N° 18
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
|
Annexe au procès-verbal de la séance du 11 octobre 2000 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) par le groupe de travail sur la modernisation du droit de l'urbanisme, sur la réforme du droit de l'urbanisme à mi-parcours ,
Par MM. Pierre HÉRISSON et Louis ALTHAPÉ,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Paul Emorine, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Léon Fatous, Louis Moinard, Jean-Pierre Raffarin, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courteau, Charles de Cuttoli, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Christian Demuynck, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Paul Dubrule, Bernard Dussaut , Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial, Henri Weber.
|
Urbanisme.
LA RÉFORME DU DROIT DE
L'URBANISME
|
Au printemps 2000, le groupe de travail sur la modernisation du droit de l'urbanisme constitué par la Commission des Affaires économiques du Sénat a présenté son rapport intitulé : Simplifier et décentraliser : deux défis pour l'urbanisme .
Dans le droit fil de ces réflexions, et afin d'examiner avec des élus, des praticiens et des juristes, les modifications susceptibles d'alléger les procédures, et de supprimer les blocages et les lourdeurs du droit de l'urbanisme, la Commission des Affaires économiques a organisé, avec le concours de l'Association française de droit des collectivités locales, un colloque intitulé : La réforme du droit de l'urbanisme à mi-parcours.
Le présent rapport d'information contient les actes de ce colloque tenu le 22 mars dernier, dont la Commission des Affaires économiques a approuvé la publication au cours de sa réunion du 11 octobre 2000.
A/ ETAT DES LIEUX
M. FRANÇOIS-PONCET, président de la Commission des Affaires économiques, Sénateur du Lot-et-Garonne
Monsieur le Président Hérisson, Mesdames, Messieurs les Sénateurs, Messieurs les professeurs, Mesdames et Messieurs, je constate avec plaisir que l'urbanisme est un sujet qui fait recette, mais aussi un sujet qui fait problèmes. C'est autour de ces problèmes que nous sommes réunis aujourd'hui.
Comme vous le savez, ce colloque fait suite au rapport qui a été établi par un groupe de travail de la Commission des Affaires économiques du Sénat sous l'impulsion de deux de mes collègues, M. Hérisson, qui préside le groupe, et M. Althapé, qui en est le rapporteur.
Le sous-titre du rapport est " La réforme du droit de l'urbanisme à mi-parcours ", un titre qui ne pouvait pas coller davantage à la réalité puisque le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains a été adopté par l'Assemblée Nationale, et que le Sénat en débattra dans le courant du mois d'avril. Le rapporteur de ce groupe de travail qui nous réunit aujourd'hui, M. Althapé, a été également désigné comme rapporteur du projet de loi. Il y a donc une unité dans la réflexion du Sénat sur ces sujets.
Je me réjouis que nos deux collègues se soient penchés depuis un an sur un problème dont ils auront à faire rapport au Sénat à propos de ce projet de loi, dont je n'ai pas besoin de souligner l'importance. Avant de leur laisser vous présenter leurs conclusions, permettez-moi simplement de vous dire qu'après avoir lu leurs conclusions et après en avoir débattu au sein de notre commission, il semble qu'elles s'articulent autour de trois grandes priorités : simplifier, réorienter et décentraliser.
Qu'il soit nécessaire de simplifier notre réglementation sur l'urbanisme, c'est, je crois, une constatation que tout le monde est prêt à faire. Ce qui était procédural est devenu procédurier. La meilleure preuve en est que le contentieux sur ces sujets gonfle d'année en année. Par conséquent, je crois qu'il est tout à fait clair que le moment d'une simplification de ce monument de complexité était venu.
La construction juridique qu'on a peu à peu élaborée sur les problèmes de l'urbanisme tenant compte, comme nous le souhaitons, des réalités de terrain, on s'accommoderait peut-être de sa complexité. Mais le fait est que les textes ne font pas droit à un certain nombre de préoccupations que nous jugeons, notamment ici au Sénat, comme prioritaires. Trois d'entre elles retiennent spécialement notre attention.
L'une concerne l'entrée des villes, les zones situées à proximité des agglomérations. On a le sentiment d'assister, d'année en année, à une dégradation, à un gaspillage de ces zones situées sur le pourtour des cités. Il y a là beaucoup à faire. Le procès des grands ensembles, des cités-dortoirs, la laideur de ces faubourgs plus ou moins délaissés est dans tous les esprits. Je ne connais pas beaucoup de personnes qui les défendent. C'est donc une première préoccupation. Comment traiter ces zones suburbaines ?
La deuxième préoccupation va en sens contraire. Si l'on a insuffisamment protégé ces pourtours de villes et on a, à l'inverse, surprotégé les zones rurales. Cette question est très proche du coeur des sénateurs. Ils représentent pour partie l'espace rural français -on le leur reproche assez- et ils se préoccupent de voir l'espace rural se désertifier. Or, aujourd'hui, les Français expriment leur préférence pour une résidence dans des petites communes. Chacun sait d'ailleurs que la nouvelle économie dans laquelle nous entrons permettra à un nombre croissant de personnes d'aller travailler là où elles veulent vivre, et non pas, comme cela a été le cas depuis près de deux siècles, d'aller vivre là où elles sont bien obligées de travailler.
Nous assistons donc à une inversion de la tendance au dépeuplement des zones rurales, que renforceront le développement des nouvelles techniques de communication et le progrès des transports. Or, que voyons-nous dans l'espace rural ? Les services du ministère de l'Equipement, les DDE, appliquent dans un esprit systématiquement restrictif le code de l'urbanisme.
Bien sûr, personne ne souhaite le mitage, et les élus ruraux en sont plus conscients que tout autre. Mais pour légitime que soit cette préoccupation, elle sert de plus en plus de prétexte à une attitude systématiquement négative. C'est au point que des maisons qui existaient et qui sont plus ou moins tombées en ruine ne peuvent pas être reconstruites. Par conséquent, on revient en arrière par rapport à ce qui pouvait exister il y a un ou deux siècles.
Pourquoi interdit-on que certains bâtiments de ferme qui existent soient transformés en habitation, alors même qu'ils ont l'eau, l'électricité et sont desservis par la route ? Il va sans dire que les élus locaux sont très sensibles aux investissements que pourrait comporter ou entraîner l'éparpillement d'habitations construites sans rationalité. Mais, de là à transformer une protection en camisole de force, il y a une frontière que nous estimons souhaitable de ne pas franchir.
La troisième préoccupation qui nous anime concerne la décentralisation. Voici un thème auquel le Sénat, vous le savez, est très attaché. Il est certain qu'après le grand bond en avant qui a été fait au début des années 80 par Gaston Deferre et les lois de décentralisation de l'époque, on assiste dans un peu tous les domaines à une marche arrière. On a le sentiment que les services de l'Etat interfèrent de plus en plus avec ce qui devrait être laissé à la responsabilité des élus locaux. Il nous paraît nécessaire de réagir contre une telle évolution parce qu'il y va, en réalité, du développement de l'ensemble de ces zones.
Je suis persuadé que MM. Hérisson et Althapé sauront situer leurs travaux dans ce contexte. Au cours de vos débats, vous serez amenés à aborder un certain nombre des questions que le projet de loi pose. Nous avons d'ailleurs la chance de recevoir parmi nous ceux qui ont inspiré, voire rédigé, ce texte et il serait intéressant de leur donner la parole.
Vous tous qui participez à ce colloque, intervenez vigoureusement. N'hésitez pas à prendre à partie ceux qui, de ce côté-ci de la tribune, croient détenir une vérité, que certains d'entre vous appréhendent peut-être autrement. Vous savez que le Sénat est le lieu du libre débat.
I. UN DROIT INEFFICACE ?
M. HERISSON, président du groupe de travail sur la modernisation du droit de l'urbanisme, Sénateur de la Haute-Savoie
Merci, Monsieur le Président. Mesdames, Messieurs, je voudrais, à mon tour, vous souhaiter la bienvenue et vous remercier de vous être inscrits nombreux, venant des différentes régions de France ou représentant les différents partenaires de l'acte de bâtir et de l'aménagement du territoire.
Le groupe de travail sur la modernisation du droit de l'urbanisme a été créé il y a un peu plus d'un an. Il a rencontré plus de 200 interlocuteurs au cours d'auditions au Sénat ou de visites sur le terrain, avec des déplacements en Ardèche, en Haute-Savoie, dans les Pyrénées-Atlantiques, en Seine-Maritime et Val-de-Marne.
Nous avons tenu à observer ce qui se passe dans les différentes régions de France pour connaître leurs particularités et les approches différentes observées en zone urbaine, périurbaine, ou " rurbaine ".
Loin de prétendre réécrire à lui tout seul le code de l'urbanisme, notre groupe a tenté de travailler en partant de constats réalistes et pragmatiques. En matière de droit de l'urbanisme, il semble que la capacité de réaliser une réforme soit inversement proportionnelle à l'activité déployée pour y parvenir. C'est ainsi que la majorité des 35 mesures préconisées par le Conseil d'Etat dans un important rapport publié en 1992 sont, au pire, restées lettre morte ou, au mieux encore, à l'étude. Voilà un exemple qui nous incite les uns et les autres, pour ne pas dire tous, à la modestie.
Nous sommes parvenus à deux conclusions principales : il faut simplifier et décentraliser le droit de l'urbanisme, comme l'indique le titre du rapport qui va vous être présenté dans quelques instants par notre collègue M. Althapé.
Dix-sept ans après le vote des lois de décentralisation, 4 permis sur 5 sont délivrés au nom des communes. Cependant, environ 65 % de ces décisions sont instruites par les services de l'Etat, c'est-à-dire que la décentralisation pourrait aller beaucoup plus loin en matière de délivrance d'autorisation d'occupation du sol.
Un problème analogue est posé concernant les documents de planification. Le POS est bel et bien inadapté à la situation des petites communes, même si on trouve aujourd'hui quelques satisfactions dans les agglomérations moyennes et dans les grandes villes. Mais est-il besoin de rappeler une fois de plus à cette tribune que 80 % de nos concitoyens vivent sur 20 % du territoire, ce qui engendre forcément une prise en compte de leurs problèmes ?
La généralisation du système des cartes communales pourrait constituer une avancée, encore faudrait-il que la substance de la carte soit élaborée par la commune sans que celle-ci ne soit soumise à la tutelle des services de l'Etat. Lors d'un déplacement en province, nous avons constaté que les services de l'Etat comptaient, dans bien des cas, avant tout sur la résignation des élus pour leur faire accepter ce qui ressemble souvent à un diktat et non à une véritable concertation.
Permettez-moi d'être volontairement provocateur, mais le but de nos interventions est d'ouvrir un large débat. Comme l'a dit notre Président tout à l'heure, n'hésitez pas vous-même à susciter un débat animé, notamment sur des sujets de mécontentement.
Pour nous, il faut poursuivre la décentralisation jusqu'à son terme dans plusieurs domaines, et notamment dans celui qui nous préoccupe aujourd'hui.
N'est-il pas, en outre, absurde de maintenir dans les grandes villes la procédure de double instruction pour les autorisations de POS, une fois par les communes et une autre fois par les services extérieurs de l'Etat ? Ceci pose la question de l'insuffisance du transfert des moyens par rapport au transfert des compétences, que nous avons dénoncée à de nombreuses reprises devant le Sénat au cours de discussions sur les textes concernant l'urbanisme et l'aménagement du territoire. L'Etat devrait accorder un soutien plus consistant aux collectivités qui ont recours aux nouvelles technologies qui permettent aujourd'hui l'élaboration de documents des POS et pour leur communication au public. Beaucoup reste à faire, pour ne pas dire tout, en la matière.
De même, la question de l'irresponsabilité de l'Etat, du fait des conseils que ses services sont amenés à rendre aux communes dans le cadre de la procédure de mise à disposition, est d'une grande acuité. Une telle situation est-elle acceptable quand on sait les conditions dans lesquelles sont élaborées les cartes communales ? S'imagine-t-on que le maire d'une commune de 150 habitants, dont le territoire couvre plus de 3000 hectares, exerce un véritable pouvoir hiérarchique sur les services de l'Etat ? Sûrement pas.
Enfin, nous avons constaté que les services de l'Etat pourraient utilement se concentrer sur le contrôle de la légalité, qui laisse à désirer, ainsi que l'a récemment relevé le Conseil Général des Ponts et Chaussées, peu suspect d'être hostile au ministère de l'Equipement. Il n'est pas bon que l'Etat, prestataire de services, soit aussi le conseiller juridique des communes auxquelles il adresse le porter à connaissance avant de se muer en contrôleur de la légalité. Le moment est venu pour lui, de quitter cette triple casquette.
Vous trouverez dans notre rapport la description de nombre de procédures manifestement trop lourdes ou inadaptées. Permettez-moi d'illustrer mon propos de quelques exemples.
Les changements d'affectation sont souvent beaucoup trop compliqués dans une zone urbaine ou rurale. Lors de notre déplacement à Orly, nous avons constaté par exemple que pour transformer en logements pour personnes âgées des immeubles consacrés à des appartements, il était nécessaire de modifier le plan d'aménagement de zone (PAZ), d'une zone d'aménagement concerté (ZAC). Vous imaginez la lourdeur de la procédure ! Il y a là des procédures beaucoup trop lourdes, qu'il nous appartient de simplifier. C'est un des premiers exemples en matière de simplification.
Cette question est encore plus endémique en zone rurale. Dans les Pyrénées-Atlantiques, nous avons visité deux granges situées en " zone naturelle ". L'une avait bénéficié d'un permis de construire à des fins de restauration parce qu'elle appartenait à un exploitant agricole en activité. L'autre, qui semblait pourtant en meilleur état, ne pouvait pas obtenir le permis de construire, car l'exploitant qui la possédait avait pris sa retraite et mis fin à son activité agricole. Une telle situation n'est pas acceptable, le moment est venu d'y mettre un terme. Il convient de faciliter les changements d'affectation des terrains, tant en zone urbaine qu'en zone rurale.
Un de nos champs d'investigation concerne également le contentieux de l'urbanisme. Je tiens d'ailleurs à saluer la présence parmi nous de Monsieur le Président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, ainsi que celle de Monsieur le Président de la section des travaux publics. Ils apportent, s'il en était besoin, la preuve de l'importance du sujet et de la nécessité d'engager une réforme rapide.
En croisant les informations émanant du ministère de l'Equipement et celles provenant de l'association des Maires de France, nous avons constaté que chaque année les juges administratifs annulent 200 POS, alors que les maires publient après de longues procédures une centaine de nouveaux POS chaque année. Ainsi, on annule deux fois plus de POS qu'on n'en élabore. Dans certaines communes, on ne compte plus les annulations partielles et parfois les annulations totales successives, à tel point que les citoyens ne savent même plus à quel document se référer.
Nous avons d'ailleurs constaté que certaines personnes faisaient du contentieux une arme dilatoire, et même parfois un instrument de chantage. Vous trouverez deux exemples de ces comportements dans notre rapport. Dans ce cas, un individu signe un contrat de réservation d'un appartement et attaque le même jour le permis de construire de la résidence dans laquelle il se trouve. Dans l'autre, une personne monnaye son désistement 300 000 francs auprès du promoteur. Actuellement, il est très difficile de sanctionner les auteurs de recours abusifs. Personne dans le groupe de travail n'a souhaité limiter le droit d'ester en justice. Les choses doivent être claires dans ce domaine, il ne s'agit pas de limiter l'accès, mais de sanctionner les recours abusifs.
Reste à savoir si le juge administratif ne fait pas une application trop prudente des dispositions qui lui permettent théoriquement de sanctionner les auteurs des recours abusifs.
En matière d'architecture et de paysage, les architectes des Bâtiments de France pourraient utilement s'intéresser non plus au centre des villes, mais à leur périphérie et aux entrées de ville. Notre collègue Ambroise Dupont, dont je salue la présence, a écrit sur ce sujet des pages qui restent d'actualité dans un rapport publié en 1994. Il y a défini et rappelé l'urgence de traiter autrement les entrées de ville.
Sans doute serait-il de surcroît nécessaire que tous les ABF, sans exception, respectent strictement les procédures prévues par les textes en vigueur dès lors qu'ils réalisent des travaux dans les zones sur lesquelles ils sont susceptibles de donner un avis. Je sais bien qu'il est utile de ne pas " perdre la main " quand on exerce la profession d'architecte. Cependant, étant fonctionnaires, et à ce titre spécialement soucieux du respect de la loi, ils contrôlent l'application en délivrant des visas, notamment dans le périmètre de visibilité des édifices classés. Les ABF doivent rester, en matière de cumul d'activités, dans le droit commun de la fonction publique sous réserve des exceptions prévues par les textes.
J'en viens à l'application des lois " montagne " et " littoral " qui suscitent de grandes empoignades dans les hémicycles. Je constate que la majorité de l'Assemblée Nationale a ressenti la nécessité de revoir les modalités d'application de ces textes. Je ne sais pas si nos collègues députés sont allés assez ou trop loin. Il n'en reste pas moins que les débats sur ce sujet prouvent que notre système suscite des blocages et des conflits.
Comme le soulignait le Président François-Poncet devant la Commission des Affaires économiques, la DDE applique souvent trop strictement la règle de constructibilité limitée. C'est pourquoi nous considérons que lorsque l'Etat édicte une réglementation pléthorique, il doit fournir aux communes qui ne peuvent plus construire de ce fait une étude de constructibilité résiduelle afin de leur permettre d'envisager les voies de leur développement dans le cadre de la légalité. Cette stratégie doit se doubler d'un renforcement de la concertation, par l'intercommunalité avec des schémas directeurs qui tiennent compte des cohérences historiques, géographiques, économiques et bien sûr humaines, du secteur dans lequel ils se développent.
Permettez-moi enfin de vous préciser que le bilan d'application des lois " littoral " et " montagne " s'avère plutôt positif, tout en étant susceptible d'améliorations. Nous avons notamment souhaité étendre les servitudes de passage des piétons le long des lacs de plus de 1.000 hectares de surface et préciser la notion d'équipement public exigeant la proximité immédiate de l'eau. Savez-vous en effet qu'actuellement les communes doivent le long des littoraux, maritimes ou lacustres, bricoler -et le terme est bien adapté- pour accueillir des visiteurs ?
Elles ne peuvent pas réaliser des parkings alors que ceux-ci, s'ils étaient aménagés, permettraient d'éviter les dégâts qu'occasionne le stationnement illicite des touristes. Je passe sur la nécessité de transporter chaque année des sanitaires à roulettes parce que les installations en dur sont prohibées par la loi, alors même que le respect des règles élémentaires d'hygiène n'est souvent pas, ou mal, assuré par cet équipement.
La vie des élus locaux est faite de servitudes inconnues de nos concitoyens. Il est bon de les rappeler ici aujourd'hui.
Il nous apparaît également nécessaire de faciliter la réutilisation des bâtiments existants dans la bande de 100 mètres lorsqu'ils sont destinés à un service public et que la Commission des sites s'assure de cette réaffectation et que celle-ci ne porte pas préjudice au paysage.
Notre collègue M. Althapé vous présentera les diverses préconisations techniques auxquelles nous sommes parvenus. Je conclurai pour ma part ce propos en soulignant que nous voulons que la législation relative à l'urbanisme soit inspirée par la maxime : "moins mais mieux".
Je cède maintenant la parole à M. Guitelmacher, Président de la Fédération Nationale des Promoteurs.