite eux-mêmes établi le zonage 87.3.c. sur leur
territoire.
Ils ont pour cela utilisé divers critères, parmi une liste de
cinq établie au niveau communautaire. La France n'a retenu que quatre de
ces critères (cf. tableau ci-après).
Par ailleurs, afin d'éviter un « mitage » du
territoire n'incluant dans le zonage que les zones potentielles d'implantation
d'entreprises, les Etats avaient l'obligation de prendre comme échelon
du zonage une entité unique. La France a retenu celle du bassin d'emploi.
Enfin, les Etats avaient la possibilité d'inclure dans le
zonage 87.3.c. les zones éligibles à l'objectif 2.
(d) Le zonage actuel des aides d'Etat en France
En
France, la nouvelle carte des zones PAT n'est entrée en vigueur qu'au
mois d'avril 2001
108(
*
)
.
Le zonage se répartit de la manière indiquée par le
tableau ci-après.
LE ZONAGE DES AIDES D'ETAT EN FRANCE
|
Zones |
Critère |
Part de la population |
Régime |
Article du traité CE concerné |
Taux de subvention autorisé (en % de l'investissement (1) (2)) |
|
Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion |
PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire |
2,8 % |
« aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi » |
Article 87 paragraphe 3, point a), du traité CE. |
65 % |
|
169 zones d'emplois |
- revenu net imposable moyen par foyer fiscal ;
|
32,3 % |
« aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun » |
Article 87 paragraphe 3, point c du traité CE. |
20 % à l'exception de :
|
|
14 zones d'emploi |
Zones bénéficiaires de l'objectif 2 des fonds structurels. |
1,6 % |
|
|
|
(1)
L'investissement est défini par la notion
d' « équivalent subvention net » (ESN). L'ESN
indique l'intensité nette de la subvention, c'est-à-dire
l'avantage final que l'entreprise est censée retirer de l'aide. Il est
calculé par la commission selon des modalités explicitées
dans ses Lignes directrices concernant les aides d'Etat à
finalité régionales (98/C 74/06).
Selon d'autres modalités de calcul, ces taux sont de 11,5 %, 17 % et 23
%.
(2) Pour les PME, ces intensités sont augmentées de 10 points de
pourcentage bruts.
(e) Certaines zones de montagne auraient dû être prises en compte
La
montagne n'est que partiellement prise en compte par ce zonage.
Ainsi, si la Corse et les Pyrénées sont entièrement
éligibles, tel n'est pas le cas de certaines régions du Massif
central (région de Clermont-Ferrand, majeure partie de l'Aveyron,
Lozère en particulier), d'une partie des Vosges, et de la
quasi-totalité des Alpes et du Jura.
Pourtant, la France aurait pu inclure davantage de zones de montagne dans cette
carte, dans la mesure où le plafond de la population habitant dans les
zones concernées (36,7 %) n'aurait pas été
dépassé.
En particulier, les Etats avaient la possibilité d'inclure dans le
zonage 87.3.c. les zones éligibles à l'objectif 2.
Ainsi, rien n'empêchait la France d'inclure dans la carte PAT, par
exemple, la Lozère, éligible à cet objectif.
Selon les informations fournies par la DATAR, «
la Commission
n'est pas opposée au principe de la révision d'ici 2006 de ce
zonage
», à condition que le plafond de population ne soit
pas dépassé. La DATAR estime cette dernière
difficulté insurmontable.
En l'absence de révision de ce zonage, les zones de revitalisation
rurale (ZRR) ne bénéficiant pas de la PAT devraient
bénéficier d'un régime particulier destiné à
leur assurer un niveau d'aide analogue à celui de la PAT. Ce
régime devrait bien entendu respecter les règles communautaires
en matière d'aides d'Etat.
Proposition n°
87.
:
- Etudier la possibilité d'une révision de la carte PAT,
afin de mieux prendre en compte les zones de montagne ;
- A défaut, instaurer, en faveur des zones de revitalisation rurale
ne bénéficiant pas de la PAT, un régime particulier
destiné à leur assurer un niveau d'aide analogue à celui
de la PAT.