CHAPITRE QUATRE
LA SIMPLIFICATION
ET LA MODERNISATION
DES STRUCTURES
ADMINISTRATIVES
Un volet essentiel de la réforme de l'Etat consiste à alléger les structures de l'administration, voire à en diminuer le nombre, à leur donner un fonctionnement plus souple et plus efficace.
Il s'agit sans doute de l'aspect le plus tangible de la réforme de l'Etat, tant il est vrai qu'une administration pléthorique et comptant de nombreuses instances faisant parfois double emploi apparaît comme archaïque, lourde et inefficace. La « débureaucratisation » de l'administration devient alors un objectif largement partagé, visant aussi à améliorer l'image des services de l'Etat. Toutefois, les solutions qui peuvent être apportées à ce problème sont variables, et étroitement liées à la culture politique dominante dans un pays.
Le modèle des agences est aujourd'hui présent dans de nombreux pays, aux traditions administratives pourtant parfois éloignées. Il présente en effet de nombreux atouts qui participent de la modernisation de l'appareil administratif et, plus généralement, de l'Etat qui l'a adopté. Il est significatif qu'il demeure inexistant en France.
Par ailleurs, les citoyens, de plus en plus exigeants, sont souvent très sensibles aux mesures destinées à rendre l'administration et les services de l'Etat moins procéduriers et plus attentifs à la satisfaction de leurs besoins, mais aussi moins distants et moins anonymes. Leurs attentes à l'égard des services publics deviennent grandissantes, tandis que les nouvelles technologies de l'information et de la communication, notamment, offrent de réelles opportunités pour rapprocher l'administration des usagers. Dans ces domaines non plus, tous les pays examinés ne sont pas dans une situation équivalente.
I. DES SYSTÈMES ADMINISTRATIFS FONDÉS SUR DES AGENCES
A. LA DISTINCTION DU POLITIQUE ET DE L'ADMINISTRATIF
Une claire distinction des niveaux de responsabilité politique et administrative est très souvent une étape essentielle de la modernisation de la sphère publique et de la réforme de l'Etat.
Il s'agit d'éviter toute confusion entre la définition puis l'évaluation des politiques publiques, qui relèvent du pouvoir politique, c'est-à-dire des ministères, et leur mise en oeuvre sous forme de prestations de services par des agences qui bénéficient d'une large autonomie dans le cadre d'un accord négocié avec le ministère de tutelle et, le plus souvent, avec le ministère des finances.
1. Une plus grande autonomie de gestion
Dans son principe, le développement des agences doit permettre l'introduction d'éléments de flexibilité, notamment dans la gestion des moyens et la rémunération du personnel.
Les agences participent clairement de l'imprégnation de la gestion publique par une logique de marché.
A cet égard, elles permettent de relever le défi de la concurrence du secteur privé, mieux que ne le feraient des services publics traditionnels, ou même des entreprises publiques, en raison précisément de la souplesse de gestion qui les caractérise.
Cette mise en concurrence du secteur public et du secteur privé se retrouve tant pour les services fournis que pour la gestion des personnels, de l'encadrement supérieur en particulier.
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Le renouveau du service public : une tentative française pour accroître l'autonomie de gestion de l'administration Le « renouveau du service public », initié en France par la circulaire du Premier ministre de l'époque, M. Michel Rocard, du 23 février 1989, relevait de cette démarche. Ce programme visait quatre objectifs : le développement des responsabilités ; la rénovation des relations de travail ; l'évaluation des politiques publiques ; l'accueil et le service des usagers. La méthode adoptée devait être expérimentale et participative, et reposait sur un instrument essentiel, les centres de responsabilité. Ces derniers prenaient la forme de contrats définissant les engagements réciproques en termes d'objectifs à atteindre et autorisaient des assouplissements en matière de gestion : un budget global était établi, en contrepartie duquel un contrôle de gestion et une évaluation étaient mis en place. Toutefois, l'individualisation des rémunérations était exclue puisque les économies budgétaires éventuellement réalisées bénéficiaient au centre de responsabilité qui pouvait les redistribuer pour améliorer les conditions de travail ou les avantages du personnel. On parlait du « retour collectif de la modernisation ». Surtout, cette tentative a échoué en raison de la rigidité des procédures budgétaires et comptables. Une nouvelle fois, la réforme de l'Etat achoppait sur le cadre financier du fonctionnement de l'Etat. |
D'une manière générale, il ne s'agit pas tant de « privatiser » les services publics que de leur donner l'opportunité de soutenir la comparaison avec le secteur privé , grâce à l'appropriation par les premiers des atouts du second, l'autonomie administrative et financière constituant souvent une étape essentielle vers cette appropriation.
2. Une contribution certaine à la meilleure connaissance de l'action administrative
La mise en place d'agences disposant d'une autonomie de gestion accrue et de méthodes de management plus modernes a permis de rationaliser l'action publique et d'en accroître l'efficacité.
Le souci de la gestion par la performance a notamment conduit les responsables des agences à s'interroger sur le coût des services rendus aux usagers.
Les agences ont donc rendu possible l'établissement d'indicateurs de résultats plus pertinents, à même d'affiner la connaissance du coût et de la compétitivité de l'action administrative.
Cette évolution est du reste essentiellement technique : les progrès ainsi enregistrés résultent de la mise en oeuvre d'outils de management dont l'administration traditionnelle est incapable, du fait de contraintes avant tout budgétaires et comptables, de se doter.