CHAPITRE III -
LES
CONCLUSIONS DU GROUPE DE TRAVAIL
Outre les nombreux contacts directs auxquels a procédé son rapporteur, le groupe de travail sur l'avenir de la desserte aérienne régionale a entendu une dizaine de personnalités qualifiées parmi lesquelles M. Jean-Cyril Spinetta, président du groupe Air France. Le compte rendu de ces auditions est retracé en annexe.
Il a adressé, par ailleurs, un questionnaire à l'ensemble des conseils régionaux, des conseils généraux et des chambres de commerce et d'industrie dont beaucoup sont gestionnaires d'aéroports de province. 106 réponses lui sont parvenues. Le groupe de travail en a dressé une synthèse qui figure au chapitre II du présent rapport.
Votre rapporteur a étudié avec soin les rapports administratifs qui ont inspiré les « concepteurs » du fonds de péréquation (rapport « Abraham » de 1994 et rapport « Martre » de 1998). Il a suivi, bien entendu, avec une extrême attention le déroulement des événements récents qui ont montré à quel point le transport aérien régional était « volatil » et connaissait des évolutions très rapides. A quel point aussi, dans le contexte économique et juridique actuel, il semble difficile à un pôle aérien régional d' « exister » à côté de l'ensemble constitué autour du groupe Air France (environ 80 % du marché en 2000).
De l'ensemble de ces éléments, le groupe de travail a tiré quatre principales conclusions qui l'amèneront à formuler un certain nombre de propositions.
La première conclusion , qui peut s'appuyer sur les témoignages unanimes des élus locaux et des responsables économiques, est que le transport aérien régional est considéré comme un outil fondamental au service du développement économique des territoire .
Il représente pour les régions qui se sentent « éloignées », à bien des égards, des centres de décision -celles, par exemple, de la façade atlantique- un facteur d'attractivité particulièrement important. La proximité d'une plate forme aéroportuaire régionale est perçue comme un « équipement structurant » pour les activités industrielles du territoire.
A Rennes par exemple -le trafic de la plate forme aéroportuaire rennaise a doublé en dix ans- la clientèle d'affaires et des entreprises représente les trois quarts des usagers du transport aérien régional.
Comme le soulignent avec force les chambres consulaires, la desserte aérienne des villes de province est une nécessité première pour maintenir un tissu économique vivant.
Il existe donc dans ce pays un véritable besoin de desserte aérienne régionale. Au moment où l'on se prépare activement à franchir une nouvelle étape de la décentralisation, les élus et les « forces vives » des territoires plébiscitent la desserte aérienne régionale comme conditionnant, notamment pour les régions les plus « à l'écart », toute perspective de développement économique et social.
La deuxième conclusion , c'est que, depuis deux ou trois ans, le service aérien régional s'est dégradé surtout au détriment des villes moyennes .
L'analyse du groupe de travail a fait apparaître des évolutions contrastées au cours de la période globale des dix dernières années (une amélioration de la desserte des métropoles régionales , une dégradation de la desserte des villes moyennes ) et au cours de la période très récente (la dégradation des dessertes régionales en général ).
Après une période au cours de laquelle une certaine concurrence a semblé s'instaurer, les concentrations qui ont abouti à la constitution de deux groupes majeurs (Air France et Sairgroup) ont marqué un retour en arrière préjudiciable à l'exercice de la loi de l'offre et de la demande.
Sur les dix dernières années, le service aérien régional s'est, certes, d'abord amélioré grâce, d'une part, à l'ouverture du ciel aux compagnies régionales privées qui ont pu également bénéficier de subventions publiques pour lancer et maintenir des lignes, et, d'autre part, à la fin du monopole d'Air France/Air Inter.
Dans un deuxième temps, depuis environ dix-huit-mois, la prise de contrôle des petits transporteurs par le groupe Air France ou par des groupes étrangers a eu incontestablement pour effet :
- des modifications de programme et surtout des suppressions de lignes (Régional Airlines, Protéus, Flandre Air) ;
-une dégradation du service à bord ;
- la multiplication des grèves des personnes navigants ;
- l'augmentation des problèmes techniques sur les appareils.
La récente évolution du marché des transports aériens a eu, par ailleurs, pour conséquence une modification des relations entre les transporteurs aériens et les gestionnaires d'aéroports. Cela s'est traduit par une baisse de qualité de service , la compagnie optimisant la gestion globale de sa flotte, au détriment de la régularité du service en particulier pour les liaisons à partir des petites plates-formes aéroportuaires. Ces regroupements font que de nombreux aéroports régionaux ne sont plus desservis que par une seule compagnie .
Le besoin en desserte aérienne régionale est donc aujourd'hui mal satisfait . Plus, il semble que la situation, si rien n'est fait pour la redresser, tendra inéluctablement à se dégrader.
La préservation de « l'existant » apparaît déjà comme un objectif difficile à atteindre dans un paysage où concentrations, fusions, participations financières et restructurations dessinent, seules, les contours de la nouvelle carte du transport aérien intérieur.
Le groupe de travail a tiré de ses travaux une troisième conclusion : le transport aérien régional français se retrouve aujourd'hui, sous la tutelle du groupe Air France, dans une logique de monopole.
Contrairement aux prévisions des experts au début des années 1990, l'ouverture du ciel européen à la concurrence intra-communautaire n'a pas, on l'a vu, remis en cause les « monopoles ». La tentative de création d'un duopole dans les années 1999-2000 s'est soldée par la situation que nous connaissons actuellement. Il apparaît, par conséquent, évident que le marché domestique français sera durablement dominé par un seul pôle, celui du groupe Air France.
La plupart des observateurs s'accordent aujourd'hui pour reconnaître que tout transporteur aérien local, pour être viable, doit s'« adosser » à un « major » afin de bénéficier notamment de la puissance commerciale et des outils marketing du groupe. Le président du groupe Air France, lui-même, a insisté sur la nécessité de faire jouer les complémentarités et les convergences d'intérêt et souligné que « l'adossement » en question doit assurer une cohérence globale dans les quatre domaines fondamentaux que sont la distribution des rôles entre le « major » et le transporteur local, l'organisation du réseau, la répartition des moyens et les équilibres financiers.
Il est patent que cette recherche de « cohérence globale » ne pourra que s'affirmer au fil des années avec un souci de rationalisation, de rentabilité et de compétitivité.
Il est clair, aussi, que les logiques induites par cette évolution, si légitimes soient-elles sur le plan industriel, ne peuvent être que « gênées » par les objectifs de service public que constituent l'aménagement, le maillage et le développement du territoire.
Hier, Air Inter, monopole « de jure » du ciel français, assurait un certain nombre de missions de service public dans le domaine du transport aérien régional ; aujourd'hui, Air France, monopole « de facto », n'entend plus assurer de la même manière ces missions dans le nouveau contexte compétitif de l'économie mondiale.
La question est donc de savoir, en fait, si c'est au groupe Air France de mettre en oeuvre, dans son secteur, la politique française d'aménagement du territoire .
Pour ceux qui considèrent -c'est le cas des membres du groupe de travail- que l'aménagement du territoire est une des grandes missions de l'Etat, il importe d'en tirer les conséquences en cessant de s'en remettre à la « bonne volonté » d'un opérateur qui aura toujours et nécessairement tendance à privilégier d'autres priorités.
Le cas du hub régional de Clermont-Ferrand est exemplaire à cet égard. Dans le cadre de la stratégie régionale de la compagnie Regional Airlines, les liaisons Clermont-Toulon, Clermont-Caen, Clermont-Limoges et Clermont-Pau étaient pertinentes.
Dans le cadre de la stratégie mondiale du groupe Air France, elles ne l'étaient plus d'où leur suppression depuis la fin 1999 après la prise de contrôle par Air France du transporteur régional.
Le « major » français fait valoir la nécessité de faire jouer les « complémentarités » et les « synergies » entre les « hub » voisins de Clermont et de Lyon. Il est vrai qu'au niveau mondial, les villes de Lyon et de Clermont-Ferrand sont extrêmement proches. A l'échelle des territoires, toutefois, le développement économique de l'Auvergne et du Massif Central constitue un enjeu spécifique méritant des solutions appropriées telles que l'existence d'un « hub régional ».
De l'aveu même du président du groupe Air France, le transport aérien régional constitue désormais, pour les « majors », un « outil offensif » dans le cadre de la stratégie européenne des grands groupes. Il s'agit pour l'essentiel -nous l'avons vu- de rabattre la clientèle régionale sur les grands « hubs » et notamment -s'agissant du groupe Air France- sur le « hub » de Paris-Charles-de-Gaulle.
La quatrième conclusion a trait au mode d'intervention du FIATA.
Le groupe de travail a relevé que deux préoccupations avaient dominé les débats qui ont précédé la création du fonds en 1995.
La première était d'ordre juridique. Il convenait de tenir compte de l'encadrement communautaire du 23 juillet 1992 qui a consacré la libéralisation du transport aérien domestique à compter du 1 er avril 1997 en subordonnant l'octroi de toute aide publique à un certain nombre de règles. Aux termes de l'article 4 du règlement 2408 -on l'a vu- toute aide publique accordée à une liaison aérienne locale doit respecter les conditions énumérées.
Les « concepteurs » du FIATA ont donc mis au point un dispositif d'éligibilité présenté comme conforme aux critères et seuils fixés par le règlement 2408.
La seconde préoccupation était d'ordre économique. Elle est parfaitement explicitée tout au long du rapport Abraham de 1994.
L'ouverture du marché à la concurrence communautaire a, en effet, été perçue comme un risque majeur pour l'avenir de la desserte domestique dès lors qu'elle ne pourrait que peser sur les marges bénéficiaires des transporteurs (à l'époque, essentiellement Air Inter) qui assuraient jusqu'à présent les liaisons intérieures par un système de péréquation financé par les lignes régulières les plus rentables.
Ce risque paraissait justifier la mise en place d'un mécanisme de subvention publique venant en quelque sorte « compenser » les conséquences de la libéralisation du marché domestique.
Il convient manifestement aujourd'hui de réexaminer ce contexte. L'évolution constatée au cours des dernières années a incontestablement infirmé un certain nombre de perspectives d'il y a cinq ou six ans.
La libéralisation n'a pas débouché sur un système où de nombreux opérateurs auraient « cassé les tarifs » des lignes les plus rentables en contraignant les anciennes entreprises monopolistiques à réexaminer l'ensemble de leur politique de desserte. Tout au contraire, les grands groupes ont consolidé leur prédominance tandis que les « francs-tireurs » (AOM, TAT, Air Liberté), après un « démarrage » encourageant en 1995, peinaient à pérenniser une situation d'équilibre en dépit des implications successives et éphémères de British Airways puis du Sairgroup.
Au printemps 2001, le transport aérien intérieur français se retrouve bel et bien sous le contrôle d'un groupe unique mais dans un contexte général de libéralisation et de « mondialisation » qui voit privilégier les impératifs de compétitivité industrielle au détriment des obligations de service public qui constituaient jadis le corollaire incontournable du monopole !
Les questions qui se posent sont donc les suivantes : l'actuel dispositif communautaire est-il adapté au paysage aérien aujourd'hui ? L'actuel dispositif interne qui applique d'une manière souvent stricte ( sur ce point, on peut d'ailleurs légitimement se demander si, dans ce domaine, comme dans d'autres, l'administration française n'a pas eu tendance à en « rajouter » dans la rigueur), les prescriptions européennes a-t-il toujours sa raison d'être ? Le FIATA est-il, quant à lui, en mesure de jouer le rôle qui lui avait été assigné ?
A ces questions, le groupe de travail n'a pu qu'apporter une réponse négative compte tenu aussi de la faible utilisation des ressources pourtant modestes allouées au fonds d'intervention.
On se heurte, en effet, à une contradiction : une majorité d'acteurs locaux considèrent, d'une part, que le service aérien régional s'est dégradé au cours des dernières années ; d'autre part, le fonds de péréquation mis en place en 1995, pour faciliter, dans le cadre des normes européennes, le maintien voire le développement de la desserte aérienne locale peine à être complètement utilisé.
Il apparaît donc indispensable de reconsidérer le mécanisme d'aide publique à l'aménagement aérien du territoire .
Pour le cas français, les règles mises en place dans le cadre des normes européennes définies en 1992 apparaissent largement caduques.
Peut-être convient-il de se reporter aux « intentions » du règlement européen.
Au début des années 1990, l'objet des textes communautaires n'était évidemment pas d' « assécher » le maillage aérien des territoires des pays membres de l'Union. Il s'agissait simplement d'empêcher que des systèmes monopolistiques soutenus par les Etats ne faussent le libre jeu de la concurrence dans l'industrie du transport aérien comme dans les autres secteurs industriels.
Votre rapporteur est en tout cas convaincu que les bases juridiques internes du mode d'intervention du FIATA pourraient être substantiellement assouplies sans remise en cause de l'« ordre communautaire ».
Les propositions qui seront présentées par le groupe de travail dessineront un nouveau cadre d'intervention qui restera fondé sur les deux concepts clés que sont la prise en considération d'un intérêt majeur, pour la région concernée, d'une liaison aérienne locale et, d'autre part, la constatation qu'aucun mode de transport de substitution n'est en mesure d'assurer le service continu et adéquat de la ligne aérienne régulière.
Pour résumer, le groupe de travail a tiré de ses travaux quatre enseignements majeurs :
- Le transport aérien régional est unanimement considéré comme un outil essentiel de dynamisme économique territorial, souvent incontournable en l'absence de vraie solution alternative TGV.
- En dépit de la création du FIATA en 1995, les collectivités locales et les acteurs économiques des territoires ont constaté, dans l'ensemble, une dégradation du service aérien régional au cours des dix dernières années et plus particulièrement dans la foulée des récents regroupements industriels, en ce qui concerne la desserte des villes petites et moyennes.
- De facto, le groupe Air France est aujourd'hui en charge de la politique française d'aménagement du territoire en matière de desserte aérienne régionale. Pourtant, les logiques industrielles ne sont pas toujours compatibles avec celles du service public de l'aménagement du territoire. Pour certains membres du groupe de travail, elles peuvent même être antagonistes.
- Si le contexte juridique (règlements européens de 1992) dans lequel le FIATA a été mis en place demeure le même, le contexte sectoriel (qui a aussi influencé les décisions communautaires) a profondément évolué ce qui ne laisse pas de poser le problème de l'adéquation du droit (tant communautaire qu'interne) à la nouvelle situation industrielle du transport aérien.
Il apparaît donc nécessaire d' « autonomiser » la politique publique d'aménagement du territoire par rapport aux impératifs économiques et financiers qui sont seuls à prévaloir aujourd'hui et relèguent nécessairement les anciennes missions de service public au second plan.
Quelles seront en conséquence les propositions du groupe de travail ? Elles s'articuleront autour de plusieurs objectifs :
Dresser un « état des lieux » de la desserte aérienne régionale française en 2001 en concertation avec les collectivités locales et les chambres de commerce et d'industrie notamment celles qui sont gestionnaires d'aéoports.
Cet état des lieux pourrait être le fait d'une commission ad hoc ou réalisé sous les auspices du conseil supérieur de l'aviation marchande.
Nous avons vu que plus de 180 liaisons aériennes régionales ont été jugées suffisamment pertinentes pour bénéficier d'une subvention publique entre 1970 et 1990 (il en subsiste aujourd'hui 37 en dehors du réseau régional de notre principal transporteur).
Ces liaisons répondaient-elles à un véritable besoin en matière d'aménagement du territoire ? Pourquoi, pour la plupart, ont-elles disparu ? La mise en regard de la situation actuelle de la desserte régionale et de la demande territoriale (appréciée notamment au regard des critères d'éligibilité retenus par le FIATA mais aussi des critères « assouplis » proposés par votre groupe de travail) fera apparaître le « besoin de service public » en matière d'aménagement du territoire.
Cet « état des lieux » devra ainsi soulever la question des « hubs régionaux ». A cet égard, la situation du « hub » de Clermont Ferrand que la logique d'entreprise du groupe Air France tend à « redimensionner » en dépit des éloges unanimes des élus et acteurs des territoires concernés, pourra servir de « cas d'école ».
Porter solennellement devant le Gouvernement français mais aussi devant le Commissaire européen chargé des transports le problème de la disparition de toute véritable concurrence sur le marché du transport aérien intérieur. Il n'est plus possible d'assister de façon passive à la détérioration continue de notre réseau aérien régional sous prétexte qu'il convient de respecter un dispositif juridique communautaire qui avait pour objet de faciliter une libre concurrence sur les liaisons petites ou grandes relevant jusqu'alors du monopole d'Air Inter ou d'Air France.
Assouplir les critères du fonds de péréquation dans le respect de dispositions communautaires qu'il conviendrait sans doute aussi de moduler. Sur cette question, il importera de toujours garder à l'esprit « l'intention » des autorités communautaires dans ce secteur comme dans tout autre éligible à une aide publique nationale ou européenne. Le but de la norme communautaire est d'éviter les distorsions de concurrence notamment celles qui affectent le libre fonctionnement du marché intérieur de l'Union en pénalisant, dans le secteur concerné, les entreprises des autres Etats membres.
Dans ces conditions, une liaison aérienne de service public dont l'existence même est conditionnée par l'aide publique devrait normalement échapper aux logiques de lutte contre les « distorsions de concurrence » dès lors, bien sûr, que les procédures d'appels d'offres sont respectées.
Par ailleurs, il serait souhaitable de réexaminer la notion européenne d' « intérêt vital » qui seul légitimerait pour la région intéressée la possibilité de disposer d'une liaison aérienne domestique.
N'est-il pas temps d'assouplir cette forme de « rigorisme » communautaire qui subordonne toute aide publique nationale à une question de « vie ou de mort » pour le territoire concerné !
Depuis quelques années, le droit communautaire tend, au demeurant, à s'infléchir en particulier dans la reconnaissance du « service d'intérêt économique général » ou du « service d'intérêt général ».
Il serait, par conséquent, sans doute souhaitable, d'envisager une modulation de la règle européenne en matière de transport aérien régional en obtenant qu'un « intérêt majeur » ou qu'un « intérêt essentiel » suffise, dans le cadre de critères d'éligibilité bien « ciblés », à justifier un dispositif de soutien public.
Mettre en place une approche en termes de « liaisons de service public » . Cette démarche pourrait se traduire par la signature de conventions pluri-partites Etat-collectivités territoriales - chambres de commerce - transporteurs, ces derniers se voyant imposer en contrepartie de l'aide publique nationale et locale un cahier des charges spécifique pour chacune des liaisons concernées.
Ces « liaisons de service public » auront été validées par la commission ad hoc mentionnée plus haut et feront, bien sûr, l'objet d'un réexamen régulier par la même instance.
Ajuster ultérieurement la ressource du fonds . Cet aspect ne devrait pas poser de problème. Nous avons vu qu'en 2001 le montant réservé au FIATA de la taxe de l'aviation civile s'est établi à 279 millions de francs, alors que sur la base des critères actuels d'éligibilité au fonds, les dépenses de la section « transports aériens » du FIATA ne se sont élevées, en 2000, qu'à 64,4 millions de francs.
Il existe, par conséquent, une marge financière importante qui pourrait bénéficier au nouveau dispositif de soutien public que le groupe de travail appelle de ses voeux.
Prendre en considération la situation spécifique de l'Outre-mer . Peut-être n'est-il pas très logique que les liaisons intra-guyanaises ou celles qui relient Saint-Pierre et Miquelon et le Canada absorbent une proportion aussi importante des subventions du FIATA (respectivement 12,5 et 30,2 millions de francs sur les 188 millions de francs dépensés au 31 août 2000 par le FIATA sur toute la période 1995-2000).