N° 121
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
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Annexe au procès-verbal de la séance du 6 décembre 2001 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1) sur l'état d'avancement du partenariat euro-méditerranéen ,
Par M. Louis LE PENSEC,
Sénateur.
(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; M. Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jean-Léonce Dupont, Claude Estier, Jean François-Poncet, Lucien Lanier, vice-présidents ; M. Hubert Durand-Chastel, secrétaire ; MM. Bernard Angels, Robert Badinter, Jacques Bellanger, Jean Bizet, Maurice Blin, Gilbert Chabroux, Xavier Darcos, Robert Del Picchia, Mme Michelle Demessine, MM. Marcel Deneux, Jean-Paul Émin, Pierre Fauchon, André Ferrand, Philippe François, Emmanuel Hamel, Serge Lagauche, Louis Le Pensec, Aymeri de Montesquiou, Jacques Oudin, Simon Sutour, Jean-Marie Vanlerenberghe, Paul Vergès, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.
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Union européenne . |
« L'absolutisme historique, malgré ses triomphes, n'a jamais cessé de se heurter à une exigence invincible de la nature humaine, dont la Méditerranée, où l'intelligence est soeur de la dure lumière, garde le secret .»
Albert Camus
L'homme révolté
Mesdames, Messieurs,
La coopération de la Communauté européenne avec les pays de la zone méditerranéenne est une longue tradition qui a commencé d'être mise en oeuvre dans les années 60 et surtout 70, par la signature d'accords méditerranéens (1 ( * )) , puis d'accords de coopération avec les pays de la rive sud. Ces accords, d'une durée illimitée, étaient assortis de protocoles financiers bilatéraux renégociés tous les cinq ans. Le dispositif reposait sur un système de préférences commerciales asymétriques garantissant à ces pays l'accès au marché communautaire, sans contrepartie en termes de réduction de droits de douanes pour les biens européens importés.
Au début des années 1990, l'importance des relations politiques économiques et sociales entre l'Europe et la Méditerranée orientale et méridionale, ainsi que l'évolution de la situation politique et géostratégique en Europe, ont conduit l'Union à redéfinir sa position à l'égard de sa façade sud, en même temps qu'elle envisageait son élargissement à l'est. Cette nouvelle approche cherchait à définir une stratégie régionale plus globale, dépassant les aspects commerciaux classiques et la coopération traditionnelle en matière technique et financière. Ce rééquilibrage géographique s'est trouvé traduit en programme de partenariat lors de la Conférence de Barcelone , considérée comme l'acte fondateur de ce nouveau départ. Adoptée à l'issue de la conférence euro-méditerranéenne des 27 et 28 novembre 1995, la Déclaration dite de Barcelone (2 ( * )) a fait naître de grandes espérances chez les douze pays tiers méditerranéens ainsi associés à l'Union (3 ( * )) .
Ce programme global de développement présente en effet un véritable projet d'accompagnement fondé sur trois volets distincts, et pourtant inséparables, susceptibles de créer une synergie efficace pour assurer le décollage économique de la région :
- d'abord, un volet politique , conditionnant en réalité les chances de succès des deux autres, et visant à instaurer, dans cette partie du monde dont il n'est pas utile de rappeler la profonde instabilité, « un espace commun de paix et de sécurité, fondé sur les principes des droits de l'Homme et de la démocratie » ;
- ensuite, un volet économique et financier , d'égale ambition, pour construire une « zone de prospérité partagée » , assorti d'un projet de création d'une zone de libre-échange industriel en 2010 ;
- enfin, un volet culturel, social et humain destiné à améliorer « la compréhension mutuelle entre les peuples de la région » et à favoriser les échanges entre les sociétés civiles, la gestion des ressources humaines et la coopération, ayant notamment pour objectif de maîtriser les mouvements migratoires.
Ce faisant, le partenariat euro-méditerranéen se situe à mi-chemin entre l'intégration pure et simple à l'Union européenne et l'aide au développement qu'elle accorde aux pays les plus pauvres. Il se veut aussi une structure de dialogue, d'écoute, de partage et de rencontre que les événements dramatiques du 11 septembre 2001 ont rendu plus nécessaire que jamais.
*
La mise en oeuvre de ce grand programme s'appuie sur deux piliers :
- d'une part, la conclusion d' accords d'association entre chacun des pays partenaires et l'Union afin d'établir des projets « sur mesure » en fonction des besoins et des moyens de chacun, ces accords étant destinés à se substituer aux anciens accords de coopération ;
- ensuite, la mobilisation de moyens financiers spécifiques , essentiellement via le Fonds MEDA, dotés par le sommet européen de Cannes de juin 1995, d'une enveloppe de 4,685 milliards d'euros pour une première période 1994-1999. Ce montant avait par ailleurs vocation à être doublé par des prêts de la BEI, estimés à un milliard d'euros d'engagements annuels.
*
Le fonctionnement du partenariat euro-méditerranéen repose sur un cadre institutionnel complexe, ajoutant, à un dispositif multilatéral, un dispositif bilatéral :
• le dispositif multilatéral , impliquant les vingt-sept partenaires, comporte les trois éléments suivants :
- la réunion régulière des ministres des affaires étrangères qui doit, en principe, se tenir alternativement dans un pays européen et dans un pays tiers méditerranéen - en pratique, cette alternance est difficile, certains pays arabes refusant d'accueillir une réunion à laquelle serait associé Israël aussi longtemps que le conflit au Moyen-Orient ne sera pas réglé. Après Barcelone (novembre 1995), se sont tenues les conférences de La Valette (mars 1997), Palerme (en réunion informelle, juin 1998), Stuttgart (mars 1999), et Marseille (novembre 2000) ;
- des réunions ministérielles thématiques , organisées sur un rythme trimestriel et chargées de la mise en place du programme régional, correspondant à leur champ de compétence (énergie, santé, environnement, transports, tourisme, patrimoine culturel, investissements, industrie, société de l'information) ;
- le Comité Euromed , réunissant les vingt-sept pays partenaires, auxquels s'ajoutent la Troïka et des représentants de la Commission européenne. Il se réunit au moins une fois par trimestre et assure le suivi de la déclaration de Barcelone, ainsi que la préparation des réunions ministérielles. Il peut lancer des initiatives régionales et veille à la cohérence des programmes et projets.
• le dispositif bilatéral , associant l'Union européenne et chacun des pays partenaires, comprend :
- un Conseil d'association qui réunit chaque année les Quinze plus le ministre des Affaires étrangères concerné et qui dispose du pouvoir de décision ;
- un comité d'association , composé de fonctionnaires chargés du suivi de l'accord d'association et de la préparation des réunions du Conseil d'association.
*
Après six années d'expérimentation du partenariat euro-méditerranéen, au moment de l'entrée effective dans la seconde phase de MEDA et dans un contexte international que nul n'ignore, il est permis de dresser un premier bilan de l'efficacité du processus de Barcelone. Le moins que l'on puisse en dire est que celui-ci n'a pas encore répondu aux attentes qu'il avait suscitées, alors même que l'Europe place tous ses espoirs dans sa réussite et souhaite resserrer ses liens avec les peuples méditerranéens, grâce à ce « pont entre les civilisations » .
A. UN ENCADREMENT QUI TARDE A SE METTRE EN PLACE
1. Les aléas des accords d'association
a) La nature des accords
Cette nouvelle manière de régir les rapports euro-méditerranéens ne concerne que neuf des douze partenaires puisque la Turquie, Chypre et Malte étaient d'ores et déjà incluses dans un processus d'association prévoyant la mise en place d'unions douanières avec la Communauté.
Les précédents accords de coopération avaient pour objet d'organiser les relations commerciales et l'assistance financière accordée par l'Europe ; les nouveaux accords d'association vont au-delà puisqu'ils adaptent, sur une base contractuelle, les relations euro-méditerranéennes à l'évolution des règles commerciales multilatérales en vigueur au sein de l'OMC (réciprocité des concessions, prise en compte du domaine des services...).
Par ailleurs, la création d'une politique étrangère et de sécurité commune (PESC) par le traité de Maastricht, puis son renforcement par le traité d'Amsterdam, ont conduit à intégrer, dans ces nouveaux accords, des éléments politiques , notamment la référence au respect des droits de l'homme , considéré comme un « élément essentiel » de chaque accord et dont la violation peut entraîner la suspension.
b) L'organisation des accords
Les accords d'association ont pour vocation de prévoir :
• l'instauration d'un cadre de dialogue politique , qui se déroule principalement au sein du conseil d'association tenu au moins une fois pas an, entre ministres des Affaires étrangères ;
• la définition d'un volet commercial dans la perspective de l'instauration d'une zone de libre échange industriel à l'horizon 2010. En matière agricole, une clause de rendez-vous prévoit que les parties examineront la possibilité de procéder à une libéralisation accrue de leurs échanges, cette échéance ayant concerné la Tunisie et le Maroc dès la fin de l'année 2000 . Il est en outre convenu que, à terme, le champ d'application de l'accord sera étendu à la fourniture de services ;
• la promotion des investissements , puisque des dispositions organisent la libre circulation des capitaux relatifs aux investissements directs dans le pays partenaire, la convertibilité des monnaies, la liquidation et le rapatriement des bénéfices, ainsi que les règles relatives à la libre-concurrence et au respect des droits de propriété intellectuelle ;
• le renforcement de la coopération dans tous les domaines économiques, sociaux et culturels, financée dans le cadre du programme MEDA.
*
La difficulté de l'exercice réside dans la très grande hétérogénéité qui règne au sein des partenaires méditerranéens (4 ( * )) ainsi associés suivant leur degré de développement économique, leur capacité d'insertion dans le commerce mondial ou le fait que leur candidature ait été acceptée pour adhérer à l'Union européenne. Il faut aussi savoir prendre en compte leur propre culture, la proximité des relations qu'ils entretiennent avec les Etats membres de l'Union ou les liens historiques qu'ils ont pu lier avec certains d'entre eux par le passé.
A l'hétérogénéité des pays partenaires répond, d'ailleurs, celle des Quinze, dont les intérêts ne convergent pas toujours à l'égard du processus de Barcelone (5 ( * )). Trois groupes de pays peuvent ainsi être schématiquement distingués :
- les Etats de l'ouest et du nord de l'Europe (Royaume-Uni, Irlande, Pays-Bas, pays nordiques) qui se sentent modérément concernés et qui souhaitent contenir la participation financière de l'Union ;
- les Etats du sud de l'Europe (Portugal, Espagne, Grèce), fortement impliqués dans le partenariat euro-méditerranéen, mais qui peinent à arbitrer entre leur souci de contribuer à son succès et leurs intérêts nationaux menacés par la concurrence des pays tiers méditerranéens ;
- enfin, des pays comme la France, l'Italie et l'Allemagne, qui entretiennent des liens bilatéraux étroits avec certains partenaires et qui éprouvent parfois de ce fait la difficulté de concilier approche bilatérale et approche multilatérale.
c) L'état d'avancement des accords
A ce jour, force est de constater - pour le déplorer - le retard important pris dans la négociation et la conclusion des accords d'association. Seuls les accords conclus avec le Maroc et la Tunisie sont pleinement entrés en vigueur, non sans mal qui plus est.
L'accord engageant Israël est applicable depuis le 1 er juin 2000. Le statut particulier de l' entité palestinienne réduit l'accord à un texte intérimaire, de compétence exclusivement communautaire, donc limité aux dispositions commerciales et aux mesures d'accompagnement.
La Jordanie se trouve au stade terminal de la procédure de ratification (6 ( * )) , ce qui ne constitue pas une étape symbolique mais une opération susceptible de durer plusieurs mois encore : l'accord a été signé voici plus de quatre ans et certains n'hésitent pas à qualifier de « quasi-humiliant » le retard ainsi imposé au pays signataire. Le Parlement français vient d'ailleurs à peine de conclure le processus de ratification de cet accord (7 ( * )) .
Des négociations rudes se sont achevées avec l' Égypte et ont enfin débouché, le 25 juin 2001 (8 ( * )) , sur une signature que l'on n'ose pas qualifier de rapide, car les milieux d'affaires égyptiens se sont montrés résolument hostiles à l'adoption d'un texte dont ils doutaient de l'intérêt économique et redoutaient les effets négatifs sur l'industrie nationale. Cette opposition était fort préoccupante compte tenu de l'importance démographique de ce pays, de son influence culturelle et du rôle particulier qu'il joue en tant que zone de contact entre le Maghreb et le Mashrek. L'accord doit à présent être ratifié par les Quinze, le Parlement européen et le Parlement égyptien.
La situation est plus complexe encore avec :
• le Liban : après un lancement rapide dès 1995, les négociations ont stagné pendant plus de trois ans en raison des résistances libanaises à l'idée d'engager le processus de démantèlement tarifaire. Celui-ci entraînera, en effet, des pertes importantes de recettes douanières dont Beyrouth redoute les conséquences dans un climat économique fragile, en l'absence de compensations financières spécifiques. Les discussions relancées à Bruxelles mi-février 2001, puis en mars à Beyrouth et en mai à Bruxelles, ont progressé lentement, insuffisamment pour obtenir un accord souhaité par le Président de la Commission, M. Romano Prodi, pour juin 2001. Toutefois, les récents rounds de négociations ont permis un réel rapprochement de vues, même si le Liban continue de souhaiter plus de concessions de la part de l'Union dans le secteur des services, pour lequel il considère bénéficier du meilleur potentiel dans la région. En définitive, les tout derniers échos laissent entendre qu'un accord pourrait être trouvé le 30 novembre prochain, le Liban acceptant les propositions de compromis présentées par les négociateurs européens, notamment en matière de classification des produits agricoles et de clause de réadmission des immigrés illégaux.
• l' Algérie : l'évolution des négociations, depuis leur ouverture en juin 1996, s'est trouvée nettement ralentie d'abord en raison des difficultés internes rencontrées par ce pays. Mais plus encore, le blocage a résulté de l'opposition algérienne à la philosophie même de ce type d'accord, qu'elle considérait inadaptée à la fragilité de son économie. Ses structures, notamment industrielles, déjà affaiblies par la politique agréée par le FMI, risquent en effet d'être profondément perturbées lors de leur exposition à la concurrence extérieure. L'Algérie estime à environ 1,4 milliard d'euros par an la perte résultant, pour l'Etat, du démantèlement tarifaire et considère nécessaire de compenser le coût de sa mise à niveau par un soutien financier de l'ordre de trois milliards de dollars sur dix ans. Les négociations avec ce pays, restées au point mort pendant deux années, ont été relancées le 14 avril 2000 mais sans qu'il en ressorte de progrès véritables, puis en février et mars 2001 sur un ordre du jour large (coopération économique, sociale et culturelle, immigration clandestine et circulation des personnes, dette publique...). Il semble toutefois que des avancées réelles aient été acquises lors de la dernière session des 14-16 mai 2001 à Alger, les partenaires ayant pu clore deux chapitres importants concernant respectivement la coopération économique et la politique de concurrence. Si l'objectif affiché -celui de la conclusion de l'accord pour l'automne 2001- n'est pas encore atteint, de nouveaux progrès ont été enregistrés en matière commerciale lors du cycle de négociations tenues du 8 au 15 novembre derniers, pour les produits agricoles et de la pêche. Une nouvelle proposition européenne a été soumise à la partie algérienne pour le secteur JAI (Justice, affaires intérieures) portant sur l'immigration clandestine et la clause de réadmission, la libre circulation des personnes et la lutte contre le terrorisme, qui pourrait aboutir dans des délais encourageants.
• la Syrie : les négociations avec la Syrie sont celles qui ont le plus tardivement débuté et elles devraient être longues. Le mandat a été adopté par le Conseil le 18 décembre 1997 ; les premières discussions se sont ouvertes en mai 1998 et se sont poursuivies en mai 2000 à Bruxelles, puis en mars 2001 à Damas. Lors de sa visite en février dernier, le Président Prodi avait affirmé que l'accord pourrait être signé dès l'été 2001, mais la réalité est qu'on en est encore au stade des préliminaires. Aboutir rapidement supposerait d'importantes réformes pour promouvoir la modernisation et la compétitivité de l'économie syrienne, longtemps protégée par des barrières tarifaires. La Syrie souhaite donc obtenir une aide financière importante de l'Union pour adapter son économie et rendre ses produits industriels et agricoles plus compétitifs sur le marché européen.
• enfin, la Libye , qui avait, dans un premier temps, laissé entendre qu'elle souhaitait s'associer au partenariat euro-méditerranéen dès qu'elle y serait autorisée - c'est-à-dire après le règlement de son contentieux lié au problème terroriste avec certains Etats membres - a finalement renoncé à le faire et conserve à ce jour un statut d'observateur passif, au même titre que la Mauritanie .
TABLEAU RÉCAPITULATIF DE L'ÉTAT D'AVANCEMENT DES ACCORDS D'ASSOCIATION EURO-MÉDITERRANÉENS
|
Partenaires |
Conclusion des négociations |
Signature de l'accord |
Entrée en vigueur |
|
Tunisie |
Juin 1995 |
Juillet 1995 |
Mars 1998 |
|
Israël |
Septembre 1995 |
Novembre 1995 |
Juin 2000 |
|
Maroc |
Novembre1995 |
Février 1996 |
Mars 2000 |
|
Autorité Palestinienne |
Décembre 1996 |
Février 1997 |
Juillet 1997 |
|
Jordanie |
Avril 1997 |
Novembre 1997 |
- |
|
Egypte |
Juin 1999 |
Juin 2001 |
- |
|
Liban |
Espérées pour décembre 2001 |
- |
- |
|
Algérie |
Négociations en cours |
- |
- |
|
Syrie |
Négociations en cours |
- |
- |
*
Globalement, le processus de négociation et de ratification des accords d'association a constitué un préalable beaucoup plus dur et lent qu'il n'était initialement prévu. Ces délais résultent du fait qu'il s'agit bien en réalité d'accords bilatéraux conclus entre les Quinze et chacun des pays partenaires. C'est pourquoi certains ont suggéré de réunir les accords d'association dans un accord unique multilatéral de manière à accélérer les procédures, à défaut d'imaginer d'autres voies d'intervention (9 ( * )) .
2. Les avatars de MEDA 1
a) Une nouvelle philosophie des financement communautaires
Jusqu'en 1995, les financements communautaires étaient alloués à chaque pays, quels que soient l'ampleur et le rythme des réformes engagées, par le biais de protocoles financiers, négociés avec ces Etats, et s'apparentant à des aides budgétaires.
Les nouveaux instruments financiers - MEDA et BEI - fonctionnent sur un autre mode : ils constituent une enveloppe globale , dont l'usage est subordonné à certaines exigences (suivi des accords, progrès des réformes internes, respect des droits de l'homme...). En fonction de ces critères, elle est réévaluée tous les trois ans et peut être augmentée pour encourager les efforts d'un pays qui s'engage résolument dans les réformes nécessaires ; elle peut être aussi réaffectée si elle n'est pas entièrement utilisée. En avril 1998, le Conseil des ministres a défini les conditions dans lesquelles les aides MEDA peuvent être suspendues en cas de violation des principes démocratiques, des droits de l'homme ou des libertés fondamentales. Dans cette hypothèse, le Conseil, sur proposition de la Commission, prend sa décision à la majorité qualifiée.
La dotation n'est pas accordée par pays mais par projet et tient compte des capacités d'absorption des économies récipiendaires. La ligne budgétaire MEDA permet de financer tout projet contribuant à la transition économique, socio-économique et culturelle du pays bénéficiaire.
Enfin, l'aspect le plus novateur de MEDA est d'avoir prévu d'accorder aux pays partenaires - hormis Israël, en raison de son niveau de développement comparable à celui des Etats membres de l'Union, ainsi que Chypre et Malte - 90% de l'enveloppe globale, les 10% restants étant réservés à des actions de coopération régionale . Celle-ci s'inscrivent dans un programme indicatif adopté par la Commission en mars 1998, qui a pour objectif de renforcer les programmes bilatéraux sur les trois volets du partenariat :
- dans le domaine politique , il prévoit le financement d'un réseau d'instituts de politique étrangère et un système pilote de prévention et de gestion des catastrophes naturelles et humaines ;
- dans le domaine économique , il souhaite favoriser le rapprochement des politiques économiques sectorielles, la coopération entre entités non-gouvernementales (chambres de commerce, organismes économiques de promotion sociale...) et la réalisation de projets régionaux complémentaires aux mesures bilatérales ;
- dans le domaine social, culturel et humain , il promeut l'enseignement, la jeunesse, les médias, le développement de la société civile et le dialogue entre les cultures et les civilisations.
b) Des moyens accrus mais qui demeurent limités
Bien que largement augmentée en 1995, et portée à 4 685 millions d'euros pour la période 1995-1999 - dont 3475 millions d'euros pour MEDA -, l'enveloppe financière destinée aux pays méditerranéens n'est pas suffisante pour faire face à l'ampleur de la tâche.
Rapportée à l'aide consentie - à nombre de pays bénéficiaires égal - aux pays d'Europe centrale et orientale, elle n'en constitue que 70 % alors que les besoins sont au moins aussi importants dans le pourtour méditerranéen qu'ils ne le sont dans les pays candidats à l'adhésion. L'écart se creuse davantage encore si l'on prend en compte le niveau d'assistance fourni par habitant potentiellement bénéficiaire.
POPULATION
(En millions d'habitants)
|
Pays candidats à l'Union européenne |
Population (1996) |
Pays tiers méditerranéens |
Population (1998) |
|
Bulgarie |
8,4 |
Algérie |
29,3 |
|
Chypre |
0,7 |
Chypre |
0,7 |
|
Estonie |
1,5 |
Egypte |
61,4 |
|
Hongrie |
10,2 |
Israël |
6 |
|
Lettonie |
2,5 |
Jordanie |
4,8 |
|
Lituanie |
3,7 |
Liban |
4 |
|
Malte |
0,4 |
Malte |
0,4 |
|
Pologne |
38,7 |
Maroc |
27,8 |
|
République tchèque |
10,3 |
Autorité palestinienne |
2,9 |
|
Roumanie |
22,7 |
Syrie |
15,6 |
|
Slovaquie |
5,4 |
Tunisie |
9,3 |
|
Slovénie |
2,0 |
Turquie |
63,5 |
|
TOTAL |
106,5 |
225,7 |
|
|
dont pays communs |
1,1 |
1,1 |
En outre, il faut rappeler que les pays candidats à l'entrée dans l'Union bénéficient par ailleurs d'aides de pré-adhésion spécifiques figurant à une rubrique budgétaire particulière distincte de celle consacrée à l'aide extérieure européenne (10 ( * )) .
Toutefois, pour tempérer la critique apportée aux limites de l'enveloppe budgétaire, l'aide versée doit, pour être profitable, prendre aussi en compte les capacités d'absorption du pays qui la reçoit. Le problème se pose d'ailleurs d'une manière identique dans les pays candidats et même dans les Etats membres actuellement éligibles aux fonds structurels européens.
c) Des retards d'engagement
Outre ces limites quantitatives, la mobilisation des fonds pour la Méditerranée n'a été ni rapide, ni facile. En effet, les débuts de MEDA ont été particulièrement chaotiques. Dans un premier temps, l'adoption des différents règlements a été très longuement retardée du fait de l'opposition grecque à un dispositif susceptible de bénéficier à la Turquie.
Finalement arrêté par le Conseil en juillet 1996, le règlement est entré en vigueur, mais son échéancier originel n'a pas été respecté. Dès 1996, l'engagement s'est limité à 403 millions d'euros au lieu des 900 prévus.
La période d'adaptation aux nouvelles procédures a suscité de nouveaux retards dans l'engagement des crédits, les années 1998 et 1999 ayant ensuite permis quelques rattrapages. En 1999, la région méditerranéenne a bénéficié de 1,8 milliard d'euros, dont 60% de subventions provenant de budget de l'Union européenne et 40% de prêts de la BEI. Le fonds MEDA y a contribué à hauteur de 937 millions d'euros, 56 millions d'euros ayant en outre été affectés à l'appui aux accords de paix.
|
Engagements et paiements annuels MEDA pour la
période 1995-1999
|
||
|
Engagements |
Paiements |
|
|
1995 |
173 |
50 |
|
1996 |
403 |
155 |
|
1997 |
981 |
211 |
|
1998 |
941 |
231 |
|
1999 |
937 |
243 |
|
Total |
3 435 |
890 |
Les explications avancées pour justifier les retards d'engagements ont été multiples : faible capacité d'absorption des économies méditerranéennes, jeunesse du dispositif , durée de mise en oeuvre des projets , dont la longueur varie de deux à huit ans selon leur nature, lourdeurs bureaucratiques des procédures... Il est vrai que le schéma général d'engagement prévoyait quatre étapes successives : d'abord, l'élaboration d'un programme indicatif national (PIN), puis l'identification des projets assortis de proposition de financement, l'adoption définitive de ceux-ci, avant l'établissement d'une convention-cadre, puis d'une convention de financement entre les parties et, enfin, la réalisation du projet après attribution des marchés sur procédure d'appel d'offres lancée par l'Etat récipiendaire.
On a également fait valoir la faiblesse des effectifs dont dispose la Commission pour faire fonctionner cette machine complexe. D'après ses statistiques, pour chaque tranche de projet de 10 millions d'euros, elle ne peut mobiliser que 2,4 personnes, soit deux à trois fois moins que les administrations nationales des Etats membres ou la Banque mondiale.
Par ailleurs, pour compléter ce panorama des difficultés rencontrées par MEDA, des erreurs de gestion dénoncées par la Cour des Comptes européenne dès 1996 ont injustement atteint sa crédibilité, alors même qu'elles se rapportaient en réalité à des programmes de coopération décentralisée Med. En effet, ne pouvant assurer elle-même la gestion directe d'une enveloppe financière aussi importante, la Commission avait délégué au secteur privé la gestion de certains programme, notamment MED-URBS (collectivités territoriales) et MED-CAMPUS (universités) qui avaient été confiés à une association dénommée agence pour les réseaux transméditerranéens (ARTM). La Cour des Comptes a assimilé cette procédure à « une véritable délégation de facto de compétences de la Commission et non de simples contrats de prestation de services » ; elle a constaté un recours excessif aux contrats de gré à gré et de « graves confusions d'intérêts, préjudiciables à la bonne gestion des fonds communautaires » . La politique de coopération décentralisée s'en est trouvée durablement paralysée.
*
En définitive, l'enveloppe définie à Cannes doit être ainsi relativisée : sur le budget global pour la période 1995-1999 (4,685 milliards d'euros prévus), 4,422 milliards d'euros ont été engagés sur lesquels MEDA aura reçu 3,435 milliards d'euros, le solde étant affecté à l'action spéciale pour la Turquie, l'aide aux Palestiniens (processus de paix : 424 millions d'euros), les protocoles chypriotes et maltais, sans compter les fonds réservés pour les protocoles bilatéraux restant à engager.
Si le niveau d' engagement pour MEDA 1 correspond à environ 99 % de l'enveloppe, le total des paiements au titre de l'aide de la Communauté européenne pour la région méditerranéenne sur la période 1995-1999 reste très faible et s'élève à 1,615 milliard d'euros seulement, dont 890 millions d'euros pour MEDA (26 % des fonds disponibles) et 256 millions d'euros pour l'aide en faveur des Palestiniens. A ce rythme de déboursement, on estimait à huit ans et demi le temps nécessaire pour résorber le retard pris sur le déroulement de l'échéancier. Le total des prêts de la BEI en faveur de la région méditerranéenne pour la même période atteint 4,808 milliards d'euros.
La nature des engagements souscrits pendant cette première période est la suivante :
|
Appui à l'ajustement structurel |
16% |
|
Appui à la transition et au développement du secteur privé |
30% |
|
Projets d'aide au développement |
40% |
|
Projets régionaux |
14% |
La répartition des aides par pays partenaire s'établit comme suit :
|
Engagements et paiements MEDA pour la période
1995-1999 aux niveaux bilatéral* (par partenaire
méditerranéen) et régional
|
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|
Engagements |
Paiements |
|
|
Algérie |
164 |
30 |
|
Egypte |
686 |
157 |
|
Jordanie |
254 |
108 |
|
Liban |
182 |
1 |
|
Maroc |
656 |
127 |
|
Syrie |
99 |
0 |
|
Tunisie |
428 |
168 |
|
Turquie |
375 |
15 |
|
Autorité palestinienne |
111 |
54 |
|
Programmes régionaux (assistance technique comprise) |
480 |
230 |
|
Total |
3 435 |
890 |
|
*(Chypre, Israël et Malte peuvent bénéficier de fonds régionaux) |
||
Source : Commission européenne
d) Le budget 2000 pour la Méditerranée
La première phase MEDA 1 devait s'achever à fin 1999. La négociation de la seconde tranche ayant subi de lourds retards, on pouvait craindre une interruption du dispositif très fâcheuse, ne serait-ce que sur un simple plan symbolique. Toutefois, le règlement MEDA n'ayant pas été limité dans sa durée, il a pu servir de base à des engagements et des paiements postérieurs à la date de validité de sa première période. Il a donc été possible, sans vide juridique, de définir le budget 2000 sans attendre d'arrêter l'enveloppe MEDA 2.
Pour 2000, tous les programmes d'aide extérieure de l'Union ont été réduits de 10 %, entraînant une baisse de la part de la Méditerranée, dans les crédits afférents à cette ligne, de 20 % à 13%. Le montant global s'élevait finalement à 1,035 milliard d'euros englobant le programme MEDA - 85 % de l'enveloppe, soit 945 millions d'euros -, les protocoles bilatéraux avec Chypre et Malte, l'assistance financière à la Turquie ainsi que l'aide au processus de paix.
3. Un nouvel élan pour le partenariat euro-méditerranéen ?
a) La refonte des structures au sein de la Commission européenne
Sans vouloir y trouver l'explication unique des retards et des difficultés de la politique européenne en Méditerranée, on ne peut qu'observer les très nombreux changements opérés dans les structures administratives de la Commission en charge de ces questions.
Jusqu'en 1985 , toute l'aide de la Communauté européenne était gérée par la seule direction générale pour le développement. En 1985, la responsabilité des relations avec la Méditerranée, l'Asie et l'Amérique latine, a été transférée à une direction générale distincte, qui a ensuite fusionné avec la DG VII (politique extérieure), devenant la DG I, chargée tout à la fois des relations Nord-Sud et des relations avec l'Europe orientale et des pays de l'ex-URSS.
En 1993 , une nouvelle direction générale, la DG IA, a été créée pour prendre en charge les aspects politiques des relations étrangères de la Commission, tandis que la DG I gardait la responsabilité des échanges commerciaux et des questions Nord-Sud.
En 1995 , à nouveau, l'organisation s'est trouvée modifiée pour créer la DG 1B, chargée de la gestion des relations avec l'Asie, l'Amérique latine et la Méditerranée orientale et méridionale.
En octobre 1999 , la structure des relations extérieures était la suivante :
- Direction générale du développement (commissaire Nielson) : relations avec les pays ACP ;
- Office humanitaire de la Communauté européenne (commissaire Nielson) : agence Echo ;
- Direction générale des relations extérieures (commissaire Patten) : responsable des relations de la Communauté avec les nouveaux Etats indépendants, les pays de la Méditerranée, du Moyen-Orient, d'Amérique latine et de la plupart des pays asiatiques en développement ; responsable de la programmation et de la préparation des projets au sein des programmes Tacis, Meda, Ala ;
- Service commun pour les relations extérieures (commissaire Patten) : le SCR est une nouvelle direction générale instituée en octobre 1997 qui appartient à la famille des services responsables des relations extérieures. Il est devenu progressivement opérationnel à partir de juillet 1998, et il est responsable des aspects techniques, financiers et juridiques de la mise en oeuvre de l'aide communautaire et des programmes de coopération. Il contrôle également les audits et les évaluations. Sa création a permis une simplification et une harmonisation des grandes procédures à suivre pour l'attribution de l'aide, y compris les approvisionnements et les passations de contrat ;
- Service de l'élargissement (commissaire Verheugen).
En février 2000 , un nouveau projet était en discussion, réorganisant profondément la structure des relations extérieures.
Depuis le 1 er janvier 2001, la Direction générale « Europe Aid Office de coopération » est chargée de préparer et de gérer tous les programmes d'aide extérieure de l'Union européenne, y compris MEDA, à l'exception de ceux relatifs à la pré-adhésion. Cette nouvelle structure a pour vocation de gérer le cycle des projets dans son intégralité, depuis l'identification jusqu'à l'évaluation et elle est responsable de leurs aspects techniques, contractuels et financiers. Les directions générales Relations extérieures et Développement continuent toutefois d'assurer l'établissement de la programmation pluriannuelle et des programmes indicatifs nationaux.
L'objectif affiché est de rationaliser l'aide extérieure de l'Union européenne et d'en améliorer la qualité. Il faut espérer qu'une certaine stabilisation administrative puisse enfin en résulter pour accompagner le bon déroulement du partenariat euro-méditerranéen.
b) Les initiatives de la Commission
Le 6 septembre 2000, le Commissaire européen aux relations extérieures, M. Christopher Patten, a présenté une communication visant à revitaliser la politique euro-méditerranéenne et à lui imprimer, selon son titre officiel, un « nouvel élan ».
L'objectif est de faire du partenariat euro-méditerranéen une « priorité majeure » dans l'action extérieure de l'Union européenne. Selon le Commissaire, « les temps sont mûrs » pour donner un tel nouvel élan au processus de Barcelone dans lequel il décèle, en guise de bilan, de « francs succès mais aussi des problèmes réels » , citant parmi ces derniers l'avenir des échanges agricoles, les manquements aux droits de l'homme et, surtout, la grande faiblesse des échanges intra-méditerranéens « Sud-Sud » , qui s'élèvent à moins de 6 % des échanges globaux dans la zone (10 ( * )) . Le traitement de cet élément constitue d'ailleurs l'une des principales innovations de la nouvelle démarche qui est de favoriser les intégrations entre pays partenaires et de les y inciter en concentrant l'essentiel des crédits disponibles à l'encouragement de coopérations sous-régionales.
La communication envisage aussi d'intégrer, dans le dialogue euro-méditerranéen, des coopérations dans des domaines nouveaux comme les affaires intérieures et la justice, l'information et l'immigration et, de manière plus générale, à assurer à cette politique de proximité plus de visibilité. L'Union européenne maintiendra son soutien à la société civile et aux programmes sociaux ainsi qu'à la promotion des droits de l'être humain. Mais il a été estimé qu' « établir une relation mécanique entre le respect des droits de l'homme et l'affectation des ressources MEDA n'est pas facile. Il importe de tenir compte des réalités. »
Les propositions concrètes avancées sont les suivantes :
• Les crédits de MEDA devront être concentrés sur les projets à caractère régional , surtout dans le domaine des infrastructures d'intérêt local. La coopération régionale est axée sur quelques domaines-clés, parmi lesquels l'industrie, l'eau, l'environnement, les transports et la société de l'information. De manière générale, l'affectation de ces ressources sera explicitement liée à la réalisation des objectifs des accords d'association, en matière de transition économique, et à la volonté des partenaires de présenter des projets mûrement élaborés.
• Dans le but d' accélérer la conclusion d'accords d'association , la Commission a appelé l'Egypte à signer l'accord obtenu avec l'Union en juin 1999 (11 ( * )) . Elle a également invité le Liban, la Syrie et l'Algérie à une meilleure collaboration pour accélérer les négociations et les achever d'ici juin 2001 (12 ( * )) . Elle a appelé, enfin, les Etats membres à prendre toute mesure nécessaire pour accélérer la ratification de l'accord signé en novembre 1997 avec la Jordanie et garantir que les accords ultérieurs seront ratifiés dans les deux années suivant la signature - soit deux fois plus rapidement que dans la situation actuelle, la ratification de l'accord marocain ayant nécessité le délai record de sept ans.
• Pour la première fois, il a été clairement affirmé que la création d'une zone de libre-échange entre les deux rives de la Méditerranée supposait l'instauration d'un libre-échange de même nature entre les partenaires méditerranéens eux-mêmes. La communication de la Commission indique, à ce sujet, que chaque pays tiers méditerranéen qui signe un accord d'association avec l'Union devra, au plus tard cinq ans après cette signature, conclure un accord de libre-échange avec tous les autres pays signataires d'accords d'association avec l'Union. Une suggestion identique figure dans le récent avis du Comité économique et social consacré au partenariat euro-méditerranéen (13 ( * )).
c) La réforme de MEDA
Ayant observé les faiblesses de fonctionnement de MEDA, dénoncées par l'ensemble des partenaires, la Commission a proposé de modifier les modalités de fonctionnement de ce fonds pour sa seconde période de mise en oeuvre, MEDA 2 (2000-2006).
• Jusqu'à présent, le comité MED intervenait à deux stades de la procédure : d'abord, pour la définition du programme indicatif national (PIN), fixant les priorités et programmes pour les trois années à venir ; ensuite, pour la détermination des projets eux-mêmes : le Comité MED était ainsi conduit à examiner une soixantaine de propositions de programmes individuels chaque année, au prix de discussions interminables et de lenteurs excessives dans la mise en oeuvre des projets. La Commission proposait donc de supprimer cette seconde phase et de la remplacer par une simple information des Etats membres « dans les meilleurs délais » , ce qui restreignait grandement leur capacité de contrôle et de suivi (14 ( * )).
Au prix de discussions difficiles, les ministres sont finalement parvenus à un accord politique, lors du Conseil « Affaires générales » des 9 et 10 octobre 2000, sur la révision du règlement MEDA 2.
• La programmation des projets se concentrera désormais sur un nombre limité de priorités , définies en consultation avec le pays bénéficiaire, dans le cadre d'une stratégie pluriannuelle individualisée . S'y ajouteront, pour chaque pays, des programmes indicatifs pluriannuels qui feront l'objet d'une révision tous les deux ou trois ans. Enfin, des plans financiers annuels individuels reflèteront les priorités identifiées par chacun des pays partenaires. Contrairement à MEDA 1, les délibérations des Etats membres de l'Union européenne ne porteront à l'avenir que sur ces trois documents stratégiques et ne traiteront plus de projets d'un montant limité, situé au-dessous d'un certain seuil financier. La même programmation sera appliquée dans le cadre des projets régionaux financés par l'Union européenne en faveur des pays méditerranéens.
La nouvelle approche en matière de programmation, entrée en application en 2001, prévoit en outre le renforcement de la coordination sur place entre les pays donateurs, sous la direction de la Commission européenne, des représentants des Etats membres de l'Union européenne et de ceux des institutions financières internationales. Il est également envisagé un nouveau système d'évaluation pour lequel sera créé un département spécifique au sein de la Commission. Celui-ci devra s'assurer que dans toute programmation, il sera tenu compte de l'expérience du passé, ce qui n'était pas le cas jusqu'à présent : singulièrement, l'Union européenne engageait de nouveaux projets sans procéder systématiquement à l'évaluation des résultats des projets antérieurs.
Sous MEDA 1, la mise en oeuvre des projets avait été très lente et inefficace en raison notamment de la dispersion des responsabilités au sein de la Commission européenne, du manque de personnel et de la complexité excessive des procédures administratives, avec pour conséquence un niveau très faible, 26 %, des décaissements des crédits promis aux partenaires méditerranéens. Désormais, la situation devrait changer dans la mesure où la Commission européenne va introduire ce qu'elle appelle la « sunset clause » . En d'autres termes, toute la procédure de traitement d'un projet devra être achevée au maximum dans les trois ans : si au bout de cette période aucun contrat de mise en oeuvre du projet n'est signé, les sommes engagées devraient revenir dans les caisses du budget général MEDA. « Ce système constituera une pression constructive aussi bien sur le pays bénéficiaire que sur les Etats membres de l'Union » , estime la Commission européenne.
En même temps, les Bureaux d'Assistance Technique (BAT), créés pour apporter un soutien à la mise en oeuvre des projets MEDA et qui ont fait l'objet de nombreuses critiques, devraient disparaître dans le courant de l'an 2001. Du personnel qualifié supplémentaire sera par ailleurs recruté à partir de cette année, ce qui constitue une très sage décision. Une autre réforme importante, lancée en juin dernier, porte sur une décentralisation progressive de la mise en oeuvre des projets MEDA. Désormais, les personnels des délégations de la Commission dans les pays partenaires seront de plus en plus responsables de la mise en oeuvre des projets dans la mesure où ils sont sur le terrain et donc plus au fait des besoins des pays bénéficiaires. Les premières délégations concernées en 2001 seront celles de Rabat, d'Istanbul, du Caire et de Tunis. Les autres délégations suivront, dans le courant de l'année 2002.
d) Les crédits alloués à MEDA 2
• Une fois la réforme du règlement général acquise, le seul problème - et non des moindres - qui restait à résoudre par le Conseil était celui du chiffrage de l'enveloppe pluriannuelle de référence financière à inscrire dans le texte du règlement MEDA 2 (15 ( * )) .
Conformément au cadre budgétaire défini lors du Conseil européen de Berlin, les fonds destinés à l'assistance de l'Union aux pays tiers doivent s'élever, au maximum, à 10 milliards d'euros pour la période 2000-2006. Lors du Conseil « Affaires générales » du 9 octobre 2000, la Commission avait proposé de fixer à 6,71 milliards d'euros les crédits destinés au partenariat euro-méditerranéen, mais aucun accord politique n'avait pu être trouvé entre les Etats-membres. Une seconde proposition tendant à attribuer 6 milliards d'euros à ce programme n'avait pas davantage emporté l'adhésion.
La question était plus complexe encore qu'elle ne semblait, car le solde de l'enveloppe disponible devait ensuite être affecté au programme de reconstruction des Balkans qui faisait simultanément l'objet d'une réforme (16 ( * )) . Plusieurs Etats membres se montraient partisans d'une répartition par moitié, en dépit de l'énorme différence de population entre les deux zones : respectivement, 240 millions contre 25.
L'arbitrage était donc délicat entre les positions des pays favorables au soutien du Sud de l'Europe et de ceux plus sensibilisés aux difficultés de l'Europe centrale. Il va de soi que nos partenaires méditerranéens se montraient particulièrement vigilants sur le montant qui devait leur être définitivement accordé, jaugeant ainsi l'intérêt que leur portait l'Union européenne.
En définitive, les ministres européens se sont entendus sur une enveloppe en hausse sensible de 5,35 milliards d'euros pour le programme MEDA et 4,65 milliards d'euros pour les Balkans.
• Selon la Commission européenne, la réforme du financement du programme MEDA a d'ores et déjà enregistré des résultats notables : les paiements auraient augmenté de 38 % en 2001, par rapport à l'année précédente, passant à 500 millions d'euros pour des engagements disponibles de l'ordre de 900 millions d'euros. Le taux de consommation des crédits devrait ainsi dépasser 40 % soit très supérieur à celui de 26 % constaté lors de la première phase.
* (1) 1963 : Turquie ; 1969 ; Maroc et Tunisie ; 1970 : Malte et Israël ; 1972 : Chypre, Liban et Egypte ; 1976 : Algérie.
* (2) Cf. annexe n° 1.
* (3) Algérie, Tunisie, Maroc, Egypte, Jordanie, Syrie, Liban, Israël, Autorité Palestinienne, Malte, Chypre, Turquie.
* (4) Cf annexe n° 6.
* (5) Cf Rapport du Conseil économique et social « Les relations entre l'Union européenne et les pays tiers méditerranéens ». Octobre 2000. Avis présenté par M. Jean-Claude Pasty.
* (6) Seule la Belgique n'a pas encore achevé le processus de ratification.
* (7) Loi n° 2001-585 du 6 juillet 2001
* (8) L'accord a été paraphé par les deux parties le 26 janvier 2001 et la proposition de décision du Conseil COM (2001) 184 final portant signature de cet accord enregistrée le 20 avril dernier.
* (9) Cf. notamment déclaration finale du deuxième Forum parlementaire euro-méditerranéen. - Annexe n° 3.
* (1) En application des décisions du Conseil européen de Berlin, l'aide extérieure figure à la rubrique 4, l'assistance à la pré-adhésion à la rubrique 7.
* (10) Il est probable, toutefois, que ce chiffre inquiétant ne tienne pas compte des flux d'«échanges informels » qui échappent, par définition, aux statistiques.
* (11) Ce qui a été fait en juin 2001 - cf supra p. 9.
* (12) Les perspectives ne semblent pas aussi optimistes - cf supra p. 9 et 10.
* (13) Cf. « Partenariat euroméditerranéen - bilan et perspectives après cinq ans » - Comité économique et social - 18 octobre 2001.
* (14) Cette proposition de règlement avait ainsi été soumise à notre délégation, au titre de l'article 88-4 de la Constitution en juin 2000. Si nous nous étions montrés très sensibles aux raisons pour lesquelles il était nécessaire de modifier, dans le sens de sa simplification, le règlement MEDA, les modalités proposées nous avaient moins convaincus en ce qu'elles limitaient étroitement la capacité des Etats membres à intervenir sur les projets envisagés au sein du comité MED où ils siègent aux côtés de la Commission. Cf. Proposition de résolution Louis Le Pensec au nom de la délégation pour l'Union européenne. Rapport n° 322 de Mme Danielle Bidard-Reydet au nom de la commission des Affaires étrangères.
* (15) En revanche, dès le début de 2001, la BEI avait reçu un nouveau mandat d'intervention l'autorisant à engager 6,4 milliards d'euros pour le partenariat euro-méditerranéen jusqu'en 2006.
* (16) Programme CARDS : « Assistance de la Communauté européenne pour la reconstruction, la démocratisation et la stabilisation » en Albanie, Bosnie et Herzégovine, Croatie, Macédoine et Yougoslavie et agence européenne pour la reconstruction.