B. DES RÉALISATIONS EN DEVENIR
1. Vers un espace commun de paix et de sécurité ?
Le partenariat politique et de sécurité défini à Barcelone se compose de trois éléments complémentaires : le dialogue politique aux niveaux bilatéral et régional, les mesures de partenariat et la Charte pour la paix et la stabilité.
a) L'appui volontariste de Barcelone
Il est inutile de rappeler que si les difficultés majeures résultent du conflit israëlo-arabe, les problèmes, aujourd'hui certes moins aigus, de Chypre et des relations gréco-turques ont participé à faire de cette région une zone d'intense instabilité (17 ( * )) .
L'aboutissement du processus de paix au Proche-Orient constitue un élément déterminant dans la mise en oeuvre du partenariat de Barcelone dont il conditionne et le succès, à terme, et le climat dans lequel se déroulent les différentes réunions.
Il est toutefois clairement spécifié que le processus de Barcelone n'a pas pour vocation de se substituer aux autres actions conduites en faveur de la paix mais seulement de participer à leur soutien : « Soulignant que cette initiative euro-méditerranéenne n'a pas vocation à se substituer aux autres actions et initiatives entreprises en faveur de la paix, de la stabilité et du développement de la région, mais qu'elle contribuera à favoriser leur succès, les participants appuient la réalisation d'un règlement de paix juste, global et durable au Moyen-Orient, basé sur les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité des Nations Unies et les principes mentionnés dans la lettre d'invitation à la conférence de Madrid sur la paix au Moyen-Orient, y compris le principe des « territoires contre la paix », avec tout ce que cela implique » .
En vue de contribuer à la création d'une zone de paix et de stabilité dans la région, il a été prévu une « réunion périodique de hauts fonctionnaires » , formulation banale et pourtant vrai succès dans l'instauration d'un dialogue suivi entre vingt-sept partenaires distincts.
Dans une zone divisée par de nombreux conflits, toutes les voix s'accordent pour reconnaître que le partenariat euro-méditerranéen fournit un forum unique et un cadre de dialogue réel où l'ensemble des parties intéressées acceptent de participer ensemble et régulièrement. Les échanges politiques s'y sont poursuivis même lorsque la situation au Moyen-Orient ou en Méditerranée orientale était particulièrement tendue. Le partenariat demeure la seule enceinte multilatérale où les représentants de la Syrie et du Liban participent à des réunions communes avec leurs homologues israéliens. D'une certaine manière, il faut reconnaître que l'Union européenne a ainsi contribué à la stabilité régionale, ou du moins à limiter son instabilité.
b) Les résultats mitigés de Malte
Lors de la deuxième Conférence euro-méditerranéenne des ministres des Affaires étrangères tenue à Malte les 15 et 16 avril 1997, les vingt-sept partenaires ont dressé le bilan des progrès accomplis et dégagé les conclusions suivantes :
• un plan d'action a été élaboré, afin de poursuivre le travail sur le renforcement de la démocratie, de la diplomatie préventive, de la sécurité, du désarmement, du terrorisme et du crime organisé ;
• des mesures de confiance ont été approuvées comprenant la création d'un réseau de correspondants politiques et de sécurité, l'établissement d'un réseau d'instituts de politique étrangère (EuroMeSCo) et de plusieurs autres mécanismes pour renforcer les contacts dans ce domaine ;
• la préparation d'une Charte pour la paix et la stabilité , ayant pour ambition d'institutionnaliser les mécanismes destinés à promouvoir et préserver la sécurité dans la région, a été décidée.
c) Les progrès inespérés de Stuttgart
La troisième Conférence des ministres des Affaires étrangères, tenue à Stuttgart les 15 et 16 avril 1999, a permis de réelles avancées en dépit du climat politique difficile qui présidait alors, tenant à l'évolution négative du processus de paix et à la proximité des échéances électorales en Israël.
Il y a été décidé des lignes directrices du projet de Charte de stabilité, établies par la présidence, et qui ont été annexées aux conclusions en tant que document de travail informel. Les Hauts fonctionnaires ont été chargés d'achever l'élaboration du projet de texte pour la conférence suivante, à Marseille, qui s'est tenue en novembre 2000 sous présidence française du Conseil.
d) L'ambition déçue de Marseille
La quatrième réunion euro-méditerranéenne ministérielle s'est déroulée à Marseille les 15 et 16 novembre 2000. Dans le cadre de sa préparation, une mission de Hauts fonctionnaires de la Présidence, de la Commission et du Secrétariat général du Conseil s'était auparavant rendue dans les capitales des pays partenaires méditerranéens, pour recueillir leurs sentiments sur les moyens d'assurer une relance fructueuse du processus de Barcelone.
Le souhait initial de la Présidence française était de faire suivre cette réunion par un grand sommet pour la Méditerranée. L'absence de perspectives favorables à l'évolution du processus de paix et la reprise des violences au Proche-Orient en septembre 2000 ont porté gravement atteinte aux chances de voir aboutir cet ambitieux projet. Elles ont même laissé craindre, un temps, le boycott des pays partenaires arabes.
Les débats, auxquels n'assistaient finalement ni la Syrie, ni le Liban, ont été largement dominés par le conflit israëlo-palestinien, les pays arabes critiquant la neutralité observée par l'Union européenne. Témoigne de ce climat difficile le fait que cette réunion n'ait pas permis l'adoption d'une déclaration finale commune mais seulement la publication des conclusions formelles de la Présidence (18 ( * )).
Toutefois, pour ce qui concerne le volet économique, tous les pays présents ont réaffirmé leur attachement à la création de la zone de libre échange euromed en 2010 et ont accueilli, avec une certaine satisfaction, l'annonce du montant de l'enveloppe financière de 5,35 milliards d'euros pour MEDA 2 - auxquels s'ajouteront 6,4 milliards d'euros de prêts de la BEI et un milliard d'euros supplémentaires prélevés sur ses propres ressources, soit un total de 12,75 milliards d'euros sur la période -. Ils ont également approuvé les améliorations récemment apportées par l'Union à la gestion de ce programme.
Enfin, le mandat donné aux hauts fonctionnaires pour poursuivre les travaux de la Charte a été confirmé.
Par ailleurs, la Conférence de Marseille a été l'occasion d'informer, et de rassurer, les pays partenaires sur la question du projet de création d'une défense européenne, en confirmant que son champ d'intervention naturel était bien européen. Certains d'entre eux montraient en effet quelques inquiétudes sur les objectifs visés par l'Union, voire sur l'éventuelle « réminiscence de tentations coloniales d'autrefois » .
*
La prochaine étape du dialogue euro-méditerranéen aura lieu sous présidence espagnole, pour la cinquième Conférence euro-méditerranéenne des ministres des Affaires étrangères, Barcelone V, qui sera tenue les 22 et 23 avril 2002 à Valence. L'Espagne a d'ailleurs fait savoir que la poursuite et le renforcement du dialogue euro-méditerranéen figureraient parmi les priorités de sa future Présidence.
Cette échéance vient d'être précédée par la réunion informelle des ministres des affaires étrangères de Bruxelles, les 5 et 6 novembre derniers, dont les débats ont montré combien les événements du 11 septembre 2001 avaient modifié l'approche du processus euro-méditerranéen. Les conclusions ont ainsi porté essentiellement sur la nécessité de développer un partenariat plus large sur les questions de sécurité et de lutte contre le terrorisme, sur l'aspect économique dans son ensemble, mais aussi sur les aspects sociaux, culturels et humains. Les ministres ont souhaité montrer « dans le contexte international nouveau, l'attachement de tous les partenaires au Processus de Barcelone comme un cadre essentiel et privilégié de dialogue et de coopération entre l'Union européenne et les pays des rives Sud et Est de la Méditerranée ». Votre rapporteur espère que cette déclaration d'intention ne restera pas sans suite.
e) L'élaboration difficile d'une Charte de sécurité
Les vingt-sept hauts fonctionnaires chargés du suivi du dossier politique et de sécurité se sont rencontrés régulièrement, environ chaque trimestre depuis 1995, et, malgré les tensions régionales, ont fait avancer le texte de cette Charte (19 ( * )) , dont il faut ici rappeler que l'initiative était française.
La Charte euromed pour la paix et la sécurité aura la même valeur que la Déclaration de Barcelone de novembre 1995 : celle d'une déclaration politique agréée par les vingt-sept parties valant engagement politique et moral, mais non juridique, de prévenir les tensions et les crises et de maintenir la paix. Sur le fond, les partenaires euro-méditerranéens ont convenu de rechercher dans cette Charte le moyen d'institutionnaliser les mécanismes du dialogue politique pour promouvoir et préserver la stabilité de la région. Elle vise donc à donner un contenu concret aux engagements politiques pris à Barcelone, l'établissement de la paix dans la région demeurant un postulat préalable au projet.
Cette lecture reste complexe : si, du côté européen, on s'efforce de rappeler régulièrement que le processus de Barcelone et le processus de paix au Moyen-Orient sont deux éléments qui ne devraient pas se concurrencer l'un et l'autre, en revanche, aux yeux des partenaires sud-méditerranéens, notamment arabes, la paix au Moyen-Orient constitue en fait le point central, voire une pré-condition de tout processus de rapprochement politique véritable entres les deux partenaires.
Parmi les questions qui font encore l'objet de débats figure également celle de la prise de décision. Si les Européens estiment que le principe du consensus devrait primer, les partenaires sud-méditerranéens, notamment les pays arabes, considèrent pour leur part que toutes les décisions devraient être prises à l'unanimité. Certains éléments doivent encore être réaffirmés, tel le respect de la souveraineté tandis que d'autres devront être approfondis, comme la perception commune de la stabilité ou la gestion des crises ainsi que la réhabilitation post-conflit.
Jusqu'à présent, les discussions au niveau des hauts fonctionnaires des deux bords ont essentiellement porté sur les principes qu'une telle Charte devrait inclure, ses instruments et mécanismes, ainsi que ses dispositions institutionnelles.
Bien que les discussions aient progressé, la Charte n'a pas pu faire l'objet d'une adoption lors de la réunion « Think tank » des ministres euro-méditerranéens des affaires étrangères de Lisbonne en mai 2000, ni, en dépit de la volonté de la présidence française, pour la réunion ministérielle de Marseille des 15 et 16 novembre 2000.
En tout état de cause, il est prévu que ce texte n'entrera en vigueur que « lorsque les circonstances politiques le permettront » , selon la formule pragmatique retenue par les vingt-sept, c'est-à-dire dès que des progrès suffisants auront été accomplis dans l'évolution du processus de paix au Proche-Orient.
f) La Méditerranée, stratégie commune de la PESC
Lors du Conseil européen de Feira des 19 et 20 juin 2000, les chefs d'Etats et de Gouvernements ont adopté une stratégie commune pour la région méditerranéenne . Cette intention avait été annoncé dès après la conclusion du Traité d'Amsterdam, qui instaurait de nouveaux instruments d'action renforçant la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union.
Le texte en est dense ; il balaie l'ensemble des domaines couverts par la Déclaration de Barcelone dont il souhaite conforter l'action.
Tout en saluant la bonne volonté des Etats membres, on peut s'interroger sur l'utilité de ce texte et sur l'apport supplémentaire qu'il est susceptible de fournir, pratiquement, à l'évolution positive des conflits dans la zone, et notamment du processus de paix au Proche-Orient. L'Union a maintes fois affirmé tout l'intérêt qu'elle porte à cette question ; elle a désigné M. Miguel-Angel Morantinos, diplomate espagnol, en qualité d'envoyé spécial pour le processus de paix et qui s'acquitte avec talent de cette tâche difficile ; elle a participé aux pourparlers de paix israëlo-palestiniens de Taba et de Charm el Cheikh, en présence de M. Javier Solana, Haut représentant pour la PESC ; ce dernier s'est à nouveau rendu en Israël, dans les territoires palestiniens, en Egypte et en Jordanie début mai 2001 pour examiner la manière dont l'Union pourrait aider la région à résoudre la crise actuelle au Proche-Orient. Force est de constater que, pour l'heure, l'influence diplomatique de l'Europe dans cette zone n'est toujours pas patente, même si le présent rapport n'a pas pour ambition d'effectuer un travail d'analyse de politique extérieure que notre commission des Affaires étrangères est, par définition, mieux à même de mener à bien.
Par ailleurs, il n'est pas certain que, sur le plan des symboles, il soit très positif de repositionner le dialogue euro-méditerranéen dans un contexte lié à la politique étrangère et de sécurité commune, deuxième pilier relevant du domaine intergouvernemental. Suivant les nouveaux dispositifs mis en oeuvre par le traité d'Amsterdam, une fois les stratégies communes de politique étrangère adoptées à l'unanimité des Etats membres, elles servent de support à des actions ou positions communes décidées, cette fois, à la majorité qualifiée et pourront même faire l'objet de coopérations renforcées après l'entrée en vigueur du traité de Nice. Ce mélange des genres entre PESC et programme communautaire est susceptible d'accroître la confusion dans un dispositif déjà complexe.
Il n'est pas certain que la mise en oeuvre effective de cette stratégie commune permette de lever cette ambiguïté. Le rapport présenté en ce sens par la Commission et approuvé par les Quinze lors du Conseil européen de Göteborg des 14 et 15 juin 2001 passe en revue les sept domaines d'action et d'initiatives spécifiques retenus dans le cadre général : redynamisation du Processus de Barcelone, renforcement du dialogue politique et des questions de sécurité, instauration et développement d'un partenariat économique et financier « dynamique et à visage humain », promotion de la coopération dans le secteur Justice et Affaires intérieures, ainsi que dans les domaines social, culturel et humain et rôle de l'Union au sein du processus de paix au Moyen-Orient. On y retrouve sans peine toutes les composantes du partenariat euro-méditerranéen lui-même.
2. L'ambition libre-échangiste : raison ou utopie ?
Le volet économique et financier comporte trois objectifs liés : l'établissement d'une zone de libre-échange euro-méditerranéenne, le soutien de l'Union à la transition économique, et l'accroissement des flux d'investissements étrangers à destination des pays partenaires.
a) Les limites du projet
Jusqu'en 1995, la coopération économique accordée par les Etats membres à la zone méditerranéenne reposait sur un système de préférences commerciales asymétriques, lui garantissant l'accès au marché européen sans contrepartie en termes de réduction ou d'abaissement des droits de douanes aux produits importés.
L'entrée en vigueur des nouvelles règles du commerce international de l'OMC, interdisant les préférences commerciales asymétriques, a conduit l'Union à repenser la philosophie de sa politique d'échanges avec la Méditerranée. Il a été décidé, à Barcelone, la création à partir de 2010 d'une zone de libre échange exempte de droits de douane et de quotas qui concernera un marché de 700 millions de consommateurs. Il ne s'agit toutefois pas d'un libre-échange intégral puisqu'il est assorti des limites suivantes :
- ce régime n'est applicable, dans un premier temps, qu'aux seuls produits industriels , la libéralisation des échanges de services et de produits agricoles constituant une étape ultérieure non encore programmée ;
- ce libre-échange ne concerne que huit des douze partenaires , les quatre autres étant déjà en régime d'union douanière (Turquie, Chypre et Malte) et, même, de libre-échange industriel (Israël depuis 1988) ;
- la mise en oeuvre du régime libre-échangiste est étalée sur douze ans - car c'est là le délai maximal autorisé par l'OMC pour les ententes régionales - à compter de la date de signature de l'accord d'association. L'échéance prévisible est donc de 2010-2012 pour les premiers entrants, Tunisie, Maroc et territoires palestiniens ;
- la libre circulation des biens ne s'étend pas à celle des personnes , les mouvements migratoires restant aujourd'hui encore très contrôlés à l'entrée du territoire européen par un régime de visas, mal compris au demeurant par certains des pays partenaires.
b) Les risques du projet
Il faut bien être conscient que le projet libre-échangiste n'équivaut pas à un avantage commercial accordé aux pays tiers méditerranéens. Il permettra simplement de rétablir la réciprocité des conditions d'échanges, au profit des pays de l'Union, dans le commerce des produits industriels où l'Europe dispose d'un avantage de compétitivité évident. Seuls les secteurs textile et de l'artisanat des pays méditerranéens pourraient en bénéficier le plus directement, à condition d'être confortés par les politiques d'accompagnement adéquates.
La démarche est motivée par l'espoir que, de la confrontation brutale à la concurrence internationale et de la soumission aux contraintes du commerce international, il résultera les réformes nécessaires à la modernisation des structures de production et à la stimulation de l'offre et de la compétitivité.
Les pays tiers partenaires ont adhéré - avec plus ou moins de conviction - à ce schéma de pensée. Certains craignent toutefois qu'il conduise surtout à offrir à l'Union des débouchés industriels laminant leur industrie naissante et fragile, sans qu'ils leur soit accordé de contrepartie possible en matière d'échanges agricoles, lesquels resteront soumis à des contingentements.
L'option d'un libre-échange limité à l'industrie conduit à négliger le volet agricole, pour lequel les partenaires méditerranéens disposent pourtant d'une vraie compétitivité. C'est pourquoi on ne peut que souligner l'heureuse initiative de tenir, pour la première fois, une conférence euro-méditerranéenne consacrée à l'agriculture (20 ( * )) réunissant parlementaires et professionnels du secteur. Les débats y ont permis de recenser les difficultés - au premier rang desquelles figure la concurrence à laquelle se livrent les pays méditerranéens sur quelques produits agricoles identiquement produits -, d'explorer les mesures d'accompagnement du développement agricole à mettre en oeuvre, et de rappeler que la priorité doit être donnée à l'indépendance alimentaire en couvrant les besoins immédiats des populations locales.
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Pour illustrer la situation de déséquilibre entre les deux rives de la Méditerranée, on peut rappeler que le revenu par habitant est environ dix fois plus élevé dans l'Union que chez ses partenaires, que le PIB des trois pays du Maghreb (66 millions d'habitants) est inférieur à celui du Portugal (10 millions d'habitants) et que celui des Etats du Mashrek (Egypte, Jordanie, Liban et Syrie : 86 millions d'habitants) équivaut au PIB grec (10,5 millions d'habitants) ou finlandais (5 millions d'habitants). |
c) L'état d'avancement du projet
Sans vouloir tirer des enseignements systématiques de résultats qui reflètent mal la diversité des situations locales, on n'observe que de manière très limitée les progrès réellement accomplis.
La troisième conférence euro-méditerranéenne des ministres de l'industrie s'est tenue à Limassol, Chypre, les 21 et 22 juin derniers avec l'objectif de mettre l'accent sur les moyens d'attirer l'investissement étranger dans la zone et de mettre en place l'espace de libre-échange. Quatre priorités d'action ont été retenues :
- la promotion de l'investissement ;
- l'encouragement à l'innovation et à la recherche de la qualité ;
- l'information sur les instruments et les mécanismes du marché euro-méditerranéen ;
- le développement des petites et moyennes entreprises.
Par ailleurs, il a été pris acte des progrès réalisés depuis la conférence précédente de Klagenfurt (1998), des résultats de la conférence euro-méditerranéenne sur l'investissement (Lisbonne, 29 février-1 er mars 2000), des principales conclusions de l'étude réalisée sur l'investissement direct dans la région méditerranéenne et des résultats du quatrième sommet industriel euro-méditerranéen (Tunis, 12-13 mai 2000). Ce qui montre, en tout état de cause, que les occasions de rencontre ne manquent pas en la matière...
Le sommet euro-méditerranéen des fédérations industrielles patronales à Tunis avait été notamment l'occasion du lancement d'UNIMED-Business Network, programme régional de trois ans visant à établir un réseau euro-méditerranéen des fédérations industrielles patronales. Les recommandations émises par le secteur privé visaient :
- le soutien à la création d'une zone de libre-échange Sud-Sud au sein des partenaires ;
- le renforcement du rôle des fédérations industrielles, afin d'assurer une relation plus étroite entre elles, notamment par la mise en place d'une institution similaire à l'Unice (patronat industriel européen) ;
- l'appui au partenariat industriel euro-méditerranéen par la mise en réseau des vingt-sept fédérations patronales, le renforcement institutionnel et la formation.
Sur le plan des réalisations quantifiables, en dépit de ces initiatives multiples, les résultats demeurent très limités, comme le montrent les deux observations suivantes :
• Les investissements directs étrangers restent faibles
L'un des bons instruments de mesure est, dans ce cas de figure, le niveau d'investissements directs étrangers. Il demeure de faible ampleur. Sur le long terme, les pays tiers méditerranéens ont connu des périodes de très forts flux d'investissements directs étrangers, essentiellement dans le domaines des hydrocarbures. A partir de la fin des années 80, toutefois, ils ont été moins attractifs que les pays émergeants, en dépit d'un redressement des mouvements de capitaux à leur profit depuis 1997, imputable aux privatisations, au secteur énergétique et financier, mais assez peu au secteur manufacturier. Il semble que les pays méditerranéens exercent un réel attrait, lié à leurs facilités de réexportation, notamment vers l'Union européenne, mais, à quelques exceptions près (Turquie, Egypte), leur marché intérieur est trop étroit et trop fermé pour être vraiment attractif sur le plan économique. Sur la période 1991-1998, rapportés au PNB 1998, les investissements directs étrangers nets se sont élevés à environ 5% contre 12% en moyenne pour l'ensemble des pays en voie de développement.
Or, ainsi que le souligne le rapport du commissariat général du Plan consacré au processus de Barcelone (21 ( * )) , l'aide financière que peut apporter l'Union n'est rien sans flux de capitaux privés venant la relayer . C'est sur le développement de l'investissement local et étranger que repose, en partie, l'ouverture du marché méditerranéen permettant de créer de nouvelles spécialisations, d'accroître les transferts de technologies ou d'offrir des perspectives d'emplois. Elle suppose notamment un effort en matière d'infrastructures de transports et de réseaux de distribution, ainsi que le renforcement des moyens de financement privé consacré aux petites et moyennes entreprises.
Par construction, le niveau d'attraction de la zone pour les investisseurs privés est essentiellement fonction des réformes que mèneront les pays méditerranéens eux-mêmes et de la stabilité politique de la zone. Ce qui nous ramène au point précédent...
• Les échanges Sud-Sud demeurent symboliques
Les contacts économiques régionaux restent infimes, malgré quelques rares accords bilatéraux comme celui existant entre le Maroc et la Tunisie. Le commerce intra-régional ne concerne qu'à peine 6 % des échanges.
Il semble que certains des partenaires méditerranéens aient pris conscience de cette faiblesse puisque les ministres des Affaires étrangères du Maroc, de la Tunisie, de l'Egypte et de la Jordanie ont conclu, le 8 mai 2001 à Agadir, des discussions détaillées sur la création d'une zone de libre-échange entre eux , afin d'établir, selon une déclaration commune, « un espace économique fort dans la perspective des échéances de l'année 2010 liées à l'instauration d'une zone euro-méditerranéenne de libre-échange » .
d) Les secteurs prioritaires de la coopération régionale
Au titre de la coopération économique régionale qui bénéficie de 10 % des fonds euromed disponibles, six domaines prioritaires ont été définis en commun, portant sur la coopération industrielle, l'environnement, l'eau, la société de l'information, l'énergie et les transports. Un certain nombre de projets ont certes été menés à bien, parmi lesquels le réseau euro-méditerranéen d'instituts économiques (FEMISE, Forum euromed des instituts économiques, 2 millions d'euros), un réseau d'organismes de promotion des investissements (4 millions d'euros), une coopération en matière de statistiques (Medstat, 20 millions d'euros), ou un système d'information dans le domaine de l'eau (Semide).
Le succès de ces programmes suppose toutefois que les réalisations ne dépendent pas uniquement des initiatives lancées et gérées par l'Union européenne, mais qu'elles soient maîtrisées par les pays méditerranéens eux-mêmes.
*
En dépit de ses difficultés, le projet libre-échangiste demeure l'objectif affiché par les vingt-sept partenaires. Une première réunion informelle des ministres du commerce a eu lieu le 29 mai dernier à Bruxelles pour tenter de donner corps à ce projet de zone multilatérale de libre-échange en Méditerranée, à l'initiative de la Présidence suédoise. Constatant, une fois de plus, la faiblesse de l'intégration des économies méditerranéennes, ainsi que celle des investissements européens dans la région, les ministres ont reconnu la nécessité d'intensifier les efforts dans le domaine économique et commercial du partenariat et de progresser sur les questions relatives aux obstacles au commerce. Une réunion similaire sera désormais tenue chaque année pour faire le point des avancées réalisées et donner les impulsions utiles.
3. Un partenariat culturel, social et humain encore symbolique
Si le volet économique du partenariat est le plus favorisé par l'Union, et le volet politique celui qui est le plus sensible aux yeux de l'opinion publique, le volet social, culturel et humain, visant la compréhension mutuelle entre les peuples de la région, fait figure de parent pauvre dans l'ensemble du dialogue euro-méditerranéen.
a) Une faible mobilisation
De nombreux intervenants au débat dénoncent la faiblesse, voire l'absence, de volonté politique de l'Europe, comme, d'ailleurs, des pays partenaires, pour mettre en oeuvre des programmes de développement durable qui impliqueraient davantage la société civile. Certains aspects mériteraient ainsi une meilleure prise en charge, comme l'environnement dont la protection n'est pas réellement prise en compte dans les projets. Pourtant, la dimension régionale du programme MEDA se prête à la mobilisation de la société civile et de ses représentants autour de quelques grands objectifs du processus de Barcelone : l'état de droit, la protection de l'environnement, le développement de la société de l'information ou la gestion de l'eau.
Quelques programmes ont été lancés en matière d'aide à la création d'emploi au Maroc, pour 13 millions d'euros, et en Tunisie, pour 9,6 millions d'euros, mais ils demeurent rares.
b) Quelques réalisations encourageantes
En revanche, des actions constructives ont été conduites par la Commission pour soutenir la démocratie en Méditerranée, en complément du volet politique. Depuis sa naissance, le programme MEDA-démocratie a financé des organisations non gouvernementales (ONG) pour réaliser des projets de promotion de la démocratie et de protection des droits des groupes vulnérables (femmes, enfants, minorités).
Fin décembre 2000, la Commission a décidé de financer à hauteur de 1,66 million d'euros plusieurs actions de promotion et de défense des droits de l'homme dans six pays (Algérie, Egypte, Jordanie, Liban, Maroc et Tunisie). Sur le thème « Formation et renforcement des capacités en vue d'une meilleure protection des droits de l'homme dans le monde arabe » , ce programme de trois ans a pour but de former et de diffuser la culture des droits de l'homme et de soutenir les ONG intervenant notamment dans les domaines des droits de la femme et de l'enfant. Les groupes cibles de ces projets sont les membres des ONG, les journalistes, les magistrats et avocats, les enseignants et les responsables de l'élaboration des programmes scolaires.
De plus, des programmes destinés à renforcer les droits des femmes au Maghreb et à former les forces de police palestiniennes au respect des droits de l'homme ont été adoptés, financés respectivement à hauteur de 1,4 et 0,65 million d'euros.
Par ailleurs, on note avec satisfaction le caractère opérationnel d'un programme d'échanges Euro-Med jeunesse ayant pour but de faciliter l'intégration des jeunes dans la vie sociale et professionnelle (6 millions d'euros) et d' Euro-Med audiovisuel , destiné à organiser une coopération en matière de radio, de télévision et de cinéma (six projets et 20 millions d'euros pour la première tranche, qui n'a réellement démarré qu'en 2000, le second volet devant être lancé vers la fin de l'année 2002, après évaluation de la première phase).
En outre, il semble que l'action en faveur du patrimoine culturel Euro-Med Héritage produise des résultats appréciables. Ce programme affirme la reconnaissance du rôle du patrimoine culturel en tant que facteur d'identité commune et donc de rapprochement des peuples de part et d'autre de la Méditerranée. Ce n'est qu'à partir de Barcelone que la culture, et le patrimoine culturel en particulier, ont été reconnus comme un domaine d'action de la coopération entre les deux parties. Euro-Med Héritage est opérationnel depuis septembre 1998, après la réunion des ministres de la culture de Rhodes. Ses lignes fondamentales ont pour objectif :
- la promotion de la conscience et de la connaissance du patrimoine auprès des décideurs et du public ;
- l'appui aux institutions et aux politiques de protection et de promotion du patrimoine ;
- le développement des ressources humaines et de la formation dans les métiers liés au patrimoine ;
- la mise en valeur du patrimoine comme enjeu de développement durable, notamment par la mise en réseau des acteurs concernés et la promotion d'un tourisme de qualité.
La culture constitue un terrain prioritaire d'action car il est tout à la fois facteur essentiel d'identité pour chaque partenaire et de compréhension mutuelle entre les civilisations. Le premier programme culturel régional a été financé par MEDA à hauteur de 17 millions d'euros. Il fonctionne sur une base de réseaux régionaux auxquels participent toutes les institutions méditerranéennes nationales pour le patrimoine culturel, des institutions culturelles privées ou semi-privées, des universités et des organisations non-gouvernementales. Le suivi de la mise en oeuvre du programme est assuré par la Commission, qui s'est entourée d'experts dans le domaine du patrimoine culturel (« MEDA team 10-information et culture »). Fort de ce succès, Euro-Med Héritage 2 a été lancé fin 2000, avec un budget de 24 millions d'euros.
Si l'on excepte ce cas particulier, il faut bien reconnaître que le support du partenariat euro-méditerranéen donne souvent l'occasion d'assister à la création d'un foisonnement d'organismes, de lieux d'échanges - qui ont certes un intérêt sur le plan des contacts personnels -, mais qui ne débouchent pas suffisamment sur des réalisations concrètes constructives et tangibles.
c) De multiples structures de dialogue
• Le développement de la coopération interparlementaire
L'exemple de la coopération interparlementaire est sur ce point parlant. Plusieurs enceintes parlementaires se préoccupent ainsi du dialogue euro-méditerranéen :
- l'Union interparlementaire qui a décidé, en 1990, d'instituer un processus interparlementaire pour promouvoir la sécurité et la coopération en Méditerranée. Trois conférences CSCM ont eu lieu, respectivement à Malaga en juin 1992, à La Valette en novembre 1995 et à Marseille en avril 2000 ;
- la Conférence des Présidents de parlements des pays euro-méditerranéens, qui s'est déjà réunie à quatre reprises (22 ( * )) à Athènes, Palerme, Palma de Majorque et Alexandrie, la réunion d'Athènes, à nouveau, prévue début octobre 2001 ayant été annulée à la suite des attentats du 11 septembre. Par ailleurs, une section particulière pour les femmes parlementaires a été constituée, à Naples en 2000, puis à Malte en 2001 ;
- le Forum parlementaire euro-méditerranéen rassemblant, à l'initiative du Parlement européen, des parlementaires des vingt-sept pays partenaires, ainsi que des députés européens. Après sa deuxième session, tenue en février 2001 à Bruxelles, ce Forum a décidé de se transformer en structure permanente et de se réunir chaque année (23 ( * )) . Bien que pénalisé par la difficulté de se doter d'un règlement intérieur respectueux de ses trois composantes (pays méditerranéens, parlements nationaux, Parlement européen), ce Forum s'est également réuni en session extraordinaire le 8 novembre dernier sur le thème de la lutte commune à mener contre le terrorisme et pour la paix au Moyen-Orient.
Toutes ces enceintes constituent incontestablement des lieux de rencontres et de dialogue. Elles produisent, le plus souvent, des déclarations finales témoignant de la détermination politique des participants pour faire progresser le partenariat, mais dont le texte, requérant le consensus, reste souvent au niveau du plus faible dénominateur commun des membres. Il n'en demeure pas moins qu'elles se présentent, pour un oeil extérieur, comme la superposition de structures très voisines, voire concurrentes, dont on saisit mal les spécificités. Prenons garde à ce qu'une telle mosaïque ne crée un sentiment d'opacité du dispositif.
• L'association de la société civile
Le Forum civil euro-méditerranéen, organisé traditionnellement en marge de chacune des sessions ministérielles du partenariat Euromed, s'est réuni à Marseille les 12 et 13 novembre 2000. Ce forum rassemble en trois collèges des représentants des ONG, des syndicats et des collectivités locales soucieux de promouvoir le rôle essentiel des sociétés civiles et de la coopération décentralisée dans le dialogue de part et d'autre de la Méditerranée. Ses conclusions ont cette fois notamment porté sur le souhait d'une meilleure prise en compte de la dimension sociale dans les accords d'association et dans les orientations de la coopération financière, sur le lien à établir entre développement local et environnement et sur l'importance à accorder à la culture et aux échanges humains. Le ministre des affaires étrangères, M. Hubert Védrine, a tenu à s'adresser ainsi au Forum : «De manière concrète, je propose que nous parvenions à créer une véritable dynamique euroméditerranéenne dans plusieurs domaines essentiels où notre intérêt mutuel est évident. »
Dernier exemple, parmi d'autres, de lieu de dialogue structuré, la coopération organisée entre les Conseils économiques et sociaux , ou institutions similaires, certains pays partenaires ne disposant pas d'interlocuteurs équivalents. Les vingt-sept partenaires entretiennent, depuis 1995, des contacts réguliers afin de « contribuer à une meilleure compréhension des grandes questions intéressant le partenariat euro-méditerranéen et à améliorer la connaissance réciproque des réalités économiques et sociales de la région ».
Le sixième sommet de ces conseils, qui s'est tenu à Naples les 2 et 3 novembre 2000, a adressé une motion à la Conférence ministérielle de Marseille, soulignant que « la construction d'une zone de paix, de sécurité, de libre échange et de prospérité euro-méditerranéenne nécessite, pour sa réalisation, un dynamisme convergent des économies, des cultures et des structures sociales » et appelant les ministres des Affaires étrangères « à reconnaître l'importance de sommets socioprofessionnels annuels, l'intérêt des projets issus de ces rencontres et l'utilité d'un dialogue permanent et structuré avec la société civile organisée » , dont ils estiment être parmi les plus importants représentants qualifiés.
d) La montée en puissance de la coopération décentralisée
Le programme MED-URBS lancé juste après Barcelone avait pour but de faciliter l'échange d'expérience et de savoir-faire entre autorités locales, essentiellement municipales, dans le domaine de la gestion et du développement des villes. Des irrégularités financières concernant ce programme, ainsi que celui de MED-CAMPUS, destiné à promouvoir la mise en place des réseaux d'universités et le transfert de savoir-faire de l'Union vers ses partenaires, ont conduit à l'interruption des financements dès 1996 .
Cette rupture ne semble pas avoir freiné pour autant les initiatives des pouvoirs locaux, communes, départements, régions et autres collectivités infra-étatiques, engagés dans la coopération décentralisée. On ne saurait, dans le cadre du présent rapport, en restituer toute la richesse et la diversité. Ces pouvoirs locaux expriment vigoureusement leur impatience dans l'expectative de la relance des programmes euro-méditerranéens de coopération décentralisée, a fortiori après les événements du 11 septembre 2001.
L'Association Cités unies France et l'Association française du Conseil des communes et des régions d'Europe, en relation avec la Conférence des régions périphériques maritimes, la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et la ville de Marseille, ont organisé le premier Forum euro-méditerranéen des collectivités et autorités territoriales du 10 au 12 novembre 2000 à Marseille. Il y a été décidé l'instauration d'un Forum permanent des collectivités et autorités territoriales se réunissant chaque année, alternativement dans un pays de l'Union européenne et dans un pays partenaire méditerranéen.
De son côté, la ville de Bordeaux qui assure la présidence de la Commission euro-méditerranée des Eurocités avait invité les 30 novembre et 1 er décembre 2000 les villes méditerranéennes à une rencontre au cours de laquelle les responsables locaux ont adopté une résolution montrant leur soutien au processus de Barcelone (24 ( * )) .
Enfin, à l'initiative du Conseil des communes et des régions d'Europe et de l'Association des villes arabes, se tenait à Palerme, en décembre 2000, une rencontre d'élus locaux des rives de la Méditerranée qui a vu la création du comité permanent pour le partenariat euro-méditerranéen (COPPEM). Celui-ci vient de tenir, les 11 et 12 novembre 2001, à Marrakech, sa première conférence (25 ( * )) . Votre rapporteur, en sa qualité de vice-président du COPPEM, peut témoigner de la forte attente des élus de la rive sud de la Méditerranée pour vivre pleinement une coopération euro-méditerranéenne, multiforme et respectueuse des cultures de chacun des partenaires.
Pour ne s'en tenir qu'à la dimension hexagonale, précisons que la volonté de prendre part au processus de Barcelone a ainsi été conjointement exprimée le 27 novembre 2001, lors des Assises nationales de la Coopération décentralisée, par le Président de l'Association des maires de France, M. Jean-Paul Delevoye, le Président de l'Assemblée des régions de France, M. Jean-Pierre Raffarin, le Président de l'Association des départements de France, M. Jean Puech et votre rapporteur, Président de l'Association française du Conseil des communes et des régions d'Europe.
La coopération décentralisée en France est entrée dans une phase de maturité : elle a gagné en cohérence et s'inscrit davantage dans une logique de réseaux. Elle s'installe, à sa place, dans un partenariat actif avec l'Etat, l'Europe, les associations et les citoyens. L'espace méditerranéen lui ouvre un champ d'action privilégié.
Enfin, considérant que les collectivités locales ont été jusqu'à présent exclues du processus, le Comité des régions de l'Union européenne a également souhaité pouvoir participer, et être impliqué plus étroitement, au partenariat de Barcelone via l'instauration d'une instance régionale et locale dans le cadre institutionnel euro-méditerranéen. Il a été proposé que cette instance, qui comprendrait des communes et régions des deux rives de la Méditerranée, ait pour mission d'encourager le partenariat et de développer des programmes intégrant des actions à mettre en oeuvre dans l'ensemble du bassin. Par ailleurs, il a été demandé que les régions et communes gèrent, au nom de la Commission européenne et dans le cadre de la coopération décentralisée, les ressources financières communautaires destinées aux pays partenaires, s'appuyant sur le texte de la déclaration de Barcelone qui y fait référence expressément : « les municipalités et les autorités régionales doivent être étroitement associées au fonctionnement du partenariat euro-méditerranéen ».
* (17) L'acceptation officielle de la candidature de la Turquie à l'Union européenne lors du Conseil européen d'Helsinki en décembre 1999 est un élément essentiel et conduira probablement ce pays à jouer un rôle central dans la zone méditerranéenne à l'avenir.
* (18) Cf annexe n° 2.
* (19) et non pas un « pacte », comme le prévoyait à l'origine la déclaration de Barcelone.
* (20) Conférence organisée par le Comité méditerranéen de la Fédération internationale des producteurs agricoles sous l`égide du Parlement européen et du Conseil de l'Europe - Strasbourg - 14 et 15 juin 2001.
* (21) Le partenariat euro-méditerranéen : la dynamique de l'intégration régionale - Août 2000. Rapport du groupe présidé par Rémy Leveau.
* (22) Dans ses deux premières éditions, la participation des Etats membres se limitait aux cinq pays plus géographiquement impliqués dans le partenariat Euro-med (Portugal, Espagne, France, Italie et Grèce). L'élargissement aux Quinze a été décidé par la suite.
* (23) Cf annexe n° 3.
* (24) Cf annexe n° 4.
* (25) Cf annexe n° 5.