Mission

MM. Alain Lambert, Jean-Pierre Masseret, Gérard Miquel, Yvon Collin et Mme Fabienne Keller

III. PROGRAMME 226 « TRANSPORTS TERRESTRES ET MARITIMES »

Le programme 226 « Transports terrestres et maritimes » affiche pour 2008 une réorientation de ses priorités vers un renforcement de la politique de report modal.

A ce titre, il entend, selon le projet annuel de performances :

« - favoriser la complémentarité et le rééquilibrage des modes, dans le cadre de la politique de développement et d'aménagement durables ;

« - concourir à la qualité des transports de voyageurs et de marchandises, à la position des ports français en Europe et à l'amélioration de la desserte des territoires, gage de leur compétitivité au plan européen et d'une politique équilibrée d'aménagement du territoire ;

« - contribuer à la prospérité du secteur économique des transports en garantissant le respect des règles économiques et sociales, dans un marché des transports largement libéralisé au niveau européen ».

Cette définition des priorités du programme marque une inflexion certaine par rapport au projet annuel de performances pour 2007 qui plaçait au premier rang « l'amélioration de la desserte des territoires ; le développement et la performance des réseaux d'infrastructures ferroviaires, fluviales et portuaires ».

Ce programme est pour une part importante mis en oeuvre par des opérateurs : l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), les gestionnaires d'infrastructures (Voies navigables de France et Réseau ferré de France), les entreprises publiques de transports (SNCF, RATP).

A. UN ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE FRAGILE

Le programme 226 « Transports terrestres et maritimes » représente 2.039 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Il est désormais organisé autour de cinq actions, l'action « Inspection du travail dans les ports » ayant été englobée dans le programme de soutien commun de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».

Répartition par actions du programme 226 « Transports terrestres et maritimes »

(en euros)

Actions	LFI 2007		PLF 2008		Evolutions en %
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires	2.081.164.525	2.081.677.132	1.794.750.241	1.794.750.241	- 13,8	- 13,8
Régulation, contrôle, sécurité et sûreté des services de transports terrestres	120.730.908	117.925.417	123.703.000	123.293.000	+2,5	+ 4,6
Infrastructures fluviales et portuaires et aménagement du littoral	124.483.695	131.129.280	102.712.301	103.662.301	- 17,5	- 20,9
Régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux et maritimes	10.806.536	9.768.706	9.843.000	9.603.000	- 8,9	- 1,7
Soutien au programme	9.838.445	9.088.641	8.504.000	8.204.000	- 13,6	- 9,7
TOTAL Programme	2.347.024.109	2.349.589.176	2.039.512.542	2.039.512.542	- 13,1	- 13,2

Source : projet annuel de performances ; annexe au projet de loi de finances

Ces crédits sont complétés par des montants importants de fonds de concours s'élevant à 461 millions d'euros en autorisations d'engagement et 472 millions d'euros en crédits de paiement. Ces fonds de concours, qui proviennent pour l'essentiel de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et de la participation des collectivités territoriales dans les contrats Etat-régions, sont en diminution et affectés pour 86 % de leur montant total à l'action « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires » et pour 13 % à l'action « Infrastructures fluviales et portuaires et aménagement du littoral ».

Les dépenses fiscales rattachées au programme sont estimées à 340 millions d'euros pour les impôts d'Etat. Ces dépenses comprennent :

- l'exonération d'impôt sur les sociétés des chambres de commerce maritime ;

- l'exonération de TIPP pour les carburants utilisés par les chauffeurs de taxi, dont l'estimation passe de 85 millions d'euros pour 2007 à 30 millions d'euros pour 2008 ^{4 ( * )} ;

- les remboursements d'une fraction de TIPP sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers et par les exploitants de transport public routier en commun de voyageurs ^{5 ( * )} .

A ce total s'ajoute une dépense de 258 millions d'euros résultant du dégrèvement de taxe professionnelle, pris en charge par l'Etat, en faveur des entreprises disposant de véhicules routiers ou de bateaux, dit dégrèvement « camion ».

La traduction budgétaire des priorités retenues pour 2008 appelle de la part de votre rapporteur spécial des appréciations nuancées .

S'agissant de l'action « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires », le point le plus positif réside dans l'effort particulier qui est réalisé pour la remise en état du réseau ferroviaire . L'audit du réseau ferré national, réalisé par l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne à l'automne 2005, avait permis d'avoir une vision claire de l'état du réseau, après plus de deux décennies de maintenance insuffisante ^{6 ( * )} . Le plan de rénovation 2006-2010 prévoyait un accroissement des moyens financiers globalement consacrés à ces activités pour permettre la remise à niveau du réseau ferroviaire. Celle-ci sera poursuivie en 2008, en visant notamment à poursuivre la suppression des ralentissements, en priorité sur les lignes les plus circulées. En conséquence, la subvention de régénération versée à RFF est augmentée de 79 millions d'euros après les hausses de 2006 (+ 70 millions d'euros) et 2007 (+ 15 millions d'euros). Elle atteint désormais le niveau de 1.064 millions d'euros prévu par le plan de rénovation.

Votre rapporteur spécial se félicite également que la convention de gestion du réseau , qui définit les conditions d'exécution et de rémunération des missions réalisées par la SNCF pour le compte de RFF pour la gestion du réseau, soit fixée pour la première fois dans un cadre pluriannuel (2007-2010) qui donne à RFF et à la SNCF la visibilité nécessaire pour mieux organiser la réalisation des programmes d'entretien, faire évoluer les méthodes de travail pour gagner en productivité et optimiser ainsi les dépenses.

Toutefois, la priorité donnée aux opérations de régénération a pour contrepartie une diminution sensible de l'autre subvention de l'Etat à RFF, la contribution aux charges d'infrastructures (CCI), destinée à financer l'entretien du réseau ferroviaire en complément des moyens propres dégagés par l'établissement public ferroviaire et des péages d'infrastructures.

Au total, la contribution de l'Etat diminue de 5,4 % par rapport à 2007.

Versements de l'Etat à Réseau ferré de France (RFF)
hors Contribution au désendettement inscrite
au programme « Passifs financiers ferroviaires »

(en millions d'euros)

	2004	2005	2006	2007	2008
Contribution aux charges d'infrastructures (HT)	1.110	1.038	978	912	731
Subvention de régénération (crédits de paiement)	675	900	970	985	1.064
Total	1.785	1.938	1.948	1.897	1.795

Source : projet annuel de performances ; annexe au projet de loi de finances

Dans le circuit complexe du financement croisé des établissements publics ferroviaires, RFF est donc amené à dégager de nouvelles ressources soit par l'augmentation des péages d'infrastructures soit par la cession de ses biens.

Source : projet annuel de performances ; annexe au projet de loi de finances

Or, comme l'a souligné le président de RFF à votre rapporteur spécial, les recettes tirées des péages ne connaissent pas une progression suffisante. La baisse de la circulation des trains de fret et des trains rapides nationaux et interrégionaux n'est compensée que très difficilement par la hausse des trafics voyageurs.

Par ailleurs, si le produit des cessions de biens (une partie de la plus-value, égale à 9 millions d'euros, a été reversée à RFF) a été relativement élevé en 2006, les perspectives pour 2007 et 2008 sont moins favorables , compte tenu de la nature des biens qui sont susceptibles d'être vendus et dont la « qualité » est très inférieure aux 17 bâtiments transférés dans un premier temps à la SOVAFIM. Dans ces conditions, l'estimation du projet annuel de performances, d'une plus-value de 121 millions d'euros reversée à RFF en 2008 (justifiant une diminution équivalente de la contribution aux charges d'infrastructures), paraît bien optimiste.

Bilan des cessions de biens de RFF, déclarés inutiles, en 2006

	Nombre de biens	Biens cédés en 2006	Montant de cession (en millions d'euros)
Bâtiments à céder par SOVAFIM	17	7	267
Terrains à céder par RFF pour le compte de SOVAFIM	70	54	130
Terrains à céder par SOVAFIM	71	0	0

Source : Réseau ferré de France

En outre, le transfert d'actifs cessibles au profit de la SOVAFIM, s'il permet à RFF de récupérer une partie de la plus-value réalisée, a pour conséquence une baisse des produits de gestion de patrimoine, estimée à 12 millions d'euros pour 2007.

Dans ce contexte, les résultats de l'établissement ont connu sur les deux derniers exercices une dégradation certaine qui risque de se poursuivre en 2008.

S'agissant du rôle de l'AFITF , votre rapporteur spécial note que de nouveaux champs d'intervention lui sont transférés. A partir de 2008, elle prendra en charge le financement du programme « Gares » et du programme de réduction des nuisances sonores qui étaient précédemment financés directement sur crédits budgétaires. Le projet annuel de performances ne précise pas le montant total de ces transferts qui peuvent toutefois être estimés à 5,2 millions d'euros en crédits de paiement. La contribution de l'AFITF, sous forme de fonds de concours, à l'action « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires », reste toutefois stable. Mais, comme dans le cadre du programme « Réseau routier national », se posera dès 2009, la question du financement de cet opérateur qui perdra sa principale ressource, liée aux recettes de privatisation des sociétés d'autoroutes. Cette perspective est à mettre en regard de la prévision du solde des engagements non couverts par des crédits de paiements que le projet annuel de performances évalue à 1.808.352.964 euros au 31 décembre 2008 pour le seul programme « Transports terrestres et maritimes ».

Contribution de l'AFITF aux infrastructures de transports collectifs et ferroviaires

(en millions d'euros)

AE 2007	AE 2008	Evolution	CP 2007	CP 2008	Evolution
404,2	396,82	- 1,8 %	399,2	408,45	+ 2,3 %

Source : projet annuel de performances ; annexe au projet de loi de finances

La présentation de l'action « Régulation, contrôle, sécurité et sûreté des services de transports terrestres » appelle également des observations contrastées :

- sur de nombreux postes de dépenses, des économies sont réalisées notamment par un ajustement des demandes budgétaires à la réalité de la consommation observée pour l'exercice 2006. Ces économies permettent le financement de l'augmentation du coût du chèque-transport ^{7 ( * )} qui devrait passer de 10 millions d'euros en 2007 à 16,1 millions d'euros en 2008 ;

- le contrôle routier donnera lieu, pour les opérations d'investissement les plus lourdes concernant l'aménagement des aires de contrôle , à un transfert du financement qui sera désormais à la charge de l'AFITF . Ce transfert représente une débudgétisation estimée à 4 millions d'euros pour 2008 en autorisations d'engagement ;

- les dotations de soutien au transport combiné sont en diminution , ce qui paraît contradictoire avec l'objectif de renforcement du transfert modal par les autoroutes ferroviaires. Les crédits inscrits à ce titre s'élèvent à 15,9 millions d'euros contre 18,4 millions d'euros en 2007.

L'action « Infrastructures fluviales et portuaires et aménagement du littoral » enregistre une baisse importante de ses dotations qui résulte, d'une part, d'une économie de 3,5 millions d'euros du fait du règlement définitif du différent qui avait opposé Voies navigables de France et la Compagnie nationale du Rhône en matière de prises d'eau, et, d'autre part, de la disparition de la contribution de l'Etat à l'entretien des ports maritimes d'intérêt national transférés au 1 ^er janvier 2007, à hauteur de 10 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial observe également, sur cette action, la diminution de 16,1 % des crédits liés à l'entretien des ports autonomes qui s'élèvent à 46,1 millions d'euros contre 55 millions d'euros en 2007 Il rappelle que la Cour des comptes a adressé, le 12 juillet 2007, au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie un référé portant sur le groupement d'intérêt économique Dragages-Ports faisant suite au contrôle du GIE pour les exercices 1999 à 2004. Les observations de la Cour des comptes portaient notamment sur les modalités du financement des dragages par l'Etat dont elle estimait qu'elles n'étaient pas conformes à la règle de l'annualité budgétaire .

Interrogé sur ce point par votre rapporteur spécial, le responsable du programme a apporté la réponse suivante : « conformément à l'article L. 111-4 du code des ports maritimes ^{8 ( * )} , l'Etat approuve chaque année les programmes de dragages et connaît leur montant prévisionnel, il prend en compte à ce stade la disponibilité budgétaire. Ainsi cette modalité ne déroge-t-elle pas à la règle de l'annualité budgétaire. En outre, la situation actuelle, où les disponibilités budgétaires ne permettent de couvrir qu'une partie des besoins, est une puissante incitation aux ports pour optimiser leurs dépenses, puisque la dotation de l'Etat est fixée de façon en partie forfaitaire et non sous la forme d'un taux de couverture prédéterminé. Le gouvernement étudie parallèlement la possibilité de mettre en place un accord pluriannuel de financement des travaux de dragage ».

Votre rapporteur spécial estime pour autant que la rédaction du code des ports maritimes mériterait d'être remaniée dans le cadre de la réforme des ports souhaitée et annoncée par le Président de la République. Il observe également que la réponse apportée aux observations de la Cour des comptes sous-entend qu'il existe une sous-budgétisation de principe des dépenses de dragage à la charge de l'Etat.

B. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME : TROP D'INDICATEURS PEU CONCLUANTS

La mesure de la performance du programme 226 est établie au regard de cinq objectifs qui répondent aux cinq actions du programme mais s'accordent difficilement, à l'exception du dernier objectif, à la réorientation de ses priorités vers un renforcement de la politique de report modal.

Les objectifs du programme 226

Objectif 1 : Réaliser les projets de desserte ferrée, fluviale, intermodale, portuaire et maritime planifiés par l'Etat en maîtrisant les dépenses

Objectif 2 : Améliorer l'entretien et la qualité des infrastructures de transports ferroviaires, fluviales, portuaires et maritimes

Objectif 3 : Assurer la sécurité et la sûreté des personnes et des biens dans les transports terrestres et fluviaux

Objectif 4 : Veiller à une concurrence loyale et harmonisée dans chaque mode de transport dans un cadre européen

Objectif 5 : Développer des modes de transport complémentaires ou alternatifs à la route dans leur champ de pertinence économique (voyageurs et marchandises) : ferroviaire, fluvial, maritime, transports combinés.

Les indicateurs associés à ces objectifs, dont on peut regretter le nombre excessif et la technicité , portent essentiellement sur les évolutions de coût des travaux d'entretien ou d'aménagement, la disponibilité des réseaux et le nombre des contrôles effectués par l'administration.

S'agissant des indicateurs relatifs au premier objectif, leur appréciation est délicate dans la mesure où elle est extrêmement dépendante du choix des projets qui sont sélectionnés pour mesurer la maîtrise de coûts de construction entre les avants projets détaillés et les projets mis en service, ou pour noter la somme des bénéfices actualisés des opérations.

Ainsi, les mauvais résultats de l'indicateur de maîtrise des coûts pour 2006 et les prévisions défavorables pour 2007, qui indiquent un dépassement moyen de plus de 10 % du total pondéré par la valeur des investissements, sont à imputer au dépassement prévu pour la ligne à grande vitesse est européenne, mise en service en juin 2007, compte tenu de son poids dans le total des opérations retenues.

En ce qui concerne l'évaluation des bénéfices actualisés des opérations ferroviaires, fluviales, maritimes et portuaires par euro investi, le choix des opérations est encore plus déterminant et les résultats obtenus laissent perplexe : toutes les opérations retenues pour 2004 obtiennent une valeur positive, alors qu'en 2005 elles ont toutes une valeur négative, un retournement de tendance généralisé se produisant en 2006.

Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux
sur le programme 226 « Transports terrestres et maritimes »

- La soutenabilité du programme est excessivement dépendante des ressources de l'AFITF dont la pérennité n'est pas, à ce jour, assurée.

- La diminution de la contribution aux charges d'infrastructure sera difficilement compensée en 2008 par Réseau ferré de France.

- Les coûts du dragage, de 35 millions d'euros, à la charge de l'Etat, sont sous-estimés dans le présent projet de loi de finances.

- L'analyse de la performance ne fait pas suffisamment référence au développement durable.

* ⁴ Les chauffeurs de taxi ont droit à 5.000 litres de carburant détaxé par an et par véhicule. Ce plafond est porté à 9.000 litres pour le GPL-carburant (gaz de pétrole liquéfié) et le gaz naturel véhicule.

* ⁵ Les exploitants de transport public en commun de voyageurs ont droit à une détaxe de 40.000 litres de GPL carburant (gaz de pétrole liquéfié) ou de gaz naturel par véhicule affecté à ce transport et par an. Les exploitants de transport public routier en commun de voyageurs ont droit à une détaxe partielle de gazole dans la limite de 15.000 litres par semestre et par autocar ou autobus.

* ⁶ L'audit relevait notamment que « l'évolution des budgets de maintenance (entretien et renouvellement) est inquiétante. Durant ces 20 dernières années, les budgets d'entretien ont perdu 20 % de leur valeur en monnaie constante alors qu'environ 2.800 km de voies à grande vitesse se sont ajoutées au patrimoine entre 1981 et 1994 puis 641 autres entre 1994 et 2001 ».

* ⁷ Créé par la loi pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social n° 2006-1770 du 30 décembre 2006.

* ⁸ L'article L 111-4 dispose : « L'Etat supporte les frais de l'entretien et de l'exploitation des écluses d'accès, de l'entretien des chenaux d'accès maritimes, de la profondeur des avant-ports, des ouvrages de protection contre la mer. Il supporte, dans les mêmes conditions, pour l'exécution de ces travaux, les dépenses relatives aux engins de dragage dont le régime de propriété et les conditions d'exploitation sont fixés par décret en Conseil d'Etat.

Le programme et le montant des dépenses de ces opérations sont arrêtés chaque année par décision de l'autorité compétente ».