N° 42
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Annexe au procès-verbal de la séance du 19 octobre 2000 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le financement des infrastructures de transport ,
Par M. Jacques OUDIN,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
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Transports. |
INTRODUCTION
Dans une période de croissance dynamique, comme celle que connaissent actuellement l'Europe et la France, il est indispensable d'accompagner le développement des flux de marchandises et d'échanges, qui est la conséquence normale de la mise en oeuvre d'un vaste espace européen, pôle principal d'une économie mondialisée.
Nier l'augmentation de la demande général de transports conduit à l'engorgement des réseaux de transports et donc au ralentissement économique. Certains axes subissent un tel engorgement qu'il en résulte des nuisances préjudiciables au développement économique futur et à la préservation de l'environnement.
Cependant, dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques, le financement des investissements de long terme devient problématique pour un Etat qui refuse d'engager une réflexion exhaustive et approfondie dans un domaine de cette importance, et qui refuse de s'endetter davantage sans prendre en compte les capacités de remboursement des différents secteurs, en préférant rejeter les responsabilités financières sur les collectivités locales.
Les politiques actuelles privilégient donc un discours restrictif centré sur l'offre, souvent en s'appuyant sur le respect de l'environnement, sans chercher à répondre aux besoins qui s'expriment. Après avoir supprimé les ambitions fixées par la loi d'aménagement du territoire de 1995 et remplacé les schémas de structures par des schémas de services qui n'ont pas encore été approuvés, le gouvernement n'a pas encore été en mesure de présenter à la représentation nationale une politique globale, cohérente, multimodale, de transports associée à une politique de financement fondée sur des analyses sérieuses et comparant les rentabilités et les possibilités de financement.
L'objet du présent rapport, issu des auditions et travaux menés par un groupe de travail sur le financement des infrastructures de transport créé au sein de la commission des finances du Sénat 1 ( * ) , est de faire le point sur le financement actuel des infrastructures de transport, en le mettant en rapport avec les objectifs politiques souhaités, et de tracer des pistes pour l'avenir.
Ce rapport ne prétend pas à l'exhaustivité sur un sujet particulièrement vaste, qui a déjà fait l'objet d'un travail très approfondi du Sénat 2 ( * ) , qu'il ne s'agit pas de répéter. Il se concentre donc sur les grandes infrastructures de transports, à l'exclusion des transports urbains et périurbains, qui relèvent d'une logique très spécifique, et traite plus particulièrement de deux modes de transport qui concentrent les efforts des pouvoirs publics, à savoir le mode ferroviaire et le mode routier. Non que les infrastructures aériennes, fluviales ou portuaires soient moins importantes pour le développement économique de la France, mais du fait soit de leur particularité qui les met souvent " hors concurrence " avec les autres modes (le transport aérien), soit de la faiblesse des subventions publiques (les infrastructures portuaires et fluviales), de longs développements sur ces secteurs n'ont pas été possibles dans les délais impartis pour la rédaction de ce rapport.
De même, des éléments d'information détaillés sur la participation financière des régions et des départements aux infrastructures de transports n'étant pas parvenus en temps utile pour figurer dans le rapport, il sera demandé au lecteur de bien vouloir excuser le caractère parfois lacunaire des informations sur la participation, pourtant très forte, des collectivités locales au financement des infrastructures de transport nationales.
Enfin, la participation des institutions européennes à la définition d'une politique des transports de niveau européen faisant actuellement l'objet d'un travail spécifique au sein de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, le présent rapport ne traitera que brièvement des enjeux communautaires.
I. LES CONTRIBUTIONS PUBLIQUES AU FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT SONT DIFFICILES A RETRACER
La clarté et l'exhaustivité des comptes sont à la base de la rigueur de la gestion publique. Les articles 14 et 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 fondent comme principe que chaque citoyen doit pouvoir connaître les comptes publics et que chaque responsable public doit rendre compte de sa gestion. Dans le domaine des transports, ces principes sont loin d'être respectés.
A. LES FINANCEMENTS PUBLICS NE SONT PAS CONSOLIDÉS
1. Les contributions de l'Etat
Les contributions publiques au financement des infrastructures de transports ne peuvent être établies clairement et il semble que tout soit fait pour qu'une telle situation puisse perdurer.
Même le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a du mal à s'y retrouver dans le financement du secteur des transports, et en premier lieu en ce qui concerne l'Etat. Il indique ainsi que " l'effort public est dispersé entre le budget général et plusieurs comptes d'affectation spéciale ".
Selon lui, la section budgétaire des transports et de la mer qui s'élève à 64 milliards de francs en 2000, est un ensemble hétérogène puisqu'elle intègre des crédits dont l'objet premier n'est pas relatif au secteur des transports pour 8 milliards de francs environ : dépenses d'administration générale de la mer, soutien à la construction aéronautique, à l'établissement public Météo France, au régime social des marins (ENIM)... D'autres crédits sont destinés au fonctionnement du secteur.
Ainsi, la part du budget des transports revenant " spécifiquement " aux infrastructures avoisine 21 milliards de francs dont l'essentiel va à Réseau Ferré de France, RFF (13 milliards) et au réseau routier (7 milliards).
Part du budget des transports revenant aux infrastructures
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Entretien routes nationales (y.c. circulation routière) |
3.591 |
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Développement routes nationales (y.c. circulation routière) |
3.157 |
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Subvention infrastructure ferroviaire (TTC) |
13.315 |
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Subvention aviation civile |
210 |
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Entretien infrastructures portuaires |
440 |
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Investissement infrastructures portuaires |
245 |
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Total LFI 2000 |
20 958 |
(en millions de francs)
Le ministère des finances comptabilise aussi les personnels affectés aux infrastructures pour 3 milliards de francs. Enfin, les comptes d'affectation spéciale et budgets annexes sont consacrés à des investissements d'infrastructures pour 5,3 milliards de francs 3 ( * ) et l'Etat verse chaque année 12 milliards de francs à RFF.
Au total, l'effort de l'Etat en matière d'infrastructures de transport pourrait donc être évalué à 41,2 milliards de francs en 2000. On remarquera que plus de 60 % de cet effort est destiné au secteur ferroviaire, environ 25 % aux routes et que les autres secteurs ne bénéficient que de moyens résiduels.
Contributions de l'Etat au financement des infrastructures
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budget transports et mer |
budget services communs |
autres (CST, budgets annexes) |
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routes |
6.700 |
3.000 |
- |
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transports terrestres |
13.300 |
- |
12.000 |
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ports maritimes |
685 |
- |
- |
5.300 |
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aviation civile |
210 |
- |
- |
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total |
20.895 |
3.000 |
17.300 |
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Total général |
41.195 |
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(en millions de francs)
Ce tableau montre bien l'éparpillement des moyens en faveur des transports. Il apparaît inacceptable que des informations claires et fiables ne puissent être fournies au Parlement dans le cadre de la discussion budgétaire.
* 1 Ce groupe de travail, présidé par M. Jacques Oudin associait les rapporteurs spéciaux de la commission des finances chargés des questions de transport : M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial des crédits des transports terrestres, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial des crédits des routes et de la sécurité routière, M. Marc Massion, rapporteur spécial des crédits des ports maritimes et M. Yvon Collin, rapporteur spécial des crédits de l'aviation civile et de la météorologie.
* 2 Rapport de la commission d'enquête concernant les grandes infrastructures de communication : " Fleuve, rail, route : pour des choix nationaux ouverts sur l'Europe ". Rapport n°479 - session ordinaire 1997-1998
* 3 les taxes affectées au Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) et au Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) représentent un montant de l'ordre de 6 milliards de francs comprenant la taxe d'aménagement du territoire perçue sur les péages d'autoroutes pour 2,6 milliards de francs, la taxe hydroélectrique pour 1,7 milliard de francs et la taxe d'aviation civile pour 1,6 milliard de francs.