La réforme de l'Etat à l'étranger

ANNEXE  2

Comptes rendus d'auditions

Audition de M. Henri GUILLAUME , inspecteur général des finances

Audition de M. Gilbert SANTEL , directeur général de l'administration et de la fonction publique

Audition de M. Nicolas TENZER , chef du service de l'évaluation et de la modernisation de l'Etat au Commissariat général du Plan

Audition de M. Luc ROUBAN , directeur de recherche au Centre national de la recherche scientifique

M. Henri Guillaume, inspecteur général des finances

Au cours d'une seconde séance, consacrée à des auditions portant sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances, tenue dans l'après-midi du mercredi 2 mai 2001, la commission, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, a procédé à l'audition de M. Henri Guillaume, inspecteur général des finances.

M. Henri Guillaume a tout d'abord rappelé qu'il était l'auteur, pour le compte de l'inspection générale des finances, d'une étude comparative menée sur huit pays étrangers et relative aux systèmes de gestion de la performance et à leur articulation avec les procédures budgétaires. Il a estimé qu'un tel système de gestion devrait permettre tout à la fois d'expliciter les objectifs de chaque organisation administrative, de définir des normes de performance et des indicateurs de résultat, d'accorder des souplesses aux gestionnaires en contrepartie d'engagements de résultats et de mettre en place des procédures renouvelées d'audit et de contrôle a posteriori.

M. Alain Lambert, président, a souhaité connaître les conditions requises pour la mise en place de tels systèmes de gestion de la performance dans les organismes publics, ainsi que les difficultés pratiques qui pouvaient apparaître dans la définition des programmes.

M. Henri Guillaume a souligné que les systèmes qu'il avait étudiés s'étaient toujours appuyés sur des expériences de réforme de l'Etat engagées de longue date. Il a distingué quatre autres éléments communs à ces expériences étrangères :

- en premier lieu, un assainissement des finances publiques, parfois brutal, s'appuyant sur des démarches d'examen systématique des programmes et des politiques ;

- en deuxième lieu, une rénovation des procédures budgétaires, avec la définition d'enveloppes globales, dites « descendantes », sous la responsabilité des ministres ; en contrepartie de cette souplesse de gestion, un contrôle global de la dépense publique a été instauré. La proposition de loi organique va d'ailleurs dans le sens de cette globalisation souhaitable des crédits ;

- en troisième lieu, une très forte décentralisation des décisions de gestion des ressources humaines ;

- en dernier lieu, un développement important de l'information comptable, notamment analytique et patrimoniale.

Il a ensuite distingué les trois principales étapes de la mise en place des systèmes de gestion de la performance :

- tout d'abord, une planification stratégique, sur une échelle de trois à cinq ans, pour définir les objectifs retenus, cette planification étant un « exercice politique » dont la responsabilité revenait à l'exécutif ;

- ensuite, une identification de centres de responsabilité claire avec une séparation entre la fonction de définition et d'évaluation des politiques qui revenait à l'administration centrale et la fonction de gestion, décentralisée au sein de services autonomes ;

- enfin, des engagements sur les performances en échange de souplesses de gestion.

Il a rappelé que seuls quatre pays avaient engagé, parallèlement à ces réformes, une révision de leurs nomenclatures budgétaires (notamment au Royaume-Uni et aux Pays-Bas) et que dans ces pays, un exercice comptable « à blanc » avait toujours été prévu avant l'introduction de la nouvelle nomenclature non réalisée d'ailleurs à ce jour.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord rappelé que la réforme de l'ordonnance organique était plus qu'une simple réforme de procédure budgétaire. Il a souhaité savoir si, dans un contexte où l'on se dirigerait vers une connaissance pluriannuelle des dépenses et des ressources de l'Etat, les notions mêmes de performance ne devaient pas, elles aussi, évoluer.

M. Henri Guillaume a rappelé qu'il fallait distinguer la mesure de l'efficacité des politiques publiques et celle de l'efficience des organismes qui concourent à ces politiques. Il a en particulier souligné le fait qu'un pays pouvait être doté d'organismes bien gérés d'un point de vue micro-économique, alors qu'au plan macro-économique, les politiques mises en place étaient inefficientes. Il a insisté pour que la mise en place de systèmes de gestion de la performance se fasse progressivement et de façon pragmatique.

M. Jean-Philippe Lachenaud, en sa qualité de rapporteur spécial des crédits de l'enseignement supérieur, a souhaité savoir comment transposer en France les expériences étrangères, notamment finlandaise, de décentralisation dans l'enseignement supérieur, alors qu'en France moins de 10 % de l'enveloppe budgétaire sont aujourd'hui décentralisés au niveau des établissements. Il s'est également déclaré favorable à des programmes limités, définis de façon pragmatique dans les seuls secteurs où ils auraient un sens.

En réponse à M. Jean-Philippe Lachenaud, M. Henri Guillaume a reconnu qu'un président d'université, en règle générale, ne connaissait pas la masse salariale de son université et ne disposait ni de comptabilité analytique, ni de bilan patrimonial de son établissement. Il a donc estimé que des progrès sur ces trois points devaient constituer l'amélioration minimale attendue dans de tels établissements. Sur la notion de programme, il a affirmé qu'il fallait agir de façon pragmatique et ne mettre en place des programmes que dans les secteurs où les conditions de leur réussite étaient réunies. Il a également rappelé que tous les pays étudiés avaient prévus des expérimentations. Aux Etats-Unis en particulier, la loi a prévu un calendrier de mise en oeuvre de la réforme. Il a enfin réaffirmé la nécessité d'un réexamen périodique des programmes.

M. Yves Fréville a interrogé M. Henri Guillaume sur les modalités de la définition des objectifs à moyen terme et leur articulation avec la procédure budgétaire devant le Parlement. Il a également souhaité connaître le sentiment de l'intervenant sur la fongibilité asymétrique des crédits prévue dans la proposition de loi organique de M. Didier Migaud.

M. Henri Guillaume a indiqué que la définition des objectifs à moyen terme relevait du ministre gestionnaire qui prenait un engagement politique, formalisé dans un document public. Il a rappelé à cette occasion toute l'ambiguïté de la notion de programme, à la fois instrument de gestion publique et instrument du contrôle parlementaire. Il s'est déclaré favorable à une fongibilité des dépenses de fonctionnement, qu'il a retrouvée dans tous les pays étudiés, et a jugé raisonnable la règle de fongibilité asymétrique de l'actuelle proposition de loi organique. Il a ajouté qu'à ses yeux la masse salariale constituait un meilleur indicateur que le volume d'emplois, dont les rapports de la Cour des comptes montraient régulièrement le peu de réalisme.

M. Yann Gaillard a souhaité savoir quel était le cheminement idéal de telles réformes. En particulier, il s'est demandé si la réforme de l'Etat était un préalable indispensable à la réforme de la procédure budgétaire.

M. Henri Guillaume a estimé que, dans le contexte national, la réforme de la procédure budgétaire était une condition nécessaire de la modernisation de la gestion publique et le point de départ d'une réforme de l'Etat plus vaste.

M. Alain Lambert, président, a souhaité connaître le sentiment de M. Henri Guillaume sur les notions de mission et de programme. Il a également demandé quel pouvait être le rôle du Parlement dans la définition ou le contrôle des objectifs et enfin de quelles sources d'information le Parlement pouvait disposer pour nourrir son contrôle.

M. Henri Guillaume a estimé que le développement de l'interministérialité cachait parfois un refus de définir de façon claire les responsabilités. Il a souhaité que les futurs programmes ne soient pas la simple transposition de tous les agrégats. Le dispositif envisagé par la proposition de loi organique lui paraît suffisant pour traiter le cas des programmes interministériels. Puis il a rappelé les trois raisons qui avaient conduit les pays étudiés à s'engager dans des réformes de modernisation de la gestion publique : la contrainte budgétaire, le souci d'une utilisation plus efficace de l'argent public et, surtout, l'impératif de transparence de l'action administrative. Le Parlement est, selon lui, un lieu privilégié du débat sur l'efficacité de l'action administrative, grâce notamment à la transmission des rapports d'activité, mais avec le risque dans certains pays d'être mal informé, car surinformé. Il a ajouté que cette réforme devait constituer une occasion de transformer, d'une part le contrôle interne administratif (passage à un contrôle a posteriori, développement des audits comptables et des audits de la performance, renforcement des corps de contrôle des ministères) et, d'autre part, le contrôle externe, celui de la Cour des comptes, mais aussi celui du Parlement, qui y trouvera l'occasion d'étoffer ses structures de contrôle. Il a conclu en rappelant l'importance de l'attention portée à la certification des systèmes d'information pour assurer une information claire et incontestée.

M. Gilbert Santel, directeur général de l'administration et de la fonction publique, délégué interministériel pour la réforme de l'Etat

M. Gilbert Santel a d'abord précisé que le terme de réforme de l'Etat devait être entendu, dans la suite de ses propos, comme concernant les actions tendant à moderniser l'administration, de nombreuses mesures, d'ordre économique par exemple, pouvant par ailleursconcourir à la réforme de l'Etat au sens large. Puis, il a présenté les trois grandes orientations du gouvernement en matière de réforme de l'administration.

La première concerne l'amélioration de la qualité du service rendu. Si, d'une manière générale, la France connaît une situation relativement satisfaisante de la qualité de ses services publics, il est exact de constater que, d'un point de vue historique, l'administration française a été peu habituée à se soucier des préoccupations des usagers. La théorie française du service public est fondée sur l'idée que l'Etat est le seul garant de l'intérêt général : par conséquent, le respect des procédures a toujours prévalu sur la façon dont elles étaient mises en oeuvre et sur leurs conséquences, certaines organisations syndicales continuant d'ailleurs à exprimer cette position. Ainsi, la prise en considération des attentes des usagers par l'administration constitue une avancée en matière de réforme de l'Etat : les services publics doivent pouvoir prendre des engagements à l'égard des usagers et mesurer leurs performances. Cette préoccupation est du reste commune à l'ensemble des pays de l'Union européenne, une grille commune d'évaluation ayant été adoptée par la réunion semestrielle des directeurs généraux de la fonction publique des Etats membres de l'Union, à la fin 2000.

M. Gilbert Santel a ensuite abordé la deuxième orientation générale de la réforme de l'Etat, qui porte sur l'amélioration de la gestion publique. Il a en effet estimé que la principale critique qui pouvait être légitimement adressée à notre système de gestion publique résidait dans une responsabilisation insuffisante des dirigeants, tant au niveau politique qu'au niveau administratif. Il convient donc de mettre en oeuvre ce qu'il a appelé une « chaîne vertueuse » objectifs/moyens/résultats/sanction, afin de pouvoir tirer les conséquences des résultats obtenus par l'action publique. Il a précisé que, désormais, les objectifs étaient mieux identifiés grâce à la publication des directives nationales d'orientation, que les moyens bénéficiaient d'une procédure de mutualisation de « bonnes pratiques », que les résultats devaient être appréciés au regard d'indicateurs pertinents sur la bonne utilisation des crédits et du rapport qualité/prix, et que les sanctions devaient pouvoir donner lieu à une réorientation des politiques publiques, ainsi qu'à une plus grande reconnaissance du mérite des fonctionnaires. A cet égard, il a estimé que la réforme en cours de l'ordonnance organique de 1959 relative aux lois de finances était indispensable, et que les principes sur lesquels elle repose - globalisation, pluriannualité, responsabilisation, rendu de comptes - étaient essentiels. Il a toutefois jugé que cette étape politique cruciale n'en serait pas moins insuffisante, si elle n'était relayée par une rénovation profonde des modes administratifs de gestion eux-mêmes.

Puis il en est venu au troisième axe de la réforme de l'Etat, consistant à améliorer la gestion des ressources humaines dans l'administration. Il a observé un écart considérable entre le contenu du récent rapport particulier de la Cour des comptes relatif à la fonction publique de l'Etat et la façon dont la presse en a rendu compte, ajoutant qu'il convenait de ne pas oublier les évolutions positives intervenues. Il a noté que le statut général de la fonction publique ne constituait pas un obstacle à la modernisation de la gestion des ressources humaines, puisqu'il comporte déjà des dispositions relatives tant aux devoirs des fonctionnaires qu'à la possibilité d'une rémunération au mérite. Il a ainsi exposé les mesures mises en oeuvre afin de promouvoir une gestion plus dynamique des ressources humaines publiques, en particulier la création de plusieurs statuts d'emploi pour les directeurs des services déconcentrés, des dispositions en faveur de la transparence, telle la publication obligatoire de l'ensemble des textes indemnitaires, ou encore la mise en concurrence des candidats à un poste de haute responsabilité. Il a estimé qu'une telle modernisation, notamment en ce qui concerne l'évolution du recrutement, la mobilité ou l'évaluation des fonctionnaires, devait faire l'objet d'un dialogue social approfondi avec les organisations syndicales, l'impulsion interministérielle, si elle est bien-sûr essentielle, n'étant pas suffisante. Enfin, il a abordé la question de la gestion prévisionnelle de l'emploi au sein de l'administration, regrettant son insuffisance, mais soulignant l'ampleur d'une tâche qui demande une très bonne coordination ainsi qu'une réelle volonté politique de l'ensemble des ministères, et rappelant que la création de l'observatoire de l'emploi public avait pour ambition de mieux connaître les caractéristiques des ressources humaines. Il a fait part de sa préoccupation quant aux conséquences de l'évolution du marché du travail pour les recrutements futurs de fonctionnaires, la concurrence du secteur privé se faisant de plus en plus vive, ce qui nécessite de parvenir à des carrières administratives plus attractives.

M. Gilbert Santel a ensuite présenté deux orientations du gouvernement, de nature transversale. La première est la déconcentration, qui, en dépit du succès de dispositifs comme les délégations inter-services ou les projets territoriaux, connaît un réel retard en matière de gestion des ressources humaines. La seconde orientation transversale concerne le développement de l'administration électronique, qui représente un outil essentiel pour décloisonner les activités administratives.

Puis il a rappelé que la réflexion sur la modernisation de l'administration se poursuivait également au niveau international. Des groupes de travail ont été mis en place dans le cadre de la réunion semestrielle des directeurs généraux de la fonction publique européens, par exemple sur les services publics innovants, sur la gestion prévisionnelle de l'emploi public, ou sur les conséquences des nouvelles technologies, qui donnent lieu à des échanges extrêmement constructifs. L'approche qualitative y est également abordée, notamment suite à l'élaboration d'une grille commune d'évaluation des services publics. En outre, l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) comporte le comité PUMA portant sur la modernisation administrative, dont la principale ambition est de diffuser des « bonnes pratiques ». Il a toutefois considéré que les grandes différences qui peuvent être observées entre pays sont liées essentiellement à des choix politiques, comme ceux opérés par le Royaume-Uni ou la Nouvelle-Zélande. Il serait présomptueux, et sans doute dommageable, de chercher à atteindre un modèle unique en matière d'administration.

Répondant à des questions de M. Gérard Braun, M. Gilbert Santel a estimé que, en matière indemnitaire, la modulation des rémunérations accessoires était déjà possible, mais que, en raison de fortes inerties, des différences considérables existaient entre ministères et niveaux hiérarchiques. Même si de réelles marges de manoeuvre existent, il conviendrait, selon lui, d'introduire des mesures plus dirigistes pour moduler davantage les rémunérations accessoires, en fonction du mérite. Sur le principe de l'expérimentation, il s'est dit tout à fait favorable à ce qu'une réflexion s'engage sur ce qui relève nécessairement de l'interministériel et sur ce qui pourrait relever de la responsabilité d'un seul ministère. Il a donné l'exemple de la rédaction des textes d'application du décret d'août 2000 relatif à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat, qui aurait pu incomber à chacun des ministères concernés, au lieu de faire l'objet d'une longue procédure interministérielle.

M. Nicolas Tenzer, chef du service de l'évaluation et de la modernisation de l'Etat au Commissariat général du Plan

M. Nicolas Tenzer a insisté sur le fait que la réforme de l'Etat en France était beaucoup plus lente qu'ailleurs, notre pays ayant fait le choix d'avancer par « petits pas », contrairement à d'autres pays, tels que la Finlande, l'Italie, l'Australie ou la Nouvelle-Zélande, qui ont engagé de profondes réformes beaucoup plus rapidement. Il faut toutefois dans certains pays faire la part des annonces et des réalisations. Par ailleurs, de nombreux pays ont une bien plus grande capacité que la France à exprimer les objectifs qu'ils assignent à la réforme de leur Etat, objectifs concrets qu'il convient de définir domaine par domaine et non pas uniquement en termes de gestion. La France n'a pas encore réussi à engager une discussion publique sur le sujet, notamment au Parlement, même si l'on peut espérer que la réforme en cours de l'ordonnance organique sur les finances publiques y contribuera. Il est vrai aussi que, de manière interne à l'administration, il est peu de lieu interministériel qui puisse prendre en charge un tel examen des objectifs à moyen terme que doit poursuivre chaque ministère. Surtout, lorsque l'exercice est tenté, ministère par ministère, il n'est pas vraiment porté politiquement, est souvent formel et convenu et n'est pas articulé à l'organisation, aux structures et aux effectifs.

Il a par ailleurs regretté que le monde administratif français soit très fermé, tant aux universités et au monde de la recherche - il n'y a quasiment pas en France de think tanks privés contrairement aux Etats-Unis, qui réunissent des personnalités de tous horizons, avec des moyens considérables d'étude et de recherche -, qu'aux entreprises privées. Cela tient pour partie au mode de recrutement dans les sphères dirigeantes de l'État, qui est trop uniforme. L'État éprouve des difficultés manifestes à fédérer, dans le cadre d'une stratégie partagée, les attentes et les ambitions de ces multiples acteurs.

Par ailleurs, en ce qui concerne les relations avec les organisations syndicales, le dialogue social est excessivement réduit et il porte essentiellement, au plus haut niveau, sur les salaires. Il est aussi trop centralisé et formel, comme le reconnaissent la plupart des syndicats eux-mêmes. Les différents chefs de service, notamment déconcentrés, n'ont pas la latitude nécessaire d'action et l'autonomie pour engager des discussions avec les organisations syndicales. Cette situation est renforcée par la quasi-absence de structures chargées de la gestion des ressources humaines au niveau déconcentré. Les syndicats ne sont guère associés à une réflexion portant sur le format général de l'État ou sur les objectifs à moyen terme qu'il doit poursuivre, ce qui peut aussi alimenter des surenchères.

M. Nicolas Tenzer a pourtant jugé la réforme de l'Etat indispensable. Les demandes des citoyens en termes d'amélioration de la qualité des services conduisent à établir des comparaisons avec le secteur concurrentiel. Mais surtout, la nouvelle donne qui apparaît dans la fonction publique va contraindre les pouvoirs publics à mettre en oeuvre des réformes. Il a en effet considéré, reprenant les conclusions du rapport du groupe de travail du Commissariat général du Plan présidé par M. Bernard Cieutat, qu'il serait difficile de remplacer nombre pour nombre et poste pour poste les fonctionnaires partant à la retraite, tant pour des raisons budgétaires - un tel remplacement engendrerait 115 milliards de francs supplémentaires de dépenses par an à partir de 2010, charges de retraites comprises - que pour des raisons démographiques en raison de l'arrivée de classes d'âge moins nombreuses sur le marché du travail. La concurrence avec le secteur privé sera d'autant plus accrue que la situation de l'emploi devrait s'améliorer durablement. Le format de la fonction publique devra donc nécessairement être redéfini, comme dans d'autres pays, notamment grâce à un réexamen de la carte des services publics et à des redéploiements. Sinon, il est à craindre que la fonction publique soit désorganisée et n'arrive pas à recruter les personnes dotées des compétences adaptées. D'ores et déjà, pour certaines fonctions, des difficultés apparaissent. Du reste, une fonction publique moins nombreuse permettrait de rendre les carrières plus attractives, en termes de rémunérations, de formation et de mobilité.

Il a exprimé le souhait que l'Etat se dote des moyens de pilotage nécessaires à la conduite de la réforme de l'Etat, comme l'ont fait d'autres pays. Il a notamment cité cinq éléments lui paraissant devoir être mis rapidement en place : procéder progressivement à un exercice de budget « base zéro » pour chaque ministère afin de mettre en évidence des économies possibles ; définir un programme-cible pour chaque ministère à un horizon de dix ans, validé par le Premier ministre et discuté au Parlement ; définir des référentiels de compétences au sein de la fonction publique, grâce, par exemple, à la mis en place de profils de postes, l'administration ne connaissant pas aujourd'hui l'ensembles des compétences dont elle dispose ; réorganiser les services à l'occasion de la réduction du temps de travail dans la fonction publique ; mettre en place un système de gestion au niveau déconcentré, chaque préfet devenant progressivement le responsable de la gestion des ressources humaines dans son département.

M. Nicolas Tenzer a ensuite présenté ses préconisations en matière d'organisation des carrières des fonctionnaires. Il a noté que la mobilité était un thème très souvent abordé, généralement pour déplorer son insuffisance, mais sans que l'on corrige les effets pénalisants des détachements et des mises à disposition pour le déroulement de la carrière des fonctionnaires concernés. Le problème n'est pas en général celui du statut, mais celui des pratiques. Le caractère interministériel de très nombreux corps gagnerait donc à être accru dans les faits, et pas seulement dans la haute fonction publique. Il a ajouté que la qualité de la formation continue des fonctionnaires devrait être singulièrement développée, les objectifs poursuivis jusqu'à présent étant trop souvent purement quantitatifs. Enfin, il a estimé qu'il convenait de définir des plans de reconversion pour certains agents, inadaptés à leurs fonctions, ou exerçant des activités très pénibles, tels les gardiens de prison.

Il a considéré que les cadres supérieurs de la fonction publique devaient être sinon gérés par un organisme centralisé, du moins être intégrés dans un « vivier » destiné à favoriser des carrières interministérielles. Cela serait la seule façon, selon lui, de parvenir à une plus grande diversité dans les recrutements et le déroulement des carrières et à mettre fin à une tendance au renfermement de chaque ministère sur lui-même. Il a ajouté que les emplois pourvus en conseil des ministres eux-mêmes devraient faire l'objet d'un appel à candidature, et donner lieu à une présélection des candidats, prenant la forme, par exemple, d'auditions portant sur leurs projets de développement des services ou des établissements qu'ils ambitionnent de diriger. Enfin, il a estimé qu'il était indispensable d'encourager les carrières internationales, ainsi que l'établissement de relations beaucoup plus approfondies entre les hauts fonctionnaires et l'enseignement supérieur et la recherche.

M. Luc Rouban, directeur de recherche au CNRS

M. Luc Rouban a d'abord rappelé que les comparaisons internationales étaient d'un maniement toujours délicat, en raison de la relativité des chiffres disponibles. Notamment, ceux de l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) reposent sur une base statistique différente selon les années, ou recouvrent des changements juridiques dans le statut des agents publics, désormais employés sous contrat, mais qui continuent de travailler dans la sphère publique. Il faut donc rapprocher les données concernant les effectifs du secteur public des données concernant le niveau global des dépenses effectuées par les administrations publiques.

Il a estimé qu'il n'existait pas de modèle européen en matière de réforme de l'Etat, même si l'on retrouve des préoccupations communes telles que l'amélioration de la qualité du service rendu, la réduction des charges fiscales, ou l'intégration des services publics dans l'appréciation portée sur la compétitivité globale d'un Etat. En revanche, il n'y a pas de réelle convergence des situations, en raison de la grande diversité des situations de départ, des objectifs poursuivis, ou des résultats atteints. Il est toutefois possible d'établir trois catégories de pays.

La première est constituée des pays d'Europe du Sud, qui, au cours des années 1990, ont engagé une modernisation de leur Etat visant à lutter contre la corruption, développer l'Etat de droit, et adhérer à l'Union économique et monétaire afin de participer à la monnaie unique européenne. Par ailleurs, l'opinion publique de ces pays avait généralement une très mauvaise image des services publics et de leurs agents, seuls 2 % des Grecs, par exemple, ayant une image positive des fonctionnaires.

Le Royaume-Uni forme une deuxième catégorie à lui tout seul. Il a engagé une réforme très cohérente, au fort contenu politique et idéologique, visant à placer l'administration sur le même registre que le secteur privé : on a parlé de New Public Management . Les réformes entreprises par les gouvernements Thatcher puis Major reposaient sur les méthodes utilisées par les entreprises privées dans un souci de plus grande efficacité : cette démarche s'est traduite par d'importantes privatisations, par le recours à des méthodes contractuelles, par une mise en concurrence avec le secteur privé, par la réduction des effectifs d'agents publics... Il convient de préciser que le gouvernement de Tony Blair a largement repris cette politique, en l'amendant toutefois sur ses aspects les plus partisans ou les plus difficiles à mettre en oeuvre tels que l'instauration de quasi-marchés dans le domaine de la santé. Ces réformes avaient également un fondement politique, consistant à assurer à la classe politique une meilleure emprise sur la fonction publique, même si la volonté affichée de mieux séparer la prise de décisions, relevant du pouvoir politique, et leur mise en oeuvre, relevant de l'administration, paraît contradictoire avec cet objectif général. L'Irlande a adopté la même démarche, de même que les anciens dominions britanniques comme l'Australie et la Nouvelle-Zélande. Dans ces derniers pays, le « modèle » britannique a été appliqué le plus souvent avec une grande rapidité, voire une certaine brutalité, mais une contradiction de fond est rapidement apparue entre l'ambition d'améliorer les performances de l'administration et la forte réduction des dépenses publiques mise en oeuvre, faisant disparaître les marges de manoeuvre nécessaires à l'amélioration de la gestion des services publics.

La troisième catégorie regroupe les autres pays qui ont abordé la question de la réforme de l'Etat de façon plus fragmentaire. Certains d'entre eux, tels la Suède ou les Pays-Bas, ont importé les méthodes britanniques de management de la fonction publique, tout en restant très attachés à leur modèle national, qu'il s'agisse de l'Etat-providence ou de l'autonomie de gestion des collectivités locales, sur laquelle la Grande-Bretagne de Margaret Thatcher est revenue, mettant un terme au Local Government . Dans des pays comme les Pays-Bas ou le Danemark, les fonctionnaires étaient déjà gérés comme des salariés du secteur privé, cette évolution étant de toute façon facilitée par le système de l'emploi, qui diffère du système de la carrière existant en France. Il convient par ailleurs de conserver à l'esprit que, au Royaume-Uni, les fonctionnaires relèvent uniquement de la Couronne, ce qui donne une très grande liberté d'action au pouvoir exécutif, l'essentiel des réformes réalisées par les gouvernements conservateurs n'ayant fait l'objet que de simples communications au Parlement.

M. Luc Rouban a ensuite insisté sur l'importance du contexte culturel et institutionnel, notamment des rapports existant entre le pouvoir politique et la fonction publique. En France, en Allemagne, en Autriche, ou encore en Espagne, la haute fonction publique est fortement politisée, à la différence de celle du Royaume-Uni ou de l'Italie. Ainsi, en France, le thème de la réforme de l'Etat a toujours été accaparé par les grands corps, alors que les considérations managériales ont une importance beaucoup plus grande dans les pays dont la haute fonction publique n'est pas politisée. En outre, la plupart des pays, tels que la Finlande, la Suède, les Pays-Bas, l'Allemagne..., ont adopté une gestion de type ministériel, chaque ministère gérant ses propres personnels : cette situation entraîne des problèmes de coordination des politiques publiques et de mobilité des agents, alors que la situation en France est profondément différente en théorie, en raison de l'existence d'un statut général de la fonction publique de portée interministérielle, même si, dans la pratique, la gestion intervient essentiellement au niveau des innombrables corps.

Autre aspect, la structure de l'Etat est un élément essentiel à prendre en compte. A cet égard, le cas de l'Allemagne est intéressant car il s'agit d'un Etat fédéral qui conduit les réformes de la même façon que dans un Etat unitaire comme la France, même si les réformes de l'administration y ont essentiellement concerné les Länder . Par ailleurs, des pays comme l'Espagne ou l'Italie, se sont engagés vers un quasi-fédéralisme, les communautés autonomes ou régions y bénéficiant d'une grande autonomie, bien que l'équivalent des préfets dispose de pouvoirs de coordination des différents services déconcentrés de l'Etat bien plus développés qu'en France. Les relations centre/périphérie jouent donc aussi un rôle important en matière de réforme de l'Etat.

Quelles que soient les différences nationales, il est cependant indéniable qu'un mouvement général est perceptible en Europe, celui de l'alignement du droit de la fonction publique sur le droit du travail en vigueur dans le secteur privé, ce qui entraîne d'ailleurs des conséquences très concrètes en matière de retraites, pour la réforme desquelles la France est très en retard. Les emplois de direction font de plus en plus l'objet d'une contractualisation destinée à mieux évaluer les performances des agents publics.

M. Luc Rouban, abordant la question des effets de ces politiques, a considéré que, pour des raisons tenant au niveau des connaissances statistiques en la matière, il n'était possible que de constater une simple corrélation entre l'assainissement des finances publiques généralement observé et l'amélioration des performances des services, mais qu'il n'était pas possible d'établir un lien de causalité. C'est le cas notamment des réformes introduites au Royaume-Uni. Sur le plan interne, on constate le plus souvent une amélioration de l'organisation administrative, mais également l'apparition d'un fossé de plus en plus profond entre la haute fonction publique et les agents d'exécution, provoquant un éclatement de la culture administrative. Il a estimé qu'une telle situation commençait à apparaître en France, où elle cause par ailleurs une crise d'autorité des cadres de gestion.

Il a estimé que la satisfaction des usagers était délicate à apprécier. Ainsi, au Royaume-Uni, la demande de qualité des services publics de la part des usagers reste forte. Plus généralement, il a considéré que la réforme de l'Etat britannique, promouvant le New Public Management , était devenue « une arme de vente » au plan international, tant auprès des organisations internationales telles que l'OCDE ou le Fonds monétaire international (FMI), qu'au sein de la Commission européenne, pourtant bâtie sur le « modèle » administratif français. Si les traités communautaires ont joué le rôle d'un catalyseur de réformes, ils ne proposent pas un modèle d'organisation administrative : ce vide profite donc aux réformes de type britannique ou américain, comme le montre le développement des autorités indépendantes destinées à réguler le marché.

Il a conclu sur les principes qui devraient guider, selon lui, la réforme de l'Etat en France. Notre pays devrait abandonner l'esprit technocratique à l'honneur au cours des années 1950 à 1970, mais aussi procéder à une « dépolitisation » de sa haute fonction publique, qui est indispensable afin de conserver en France une capacité d'expertise technique indépendante et objective.