CHAPITRE PREMIER
LA RÉFORME
DE L'ÉTAT :
UNE NÉCESSITÉ CONSENSUELLE PLUS SOUVENT
QU'UN CHOIX POLITIQUE
PARTISAN
Le gouvernement français, face aux pressions qui s'exercent sur lui pour engager de profondes réformes de structures, tant économiques, sociales qu'administratives, rétorque que le contexte n'est pas favorable, que l'opinion publique n'est pas prête, qu'il faut négocier et négocier encore, qu'il n'y a pas d'urgence. Il suggère ainsi que les réformes, dont celle de l'Etat, peuvent attendre on ne sait quelle échéance. Dans le même temps, il adopte bien souvent un ton volontariste sur la réforme de l'Etat.
Apparaît alors une situation paradoxale caractérisée par un discours politique réformateur mais par une absence de réformes significatives , au premier rang desquelles devrait figurer la réforme de l'Etat , qui constituerait pourtant une solution aux problèmes actuels de la France , une solution durable qui ne se satisferait pas d'engranger les dividendes de la croissance. En réalité, la réforme de l'Etat ne doit pas être un thème porteur limité à un affichage politique : elle a souvent été appliquée de façon pragmatique par des gouvernements confrontés à une situation critique de laquelle ils étaient bien décidés à sortir.
Il convient en effet de constater que la plupart des pays industrialisés a mis en oeuvre des réformes touchant à l'organisation de leur administration ou de leur fonction publique, suite à une crise économique ayant entraîné une forte augmentation du chômage et un net déséquilibre de leurs finances publiques. Plus rarement, la réforme de l'Etat faisait partie en tant que telle du programme électoral d'une formation politique accédant au pouvoir. En fait, elle s'est souvent imposée comme une solution rendue nécessaire par de graves difficultés économiques et sociales, plus qu'elle ne résulte d'un choix politique délibéré. De surcroît, elle a été entreprise de façon consensuelle, les différentes formations politiques et organisations syndicales, par delà les alternances électorales, étant le plus souvent convaincues du bien-fondé de ses grandes lignes. Elle n'a donc pas constitué un enjeu aux affrontements politiques forts.
I. AUX ORIGINES DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT
A. DAVANTAGE UNE SOLUTION À DES DIFFICULTÉS DIVERSES...
1. Sortir de la crise : le cas de l'Italie
La réforme de l'Etat en Italie est particulièrement intéressante à analyser, car elle illustre à la fois l'assainissement économique qu'elle a engendré et la possibilité de réformer en profondeur un Etat largement décrédibilisé.
En dépit de sa mauvaise réputation, l'Etat italien, traditionnellement considéré comme faible et corrompu, s'est en effet engagé dans une profonde réforme depuis le milieu des années 1990, rendue indispensable par la crise politique, sociale et financière qui affectait ce pays. Il convient simplement de rappeler que la dette publique italienne avait largement plus que doublé en quatorze ans, passant de 57,7 % du produit intérieur brut (PIB) en 1981 à 124,9 % en 1994. En outre, la classe politique était sortie complètement discréditée de l'opération de lutte contre la corruption, dite « mani pulite » (« mains propres »).
Les citoyens et les entreprises, lassés de l'immobilisme, de l'inefficacité de l'économie comme des services publics, inquiets de se retrouver au ban de l'Union économique et monétaire au moment où la Commission européenne allait sélectionner les pays participant à la monnaie unique, attendaient très fortement la mise en oeuvre de réformes structurelles.
2. Faire face à la réunification : l'Allemagne
La réunification de l' Allemagne a constitué un contexte historique et politique exceptionnel. La chute du mur de Berlin a conduit à la disparition complète des institutions de l'ancienne RDA, et à un alignement des systèmes politiques et administratifs des nouveaux Länder sur le modèle en vigueur à l'ouest. Si le thème de la réforme de l'Etat avait prospéré à la fin des années 1960 et au début des années 1970, la réunification a contribuer à relancer une réflexion sur le rôle des pouvoirs publics et les moyens d'exercer leurs missions : elle a impulsé le changement, de manière directe et immédiate, notamment en raison de la nécessité de réorganiser l'administration est-allemande, mais aussi de manière indirecte, du fait de la pression induite sur les finances publiques. Pourtant, l'Allemagne a accueilli assez tardivement le discours sur le management public visant notamment à accroître l'efficacité interne des administrations. Si le chancelier Kohl a engagé un débat, en 1995, sur le concept d' « Etat allégé » ou « Etat svelte », les initiatives du gouvernement fédéral sont restées peu nombreuses, l'essentiel des réformes provenant de l'échelon communal qui doit supporter des dépenses sociales ayant explosé suite à la réunification.
C'est en décembre 1999, que le Chancelier Schröder a lancé le programme Moderner Staat Moderne Verwaltung, conduit par le ministre de l'intérieur et dont la coordination a été confiée à une cellule administrative. Ce programme s'applique au seul niveau fédéral, même si le concept d' « Etat instigateur » ou « Etat activateur » doit permettre de susciter un mouvement de modernisation à tous les niveaux administratifs. Il s'agit clairement, pour l'Etat fédéral, de recentrer ses domaines d'intervention, tout en déléguant l'exercice de certaines missions. La réduction des effectifs des fonctionnaires fédéraux est d'ailleurs un objectif clairement affiché par le gouvernement, l'objectif étant de réduire leur nombre de plus de 309.000 en 1998 (hors militaires) à 291.500 au 1 er janvier 2002. Du reste, la réduction du nombre des fonctionnaires est une tendance de fond depuis le milieu des années 1990, et cela à tous les niveaux d'administration. Le gouvernement poursuit également un objectif de réduction des dépenses de l'Etat fédéral, de 150 milliards de deutschemark entre 2000 et 2003.
3. Engager un redressement des finances publiques : le Canada et la Nouvelle-Zélande
La quasi-totalité des pays ayant entamé un processus de réforme de l'Etat ont poursuivi, parmi leurs objectifs, l'amélioration de la situation de leurs finances publiques.
Toutefois, cet aspect est beaucoup plus présent dans certains pays, où la situation budgétaire dégradée est directement à l'origine de l'introduction de réformes.
• Le gouvernement libéral du Canada , alors dirigé par M. Jean Chrétien qui avait remporté les élections de l'automne 1993 sur un programme de restauration des équilibres budgétaires, a engagé à partir de 1994 une réforme de la fonction publique fédérale, essentiellement motivée par des raisons budgétaires. Ce mouvement de réformes a pris la forme d'un « examen des programmes ». De 1993 à 1998, les dépenses publiques ont ainsi diminué de 17 milliards de dollars canadiens, tandis que le solde budgétaire devenait excédentaire à partir de l'exercice 1997-98.
• La Nouvelle-Zélande se retrouvait dans une situation relativement proche. Confronté à une conjoncture économique difficile - dégradation préoccupante des déficits et de la dette, taux d'intérêt élevés, dépréciation continue du dollar néo-zélandais... -, le gouvernement travailliste issu des élections de 1984 a estimé nécessaire de soumettre tous les secteurs de l'économie, y compris le secteur étatique, aux règles de la concurrence.
4. Adhérer à l'Union économique et monétaire : le cas grec
En mai 1998, les performances économiques de la Grèce avaient été jugées insuffisantes, au regard des critères de convergence édictés par le Traité de Maastricht, pour lui permettre d'adhérer à l'Union économique et monétaire (UEM), et donc d'adopter la monnaie unique, dès le 1 er janvier 1999. La réforme de l'Etat grec a donc essentiellement consisté à mettre en oeuvre des réformes économiques et sociales, son objectif étant de rejoindre les onze Etats membres de l'UEM dès que possible.
Ces réformes ont progressé de façon relativement lente et prudente, compte tenu, notamment, de l'extrême centralisation de l'Etat hellène et d'un certain archaïsme de son administration. Il convient par exemple de citer une étude d'Eurostat, selon laquelle la création d'une entreprise en Grèce nécessite 13 démarches, 53 jours et 5.451 dollars (soit 0,48 % du PIB par tête, contre 0,19 % en France) !
Cependant, au terme de sept années d'efforts d'assainissement économique, la Grèce a pu satisfaire aux critères de convergence, et participer à l'UEM au 1 er janvier 2001, soit avec un retard de seulement deux ans par rapport aux autres pays. Son programme de stabilité et de croissance 2000-2001 reste néanmoins très rigoureux, et prévoit une discipline budgétaire renforcée ainsi qu'un engagement du gouvernement à entreprendre des réformes structurelles, notamment la privatisation de treize entreprises et organismes publics afin de désendetter l'Etat, et à poursuivre son assainissement économique.
5. Alléger le poids d'une bureaucratie paralysante : le cas du Japon
Le Japon , au début des années 1990, a vu se multiplier les critiques adressées à l'encontre de son administration, notamment à la suite de plusieurs scandales. L'administration nippone, si elle s'est révélée un outil efficace au moment de la reconstruction d'après-guerre et de la formidable croissance économique qui s'en est suivie, est en effet extrêmement critiquée.
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Les critiques adressées à l'administration japonaise L'administration japonaise fait l'objet de deux types de critiques. Des critiques structurelles Le système administratif japonais est sévèrement jugé, depuis fort longtemps, mais de manière feutrée, si bien que ces critiques n'alimentaient pas le débat public. Il convient de rappeler que l'administration est la seule institution à avoir échappé au bouleversement de l'après-guerre : son organisation et son mode de fonctionnement n'ont donc guère évolué, dans leurs fondements, depuis l'ère Meiji . Cet héritage ancien explique certains de ses travers et met en évidence son archaïsme dans la société japonaise actuelle. L'administration serait ainsi peu ouverte et peu efficace, étant accusée de centralisation excessive, de collusion entre les élites administratives, les élites politiques du parti gouvernemental et les milieux d'affaires, de manque de transparence, de segmentation et de concurrence stérile entre les différents ministères, de rigidités multiples... Des critiques conjoncturelles Ces critiques traditionnelles ont connu un net regain depuis les années 1980. Au départ, l'influence du contexte international marqué par le renouveau des idées libérales, mais aussi des exigences nationales telles que la nécessité de restaurer les finances publiques, ont favorisé la propagation de critiques provenant des milieux d'affaires, au nom de la modernisation économique du pays, comme des pays étrangers, qui souhaitaient une plus grande ouverture commerciale de l'archipel. Les années 1990 marquent un tournant. Ce sont désormais les citoyens qui reprochent à l'administration son implication dans certains scandales, ainsi que sa gestion désastreuse des conséquences de la bulle économique. En outre, lors de l'expérience manquée d'alternance politique en 1993-1994, la faiblesse du pouvoir politique a en fait renforcé le rôle et l'influence de l'administration. Enfin, l'impuissance des pouvoirs publics à l'occasion du terrible tremblement de terre de Kobe a provoqué un véritable choc dans l'opinion publique. |
C'est dans ce contexte de contestations que le processus de réforme - au Japon, on ne parle pas de réforme de l'Etat mais de réforme administrative - a été relancé en 1996 par le gouvernement de l'époque, dirigé par M. Hashimoto, par la suite ministre en charge des réformes administratives.
6. Réformer l'Etat pour préserver l'essentiel : la Suède et le Danemark
• La volonté réformatrice suscitée par la nécessité de conserver les fondements de son modèle social illustre parfaitement le cas de la Suède .
Le secteur public suédois comprend essentiellement :
- au niveau de l'Etat : les ministères, les agences publiques et les entreprises publiques ;
- au niveau local : les communes et les comtés, les établissements publics placés sous leur tutelle - principalement d'éducation et de santé - et les entreprises locales.
Toutefois, ce système s'est mis en place de façon pragmatique , au fur et à mesure qu'apparaissait la nécessité de satisfaire de nouveaux besoins sociaux. Dans ce cas également, il ne fait pas l'objet d'une construction théorique et juridique. Il convient néanmoins de noter que, pour les autorités suédoises, les gouvernements sociaux-démocrates en particulier, les secteurs de l'éducation et de la santé ainsi que, dans une moindre mesure, du logement social, sont au coeur de ce qui constitue le secteur public.
Mais la Suède, si elle n'a pas conduit de réflexion globale sur la modernisation de l'Etat, n'en a pas moins engagé, dès 1988, de profondes réformes, consécutives à la prise de conscience de l'insoutenabilité à long terme de sa politique budgétaire. En effet, la générosité de son modèle social d'Etat-providence a fini par engendrer de très importants déficits budgétaires, qui ont abouti à la crise financière de 1993 6 ( * ) . Par ailleurs, la perspective de son adhésion à l'Union européenne lui interdisait dorénavant de poursuivre la politique de dévaluation régulière de sa monnaie qui lui permettait de rééquilibrer ses comptes publics.
A partir de cette période, la Suède s'est dotée d'instruments techniques lui permettant de conduire une politique budgétaire beaucoup plus rigoureuse, mais, comme le note le rapport établi par M. Jean-Jacques François en 1998 dans le cadre de la mission « Comptabilité patrimoniale », cette orientation nouvelle « a été menée au nom de la préservation de ce modèle [le Welfare] , pour retrouver les marges de manoeuvre perdues par les politiques publiques par le poids de la charge de la dette » 7 ( * ) .
La réforme de l'Etat, dans l'esprit du gouvernement, n'obéissait à aucune logique macroéconomique prétendument orthodoxe, mais visait au contraire à la conservation du modèle qui fait la spécificité du contrat social suédois.
• Le Danemark se trouve dans une situation similaire. Les Danois sont extrêmement attachés à leur modèle d'Etat-providence, qu'ils appellent « société de solidarité ». Le pays, comme beaucoup d'autres, est confronté à des défis structurels de démographie, le vieillissement de sa population notamment, d'internationalisation de l'économie, de besoins de compétitivité, de réduction de la pression fiscale, et d'accroissement des attentes des citoyens vis-à-vis des services publics. C'est précisément pour conserver la philosophie générale de la « société de solidarité » que le gouvernement social-démocrate poursuit une politique de réformes administratives destinées à adapter l'Etat-providence danois à son époque.
7. Améliorer l'image de l'administration : les Etats-Unis
Les Etats-Unis présentent une spécificité, qui tient au caractère quasi-permanent du processus de réforme de leur administration. Toutefois, le dernier ensemble de réformes date du premier mandat du Président Clinton, et fut décidé dans un contexte de très mauvaise perception de l'administration par les usagers. Une étude réalisée en 1993 révéla en effet que seuls 21 % des Américains faisaient confiance au gouvernement fédéral, soit le taux le plus faible depuis 40 ans. Un vaste effort d'amélioration de l'Etat fédéral a dès lors été entrepris, sous l'impulsion du Vice-Président Al Gore et d'un groupe d'action intergouvernemental ( National Performance Review ). L'initiative prit à partir de 1998 le nom de National Partnership for Reinventing Government .
8. L'absence d'une théorie du service public n'empêche pas la mise en oeuvre de réformes : la Finlande et les Pays-Bas
De nombreux Etats se distinguent de la France en raison de l'inexistence d'une réflexion théorique, voire idéologique, portant sur le service public ou, plus généralement, sur la place et les missions de l'Etat.
Ils n'en ont pas moins entrepris d'importantes réformes, à la suite de réflexions partant du constat de l'existence de dysfonctionnements affectant l'organisation de l'Etat.
• Tel est, par exemple, le cas de la Finlande .
Dans ce pays, la réforme de l'Etat a débuté en 1987. Une réflexion avait été entreprise plusieurs années auparavant, notamment dans le cadre des travaux de l'OCDE auxquels la Finlande avait activement participé, et avait abouti à la nomination en 1986 d'un comité de décentralisation administrative.
Il s'agissait notamment de rationaliser le fonctionnement de l'Etat afin d'éviter le chevauchement des compétences ministérielles et celles des directions centrales : l'effort a donc porté sur l'amélioration des systèmes de contrôle et des techniques de gestion dans les domaines de l'action gouvernementale.
Puis, à partir de 1991, la forte récession économique à laquelle était confronté le pays a amené les pouvoirs publics à rechercher des économies, les réformes visant alors à accroître l'efficacité économique et la productivité des interventions étatiques grâce à la décentralisation de la gestion.
• Le cas des Pays-Bas est assez proche.
La place de l'Etat aux Pays-Bas n'est pas comparable à celle qu'il tient dans notre pays. Le pouvoir est modeste, et partagé entre les ministères, les provinces et les communes qui sont dotées d'une forte autonomie. Ainsi, l'Etat ne jouit pas d'une autorité incarnant l'intérêt général susceptible de prévaloir sur les intérêts particuliers : c'est le « polder model ». Dès lors, les notions de « service public », d' « intérêt général », de « sphère publique » n'ont pas fait l'objet d'une réflexion théorique comme en France, ni d'une définition rigoureuse. On ne cherche pas à souligner ce qui singularise l'Etat, plutôt assimilé, selon la conception anglo-saxonne, au secteur privé. D'une manière générale, sauf pour le secteur de l'eau, vital aux Pays-Bas, l'emprise du secteur privé est bien plus importante qu'en France, y compris dans un domaine comme celui des transports.
Ainsi, s'il n'existe pas aux Pays-Bas de projet politique global de réforme de l'Etat tel qu'il peut être formalisé en France, ce pays a introduit des réformes de façon pragmatique, au fur et à mesure des difficultés rencontrées, qui présentent toutefois des spécificités, puisqu'elles visent notamment à lutter contre une forme de néocorporatisme qui caractérise le fonctionnement de l'administration néerlandaise, les groupes de pression étant en permanence associés au processus de décision. Chaque administration apparaît dès lors comme la « cliente » des groupes de pression qu'elle est censée contrôler.
C'est pour remédier à ce problème qu'ont été engagés un démembrement de l'administration, à partir de 1982, et un processus de privatisation, à partir de 1986. C'est toutefois le discours du Trône du 18 septembre 1991 qui semble marquer le début d'une véritable prise de conscience de la nécessité d'une vaste réforme de l'Etat, résultant de la mauvaise conjoncture économique et de l'existence d'un réel malaise au sein de la fonction publique prenant la forme de grèves à répétition des enseignants ou des transports publics. Enfin, à partir de 1994, a été engagée une modernisation de la gestion publique.
* 6 Le niveau des prélèvements obligatoires s'établissait alors à près de 60 % du PIB, et le déficit budgétaire atteignait 12,3 % du PIB. .
* 7 Rapport Le système financier de l'Etat en question.