Mission

M. Michel Charasse

IV. JUSTIFICATION DES CRÉDITS AU PREMIER EURO (JPE) PAR ACTION

Votre rapporteur spécial relève que la JPE a été enrichie par rapport au PAP de 2007 , et comporte davantage d'explications sur le fonctionnement (structure, gouvernance, objectifs et missions) et les priorités géographiques des nombreux fonds multilatéraux auxquels la France participe (en particulier sur l'Association internationale de développement - AID - et le Fonds africain de développement - FAD), comme sur la doctrine d'emploi de l'aide budgétaire globale et les dispositifs bilatéraux d'annulation de dettes.

A. AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE MULTILATÉRALE : 654,8 MILLIONS D'EUROS

1. De multiples contributions obligatoires aux banques et fonds multilatéraux

Les 654,8 millions d'euros de CP au titre de l'aide économique et financière multilatérale recouvrent exclusivement des dépenses d'intervention du titre 6, correspondant aux engagements de participation à divers fonds sectoriels, au FMI (bonifications de la Facilité pour la réduction de la pauvreté - FRPC - et de la nouvelle Facilité pour les chocs exogènes - FCE) et aux entités du groupe de la Banque mondiale et de ses banques régionales, dont le capital est reconstitué à échéances régulières. Les contributions les plus importantes concernent :

- la poursuite de la quatorzième reconstitution du capital de l'AID , fonds multilatéral de la Banque mondiale, dont la France est le cinquième contributeur avec une quote-part de 7,2 %. Notre pays s'est engagé le 12 janvier 2006 à verser 1.073 millions d'euros sur la période 2006-2008, les 352 millions d'euros de CP programmés en 2008 constituant la dernière annuité. La France a obtenu qu'au moins la moitié des ressources de l'AID-14 soient consacrées à l'Afrique, ce qui est déterminant pour le respect de l'objectif 1, dans la mesure où le financement de l'AID mobilise plus du tiers des crédits du programme.

Un montant de 1,29 milliard d'AE est également demandé au titre de la quinzième reconstitution de l'AID sur la période 2009-2011 , dont les négociations devraient être achevées à la fin de l'année 2007. Le PAP livre des explications détaillées sur les déterminants de cette ouverture d'AE. Il est en particulier précisé que le maintien de la valeur réelle des contributions des bailleurs résulte de l'engagement pris lors du sommet du G8 de Gleneagles en juin 2005 parallèlement au lancement de l'IADM, dont le coût aurait pu inciter les bailleurs à réduire leurs contributions ordinaires à l'AID, et in fine conduire à ce que les pays pauvres eux-mêmes financent une partie de leurs annulations de dettes ;

- le premier des trois versements ( 134 millions d'euros ) de la onzième reconstitution du Fonds africain de développement (FAD), guichet concessionnel de la Banque africaine de développement (BAD). La France est le premier contributeur du X ème FAD avec une quote-part de 9,2 %, mais seulement 4,96 % des droits de vote, la BAD disposant statutairement de la moitié. A l'instar de la contribution à l'AID, 402 millions d'euros d'AE sont demandés pour couvrir la totalité de l'engagement triennal sur cette reconstitution ;

- la compensation du coût de l'annulation de la dette PPTE à l'égard du FAD dans le cadre de l'IADM. Le coût pour la France est de 145 millions d'euros sur dix ans, soit 8,7 millions d'euros de CP en 2008 ;

- le quatrième et dernier versement ( 30,45 millions d'euros ) de la huitième reconstitution du Fonds asiatique de développement , pour laquelle la France s'est engagée le 12 mai 2004 à hauteur de 121,8 millions d'euros ;

- la deuxième annuité ( 35,1 millions d'euros , dont 2,5 millions d'euros au titre de la contribution au Fonds pour les PMA) de la quatrième reconstitution du Fonds pour l'environnement mondial , conclue en juin 2006. La France, sixième contributeur à ce fonds, s'est engagée à apporter 139,4 millions d'euros sur quatre ans, en tenant compte de l'optimisation du taux de change.

Des montants plus réduits de CP sont demandés pour divers fonds multilatéraux , dont : la deuxième tranche au profit du Fonds multilatéral d'investissement 24 ( * ) de la Banque interaméricaine de développement (2 millions d'euros) ; la deuxième tranche de la septième reconstitution triennale du Fonds international pour le développement agricole (8 millions d'euros) ; les tranches du financement triennal des trois centres d'assistance technique du FMI au Moyen-Orient et en Afrique (660.000 euros pour METAC et AFRITAC) ; la troisième annuité du Fonds multilatéral pour le Protocole de Montréal (8,1 millions d'euros) ; ou l'Initiative pour l'alimentation en eau et l'assainissement en milieu rural de la Banque africaine de développement (5 millions d'euros).

La France contribue également à un nouveau fonds , le Fonds d'appui à l'amélioration du secteur privé en Afrique ( FIAS ), dans le cadre de l'initiative pour le secteur privé en Afrique, approuvée par le CICID de juin 2006. Une ouverture de 2 millions d'euros d'AE est demandée, ainsi que d'un million d'euros de CP pour une première tranche.

Votre rapporteur spécial déplore cependant que les actions menées par ce fonds, aussi utiles soient-elles, doublonnent en partie des projets déjà menés par l'AFD, Proparco, l'ADETEF et les SCAC en matière de certification de produits et filières et de formation des douanes et administrations fiscales. Il est donc nécessaire que ce fonds n'exerce pas un effet d'éviction à l'encontre de nos opérateurs , dont les compétences constituent un des avantages comparatifs de la coopération française.

Votre rapporteur spécial réitère également ses réserves sur la contribution à l'APD et l'inscription sur ce programme des financements au profit des trois fonds de sécurité nucléaire 25 ( * ) , pour un montant de 13 millions d'euros en CP. Ces fonds n'ont aucun lien avec la finalité réelle du programme 110 , tant géographique que sectorielle, et leur inscription, contestée par le CIAP, répond à une logique d'instrument (gestion par la Banque européenne de reconstruction et de développement) qui n'est pas celle de la LOLF.

2. Les débuts encourageants de l'IFFIm

La Facilité financière pour la vaccination (IFFIm) , initiative lancée conjointement par la France et le Royaume-Uni pour une durée de 20 ans qui s'apparente à un mécanisme de titrisation, a fait l'objet d'une ouverture d'AE en 2007 pour un montant de 920 millions d'euros, correspondant à la participation française au montant nominal cumulé des neuf émissions obligataires. La France s'est politiquement engagée à verser 1,3 milliard d'euros sur 20 ans à l'IFFIm, mais cet engagement n'a été juridiquement confirmé que pour la première tranche du programme d'émissions obligataires, soit un montant de 373 millions d'euros échelonné entre 2007 et 2021.

Il est prévu de lever au total 4 milliards de dollars pour financer des programmes de vaccination et de renforcement des systèmes sanitaires, conduits par la fondation Global alliance for vaccination and immunisation ( GAVI ) dans 72 pays. Avec un engagement moyen de 100 millions de dollars annuels sur 20 ans, la France est le second pays contributeur à l'IFFIm, à laquelle participent également l'Afrique du Sud (depuis mars 2007), l'Espagne, l'Italie, la Norvège, le Royaume-Uni et la Suède.

Les annuités de remboursement par la France de l'emprunt IFFIm (couvrant le principal et les intérêts) sont financées par une fraction de 10 % des recettes de la contribution de solidarité sur les billets d'avion (CIS), en application de l'article premier du décret n° 2006-1139 du 12 septembre 2006. Elles sont versées par l'AFD 26 ( * ) , qui est le gestionnaire du Fonds de solidarité pour le développement (FSD), lequel recueille les recettes de cette contribution.

L'inscription de 20 millions d'euros de CP en 2008 n'est pas suffisamment explicitée. L'engagement juridique de la France en 2008 porte en effet sur un remboursement à hauteur de 20,6 millions d'euros, montant qui ne devrait pas être intégralement couvert par la fraction de 10 % de la CIS. Le produit de cette contribution est en effet estimé à 160 ou 170 millions d'euros en année pleine, soit un montant inférieur aux prévisions initiales portant sur 200 millions d'euros, ainsi que votre rapporteur spécial l'avait anticipé l'année dernière .

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, l'AFD devrait prendre en charge le différentiel . Indépendamment de cette première tranche, les 20 millions d'euros demandés seront affectés au financement de la prochaine émission obligataire , prévue pour le premier trimestre 2008 et dont le montant devrait être inférieur à la première émission.

Caractéristiques financières et premiers résultats de l'IFFIm

L'IFFIm a été formellement lancée à l'automne 2006. Après un certain « flottement » sur la date retenue pour procéder à l'émission inaugurale de l'IFFIm, dû essentiellement à l'attente de l'avis favorable du Comité de Bâle sur la qualification de l'IFFIm comme banque multilatérale de développement, la première tranche du programme d'émissions obligataires de l'IFFIm a été mise sur le marché le 7 novembre 2006. Cette opération a permis de lever 1 milliard de dollars , soit environ le quart du programme global d'émission de l'IFFIm.

Les banques « lead managers » de cette opération, Goldman Sachs et Deutsche Bank, ont souhaité calibrer le produit sur les standards des émetteurs supranationaux : émission en dollars, maturité à 5 ans, et coupon annuel à 5 %. De fait, bénéficiant d'une notation AAA par les trois principales agences de notation, l'opération a été bien reçue par les investisseurs puisque des ordres de souscription ont été passés pour 1,8 milliard de dollars. En termes de prix, l'IFFIm est sortie à 31 points de base au dessus du taux d'intérêt des obligations du Trésor américain à 5 ans, ce qui est une performance comparable à celle de la Banque européenne d'investissement.

Les investisseurs sont majoritairement situés en Europe (41 %) et en Amérique du Nord (36 %) ; le reste est situé au Moyen Orient et en Asie. Il s'agit essentiellement de fonds privés (48 %) et de banques centrales et d'institutions publiques (35 %). Le volume moyen des ordres de souscription est de 32 millions de dollars, en provenance de 54 investisseurs répartis dans 15 pays.

Sur le plan sanitaire, en dégageant 4 milliards de dollars pour financer les campagnes de vaccination et de renforcement des systèmes de santé des pays bénéficiaires que mènera le GAVI, l'IFFIm devrait, selon l'OMS, sauver les vies de 6,5 millions d'enfants d'ici 2015 . Ce seul programme assurerait la réalisation de plus de la moitié du 4 e objectif du millénaire (réduction de deux tiers du taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans d'ici à 2015).

Depuis l'émission inaugurale de novembre 2006, les premiers résultats de l'IFFIm sont encourageants : les engagements approuvés atteignent 927 millions de dollars et les décaissements 674 millions de dollars dans 30 pays, principalement dirigés vers la constitution d'un stock de vaccins .

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

3. Une représentation française encore insuffisante dans les institutions financières internationales

Votre rapporteur spécial se montre traditionnellement vigilant sur la présence et l'influence françaises dans les institutions financières internationales (IFIs). Pour 14.751 cadres recensés fin 2006 dans les IFIs (hors BCE), 813 sont de nationalité française, soit un taux a priori relativement satisfaisant de 5,5 % . Le bilan par institution est néanmoins plus contrasté . En outre, une présidence française n'est pas une garantie de meilleure représentation au sein de l'institution, voire peut servir à justifier une faible représentation.

Plus que jamais, la France est très visible au sommet des grandes institutions puisqu'elle détient la direction générale de la BCE, de la BERD, du FMI et de l'OMC, ce qui constitue un indéniable vecteur d'influence sur leur stratégie. Mais cette influence passe aussi par une présence affirmée au sein de l'encadrement, qui relaie et traduit concrètement sur le terrain les orientations fixées par les organes de direction. Les nominations de MM. Pascal Lamy et Dominique Strauss-Kahn, dont on doit se féliciter, ne doivent cependant pas constituer « l'arbre qui cache la forêt » , d'autant que la présence des ressortissants occidentaux est appelée à décroître à moyen terme, avec la meilleure prise en compte des pays émergents, en particulier au FMI.

La présence de nos ressortissants au sein de la Banque mondiale régresse légèrement et demeure nettement inférieure à la quote-part française dans le capital du groupe , avec respectivement 2,9 % (3,02 % fin 2003) et 4,41 % fin 2006, et géographiquement concentrée en Afrique, alors que la Banque consacre des financements importants à l'Asie. Le départ des deux vice-présidents français (dont l'économiste en chef) a été partiellement compensé par deux promotions à des postes de vice-président 27 ( * ) et de directeur 28 ( * ) .

La situation est plus satisfaisante mais tend à se dégrader au FMI , avec une présence française mieux assurée (3,9 % des effectifs - mais 4,02 % en 2001 - pour une quote-part de 4,9 %) et qui se diversifie géographiquement (diminution au sein du département Afrique, hausse dans les départements financiers et au département Amériques). Notre absence au plus haut niveau (grade B 29 ( * ) ), quelques départs à venir, le rythme trop lent et l'insuffisance des promotions pour compenser ce vide continuent cependant à caractériser la situation actuelle. La France est au cinquième rang en valeur absolue avec 105 ressortissants en 2006, derrière les Etats-Unis (656), le Royaume-Uni (155), l'Inde (120) et l'Allemagne 30 ( * ) (110). L'Inde est le pays sans doute le plus sur-représenté dans les niveaux élevés de la hiérarchie du FMI comme de la Banque mondiale.

Le constat de sous-représentation française demeure à la Banque interaméricaine de développement (malgré une amélioration depuis 2005), à la Banque asiatique de développement et à la Banque européenne de reconstruction et de développement (mais les Français restent bien présents aux postes de direction). La France est, en revanche, sur-représentée dans les IFIs « francophones », tels que la Banque africaine de développement, le Fonds international de développement agricole, la Banque européenne d'investissement et la Banque de développement du Conseil de l'Europe. Les problèmes identifiés n'ont pas changé : déficit de reconnaissance de la valeur des diplômes et cursus français (en particulier face aux PhD américains), maîtrise linguistique, localisation et modes de recrutement inspirés des critères anglo-saxons.

Présence française et détention du capital dans les institutions financières internationales fin 2006

Institutions financières

Nombre total d'agents

Nombre de cadres français

Part des cadres français

Part des agents français

Part du capital détenue par la France

Nationalité du président

Groupe de la Banque mondiale (BIRD)

10.910

272

3,6 %

2,9 %

4,41 %

Américain

FMI

2.690

90

4,4 %

3,9 %

4,9 %

Français

Banque africaine de développement

987

44

6,7 %

5,3 %

3,75 %

Rwandais

Banque interaméricaine de dvpt

1.966

23

1,5 %

1,2 %

1,9 %

Colombien

Banque asiatique de dvpt

2.400

23

2,6 %

0,9 %

2,37 %

Japonais

Banque euro. de reconstruction et de dvpt

1.018

43

6,2 %

5,5 %

8,52 %

Français

Fonds international de dvpt agricole

469

14

6,1 %

6,2 %

4,81 %

Suédois

Banque européenne d'investissement

1.324

129

14,6 %

17,6 %

16,8 %

Belge

Banque de dvpt du Conseil de l'Europe

139

17

22,6 %

45,3 %

16,92 %

Français

Banque centrale européenne

1.314

107

N.D.

9,3 %

14,9 %

Français

Banque des règlements Internationaux

556

51

14 %

12,8 %

N.D.

Canadien

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

Il importe donc de soutenir la candidature de cadres issus du secteur privé (et non pas des seuls hauts fonctionnaires...) et de renforcer les instruments déjà mis en place : programmes de mise à disposition (« secondment ») de fonctionnaires français à la Banque mondiale et à la Banque interaméricaine de développement, alerte précoce sur les postes vacants, journées « portes ouvertes », veille active sur les demandes formulées par les institutions, constitution d'associations d'agents français dans les institutions multilatérales, politique de stages ( via les grandes écoles en particulier), accords d'échange avec l'AFD depuis 2004... Ces outils existent parfois depuis longtemps mais ne sont peut-être pas suffisamment connus ni promus.

Etat des lieux sur la recherche de nouvelles ressources pour le FMI

Le FMI est soumis à des difficultés financières qui résultent pour l'essentiel de la forte diminution de son activité de prêts. L'encours de crédit à la fin juin 2007 s'élevait ainsi à 11 milliards de DTS, soit son niveau le plus bas depuis 30 ans. Compte tenu des modalités de financement du Fonds qui couvre ses charges de fonctionnement par la marge d'intermédiation qu'il réalise sur les prêts qu'il octroie, cette évolution s'est traduite par l'apparition d'un besoin de financement important, égal à 70 millions de DTS en 2007 et estimé à environ 265 millions de DTS à l'horizon 2010. Le montant actuel des réserves du FMI atteint 5,9 millions de DTS.

Ce besoin de financement ne place pas le Fonds dans une situation de risque à brève échéance, compte tenu de l'ampleur de ses réserves. Toutefois il exige la mise en place de mesures correctrices importantes , face à la difficulté d'escompter une reprise suffisante des activités de prêts. Des mesures correctrices provisoires ont été mises en oeuvre en avril 2006 (création d'un compte d'investissement pour placer les réserves) et en avril 2007 (adoption d'un budget triennal prévoyant une diminution de 2 % par an en termes réels des dépenses administratives), mais celles-ci ne sont pas à la hauteur des enjeux.

Dans ce contexte, la directeur général du FMI a demandé à un comité externe présidé par Sir Andrew Crockett , ancien directeur général de la Banque des règlements internationaux, de formuler des propositions pour rénover le modèle de financement du Fonds et dégager une « source de revenu de long terme plus stable », susceptible de couvrir les besoins opérationnels du Fonds y compris dans des périodes durables de faible activité de crédit. La question posée était ainsi de savoir si le modèle de financement du Fond ne devait pas être remplacé par un modèle dans lequel les activités récurrentes se rapportant à la production de biens publics (principalement la surveillance) recevraient un financement déconnecté de l'activité de prêt, fondé sur des ressources nouvelles plus stables.

Ce rapport a été remis à la fin du mois de janvier 2007. Il propose plusieurs solutions novatrices mais le débat a peu progressé depuis le début de l'année . Ce rapport identifie deux sources principales de financement additionnelles :

- un revenu stable tiré des bénéfices de la vente d'une fraction du stock d'or du FMI (qui rapporterait 130 millions de DTS par an),

- le placement au compte d'investissement d'une partie des quotes-parts (qui rapporterait 100 à 200 millions de DTS an en fonction de la politique de placement).

D'autres solutions sont également examinées :

- la dynamisation de la politique de placement des réserves, avec les risques financiers que cela comporte ;

- la facturation de l'assistance technique (avec des exceptions pour les pays pauvres) tout en reconnaissant que cette ressource ne peut être que marginale ;

- enfin le remboursement au compte de ressources générales (CRG) des frais de fonctionnement de la FRPC (instrument de prêt concessionnel du FMI) actuellement supportés par le CRG, en raison des ressources dont elle dispose.

Le rapport propose également que le Fonds verse un dividende à ses actionnaires quand il dégage un profit sur son activité de prêt. En revanche, il écarte l'introduction d'une contribution annuelle provenant du budget des Etats membres , ainsi que la baisse du taux de rémunération ou l'augmentation du taux de charge.

Bien que les propositions constituent un « paquet » destiné à être appréhendé dans son ensemble, certaines d'entre elles (activation de la politique de placement, mobilisation et investissement d'une partie des quotes-parts) soulèvent des questions juridiques délicates et nécessiteraient une révision préalable des statuts , et par voie de conséquence un vote des Parlements dans plusieurs pays membres. D'autres, comme le remboursement des frais de fonctionnement de la FRPC au CRG, sont plus simples à mettre en oeuvre mais risqueraient de remettre en cause l'action du Fonds dans les pays pauvres. Enfin, concernant la vente d'une partie du stock d'or, un vote du Congrès américain serait nécessaire.

Le rapport Crockett a été accueilli dans l'ensemble favorablement. Cette appréciation ne doit toutefois pas masquer les divergences d'approche entre pays membres, qui se cristallisent sur les ventes d'or et le remboursement des frais administratifs de la FRPC. Par ailleurs, plusieurs pays souhaitent que la question des dépenses soit simultanément abordée avec des efforts conséquents pour en réduire le montant et garantir que les nouvelles ressources n'exonéreront pas le FMI des efforts appropriés pour maîtriser ses coûts.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

B. AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE BILATÉRALE : 177,3 MILLIONS D'EUROS

1. Les dépenses de fonctionnement

Les crédits demandés en dépenses de fonctionnement de titre 3 s'élèvent à 42,9 millions d'euros et concernent :

1) L'évaluation rétrospective du suivi de la Déclaration de Paris (lancée fin 2006 avec de nombreux partenaires de l'OCDE et qui s'achèvera fin 2008) et d'opérations financées par la Réserve pays émergents (RPE) et le FASEP-Etudes (reconduction de la dotation de 500.000 euros).

2) La gestion des opérations de prêts aux Etats étrangers dans le cadre de la RPE, qui comprend la rémunération versée à Natixis pour la gestion d'opérations qu'elle assure pour le compte de l'Etat (4,1 millions d'euros) et 300.000 euros consacrés à l'évaluation et à l'appui pour le montage de projets RPE d'infrastructures et de reconstruction en Asie du sud-est, au Pakistan et au Maghreb. L'augmentation de 5,1 % de la rémunération par rapport à 2007 s'explique par le transfert à Natixis, dans un souci de cohérence, de dossiers de la RPE et du FASEP-Etudes 31 ( * ) auparavant gérés par l'AFD.

Votre rapporteur spécial relève que les modalités de cette rémunération ont été sensiblement révisées à la hausse dans la convention liant l'Etat à Natixis, avec un relèvement du montant fixe (passé de 2,1 millions d'euros à 2,6 millions d'euros) et de la part proportionnelle au montant des tirages des prêts et dons de l'année considérée (1,05 % au lieu de 0,8 % antérieurement).

3) Les subventions pour charge de service public accordées à l'ADETEF (4,7 millions d'euros comme en 2007). Votre rapporteur spécial relève que cette subvention est plus de 15 fois plus élevée que celle que le MAEE accorde à son opérateur France coopération internationale , et que les ressources globales de l'opérateur sont supérieures à ses dépenses. Ce dernier constat conduit votre rapporteur spécial à proposer un amendement de réduction de cette subvention ;

4) La rémunération de l'AFD au titre de quatre instruments : les dons-projets (10 % de l'assiette) financés par le programme 209, les contrats de désendettement-développement - C2D (2 % des décaissements), les aides budgétaires (1 % des décaissements), et les opérations au profit d'Etats étrangers faisant l'objet d'une convention spécifique (1,5 % de l'aide budgétaire à l'UEMOA par exemple). Le montant global de CP demandés s'élève 37,3 millions d'euros de CP, soit une hausse de 11 % par rapport au montant inscrit dans la loi de finances initiale pour 2007.

Il est très regrettable que la JPE ne précise pas, contrairement aux années précédentes, les hypothèses de décaissements sur ces quatre composantes de l'assiette de la rémunération. Cette lacune est peut-être liée aux incohérences qui avaient été relevées dans les PAP de 2006 et 2007 sur les montants d'AE et/ou de CP mentionnés dans les programmes 110 et 209...

Dans son audit du programme 110, le CIAP a préconisé, dans un strict respect de la logique de la LOLF, de transférer à tout le moins sur le programme 209 la dépense correspondant à la rémunération de la mise en oeuvre de crédits de ce programme (dons-projets et C2D), qui constituent la majeure partie de l'assiette de ces frais de gestion 32 ( * ) . Le comité explique cette imputation sur le programme 110 « par la volonté de la DGTPE, qui assure la tutelle financière de l'AFD, et de la Direction du budget, de garder le contrôle de la rémunération de l'Agence et ainsi d'en maîtriser les coûts ».

Le CIAP explique également que le MAEE souhaiterait faire évoluer les modalités de cette dépense vers un mode de rémunération moins forfaitaire et plus propice à la prise en compte de petits projets, par définition plus lourds en frais de gestion. Votre rapporteur spécial considère que ce souci de meilleure prise en compte des projets de faible montant est louable, mais craint qu'une individualisation trop poussée de la rémunération conduise à des procédures complexes et elles-mêmes sources de frais de gestion. Il doit être possible de fixer un taux global à un niveau tel qu'il « mutualise » l'écart-type des coûts fixes selon le montant du projet.

2. Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention sont fixées à 339 millions d'euros en AE et 129,6 millions d'euros en CP , et comprennent des transferts aux collectivités locales et à d'autres entités.

a) Les bonifications des prêts de l'AFD à l'outre-mer

Les transferts aux collectivités locales consistent en des bonifications pour des projets financés par l'AFD au profit de collectivités publiques et PME outre-mer (dans le respect des règles communautaires), à hauteur de 45 millions d'euros en AE et 22,5 millions d'euros en CP (dont 600.000 euros seulement pour de nouveaux projets, comme en 2007). Ces prêts financent notamment des infrastructures, des projets environnementaux, des équipements scolaires, et dans les collectivités du Pacifique, des investissements dans les secteurs de l'agriculture, de l'élevage et de la pêche.

La JPE a progressé mais demeure perfectible (le CIAP l'a même qualifiée de « totalement insuffisante » dans le PAP de 2007), notamment en ce qu'elle ne permet pas de distinguer ce qui relève de l'APD . Cette part est vraisemblablement très minoritaire, dans la mesure où seules les collectivités de Mayotte et Wallis-et-Futuna sont considérées comme éligibles à l'APD par le CAD.

b) Les bonifications des prêts de l'AFD aux Etats étrangers

Des montants de 250 millions d'euros en AE 33 ( * ), et de 27,7 millions d'euros en CP (comme en 2007), sont demandés au titre des bonifications d'intérêts versées à l'AFD dans le cadre de ses prêts concessionnels aux Etats étrangers. Les AE tiennent compte de la comptabilisation des risques pays et de contrepartie, induites par le passage aux nouvelles normes comptables IFRS, mais la JPE se révèle encore quelque peu lacunaire.

Les CP demandés correspondent à un besoin de financement de 128,4 millions d'euros, après déduction de 100,7 millions d'euros autofinancés par l'AFD par prélèvement sur son résultat courant avant impôt (soit 22,7 millions d'euros de plus que dans le PAP de 2007) .

Rappelons que le principe d'un réinvestissement de la moitié du résultat a été introduit en 2003 et prend désormais un caractère permanent, et a été « exceptionnellement » porté à 100 % en 2007. La bonne santé financière de l'Agence, notamment permise par le développement de son activité de prêts peu concessionnels, facilite ces opérations de débudgétisation et constitue un « ballon d'oxygène » pour un budget d'APD de plus en plus contraint , mais le CIAP a considéré dans son rapport d'audit que cette couverture par l'AFD de dépenses de l'Etat « paraissait contraire aux principes budgétaires ».

La JPE expose les grandes lignes de l'élargissement du champ d'intervention de l'AFD et de son nouveau Plan d'orientation stratégique (POS) approuvé par le conseil de surveillance le 18 janvier 2007, mais votre rapporteur spécial juge que ces explications sont encore trop générales.

c) Le Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM)

Le FFEM, créé en 1994 pour promouvoir la coopération bilatérale en matière d'environnement, permet à la France de mieux affirmer ses priorités géographiques (concentration sur la ZSP), en cohérence avec les objectifs du FEM. Il est géré par l'AFD et n'a bénéficié d'aucun CP de 2003 à 2006, compte tenu du niveau de sa trésorerie. Une nouvelle reconstitution quadriennale pour 2007-2010 a été décidée en 2006 et s'est traduite par l'ouverture de 70 millions d'euros d'AE et 5,2 millions d'euros de CP en 2007.

Votre rapporteur spécial s'était interrogé sur les risques de sous-budgétisation potentielle de cette dotation en CP , qui se voit a posteriori confirmée puisque le montant de CP demandé en 2008 triple pour atteindre 15 millions d'euros .

Le cadre de programmation stratégique pour 2007-2008 n'innove pas fondamentalement et entend approfondir les orientations des conventions internationales dans six secteurs d'intervention : biodiversité (forêts en particulier), climat, eaux internationales, dégradation des terres, polluants chimiques et couche d'ozone. La priorité de l'Afrique et de la Méditerranée est confirmée (65 % des engagements en 2006).

d) L'aide budgétaire aux Etats d'Afrique et de l'Océan Indien

Les besoins afférents à l'aide budgétaire sectorielle à destination des Etats d'Afrique et de l'Océan indien sont estimés pour 2007 à 25 millions d'euros en AE et à 41 millions d'euros en CP , ces derniers s'inscrivant en baisse de 37 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007. Les prévisions pour 2007 portent sur un montant de 59 millions d'euros 34 ( * ) d'aides budgétaires, affecté en particulier à l'Union économique et monétaire ouest-africaine - UEMOA (première tranche de 20 millions d'euros au titre d'un engagement triennal), au Mali (10 millions d'euros), au Niger (8,5 millions d'euros) et au Burkina-Faso (6,5 millions d'euros).

En 2008 , les aides seront à l'UEMOA, au Burkina-Faso et au Mali seront poursuivies, et une nouvelle aide sera octroyée au Bénin. Des opérations pourraient également être reportées de 2007 à 2008 (Togo, Guinée-Bissau, Haïti, CEMAC) si la levée des réserves ne se faisaient pas.

Lors de la conférence de Paris du 25 janvier 2007, la France a également annoncé une aide au Liban pour la mise en oeuvre de son programme de réformes économiques, à hauteur de 500 millions d'euros , dans le cadre du programme post-conflit mis en place par le FMI. Ce soutien financier devrait en particulier inclure un prêt d'ajustement structurel de l'AFD (donc ne nécessitant pas de dépense budgétaire) d'un montant de 375 millions d'euros , décaissé en trois tranches.

La JPE précise opportunément la doctrine d'emploi des aides budgétaires globales (ABG), telle qu'elle a été présentée aux membres du conseil de surveillance de l'AFD. Cette doctrine est fondée sur des principes de prévisibilité, de gestion axée sur les résultats et d'alignement, et distingue deux types d'ABG :

- les aides de stabilisation macroéconomique à court terme, qui conformément à la doctrine d'Abidjan, sont conditionnées par l'obtention d'un programme et d'un financement approuvés par le FMI ;

- les aides de réduction de la pauvreté à moyen terme. L es pays demandeurs doivent répondre à trois critères : mettre en oeuvre d'une politique macroéconomique saine et soutenable, présenter une stratégie nationale de croissance et de réduction de la pauvreté assortie d'un dispositif de suivi et d'évaluation, bénéficier d'une évaluation positive du système de gestion des finances publiques. Votre rapporteur spécial attache une importance particulière à ce dernier critère , qui permet d'apporter des garanties quant à une utilisation des fonds conforme aux objectifs.

e) La coopération technique et l'ingénierie (FASEP et PRCC)

Trois types d'instruments sont financés sur cette action. Les études de faisabilité et prestations d'assistance technique ou de coopération institutionnelle du FASEP-Etudes requièrent l'ouverture de 19 millions d'euros d'AE et de CP, soit un montant stable depuis plusieurs années.

Comme les années précédentes, les dossiers du FASEP-études n'avaient que peu trait aux pays les moins avancés en 2006 et durant le premier semestre 2007, ce qui en fait un instrument à la marge de l'APD . Sur 50 décisions de financement sur 24 pays, deux concernaient ainsi l'Afghanistan (élaboration d'un système d'adressage dans un district de Kaboul) et le Cambodge (schéma directeur d'aménagement du plan lumière de Phnom Penh), et 11 concernaient d'autres pays de la ZSP (Algérie, Liban, Maroc, Tunisie). L'essentiel était affecté à des pays émergents tels que le Brésil (4 études), la Chine (6 études), la Colombie (3 études), l'Indonésie (5 études) et des pays d'Europe centrale et orientale (Bulgarie, Russie, Ukraine).

Les secteurs privilégiés sur la même période sont l'environnement (26 % des financements), l'eau (25 % des financements) et les transports (24 %).

Le Programme bilatéral de renforcement des capacités commerciales ( PRCC ) a été mis en place par la France en 2002 et est cogéré par l'AFD et la DGTPE. Il constitue un élément de la participation française à l'effort global des Etats membres de l'OMC pour porter leur aide au commerce bilatérale à hauteur de 1 milliard d'euros par an à partir de 2010.

Votre rapporteur spécial a eu l'occasion , lors de ses missions de contrôle budgétaire (en particulier en Asie du sud-est), d'en constater l'utilité et l'efficacité . Le premier PRCC triennal (2002-2005), doté de 25 millions d'euros d'AE (dont 10 financés par l'AFD), a permis de conduire des actions couvrant l'amélioration des capacités d'exportation et l'assistance technique institutionnelle. Ses objectifs sont considérés comme atteints.

Un second PRCC a été décidé pour la période 2006-2008, selon les mêmes modalités financières, et a fait l'objet d'une convention entre le MINEFE et l'AFD en avril 2006. La troisième tranche requiert en 2008 des CP à hauteur de 5 millions d'euros . Ce nouveau PRCC vise une efficacité accrue avec une simplification des procédures et du déroulement des projets 35 ( * ) .

3. L'évolution quantitative et qualitative des ressources et concours de l'AFD

a) La poursuite du développement de l'activité

Les activités pour compte propre de l'AFD sont financées à partir de trois sources : des emprunts réalisés sur les marchés financiers sans la garantie explicite de l'Etat (émissions obligataires et placements privés), des ressources propres (reprises sur provisions et, depuis 2004, réinvestissement d'une partie du résultat de l'exercice précédent), et des ressources budgétaires issues du programme 110 (bonifications d'intérêts, rémunérations et subventions destinées à financer les aides budgétaires, le PRCC et la gestion des concours hors prêts), du programme 853 de la mission « Prêts à des Etats étrangers » (emprunts auprès du Trésor d'une durée de 30 ans au taux de 0,25 %), et du programme 209 (subventions pour les dons-projets et les C2D).

L'évolution de ces ressources depuis 2005 est la suivante :

Origine et évolution des ressources de l'AFD depuis 2005

(en millions d'euros)

Catégories de ressources

2005

2006

2007

2008 (prévision)

Emprunts nets sur les marchés

47

- 171,8

- 83,6

- 18

Besoins propres

Emission simple

0

0

305,3

0

Emission subordonnée

0

500

0

500

Placement privé

76

0

82,1

N. D.

Remboursements

- 735

- 671,8

- 471

- 518

Financement de la FRPC du FMI

Emissions

706

0

0

0

Remboursements

- 546

- 370

- 229

- 244

Ressources propres

83,5

179,4

278

245,3

Dividende réinvesti dans l'activité

83,5

94,5

247,8

160

Reprise de provisions et divers

0

84,9

30,2

85,3

Ressources en provenance de l'Etat

509,2

511,9

463,1

563,4

MINEFE

Bonifications

217,2

120,9

129,4

150,9

Tirages nets sur emprunts

45,9

49,5

62,8

56

Aides budgétaires globales

75,5

65

65

65

Rémunérations

25,1

21,5

33,6

37

PRCC

4,5

4,5

3,2

4,5

MAEE

Subventions projet

141

186,6

154,9

250

Dont transferts CP FSP

17

2,6

0

0

Refinancements par dons

0

63,9

14,3

0

Total

639,7

519,5

657,5

790,75

Total hors remboursements d'émissions

1.374,7

1.191,3

1.128,5

1.308,7

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

L'encours brut global des prêts était stable à 10,4 milliards d'euros fin 2006 , dont 7 milliards d'euros aux risques de l'Agence (encours couvert à hauteur de 16 %). Il se répartit géographiquement entre 7,5 milliards d'euros dans les Etats Etrangers (7,4 milliards d'euros fin 2005) et 2,9 milliards d'euros dans les DOM et collectivités d'outre-mer à statut particulier. Les engagements de l'Agence dans les Etats étrangers ont franchi le seuil de 2 milliards d'euros en 2006 (soit une croissance de plus de 30 % par rapport à 2005), dont 330 millions d'euros au titre de l'aide-projet.

Engagements du groupe AFD (y compris prêts Proparco) dans les Etats étrangers
au titre de l'aide -projet et des concours d'ajustement structurel

(en millions d'euros)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Aide-projet

Dons-projets

174

166

160

176

174

249

330

Prêts-projets concessionnels

345

335

373

435

612

986

1.024

dont prêts souverains

312

293

296

339

478

700

555

dont prêts non souverains

33

42

77

96

134

297

426

Prêts-projets non concessionnels

185

158

152

195

167

280

163

Sous-total

704

659

685

806

953

1.515

1.517

Ajustement Structurel

Dons d'ajustement structurel (avant 2005) puis aide budgétaire globale

20

29

11

46

41

56

62

Prêts d'ajustement structurel

-

-

183

500

-

-

49

Sous-total

20

29

194

546

41

56

111

Contrats de désendettement-développement

-

3

28

30

49

21

388

Garanties

-

-

37

9

15

25

83

Total

724

691

944

1.391

1.058

1.617

2.099

Source : ministères des affaires étrangères et européennes

La répartition géographique et sectorielle des engagements de 2004 à 2006 est la suivante :

Evolution de la répartition géographique des engagements de l'AFD hors TOM
(dons, prêts hors garantie, C2D)

(en millions d'euros)

2004

2005

2006

Evolution 2005/2006

Part en 2006

Afrique subsaharienne

409,4

604,4

1.060,5

75,4 %

50,4 %

Méditerranée

341,5

297,3

519,3

75,7 %

24,7 %

Asie

119

459

321,2

-30 %

15,3 %

Amériques, Pacifique, Caraïbes

18,9

6,5

15,8

143,1 %

0,8 %

Non ventilé (dont Proparco)

153,4

241,5

181,4

-24,9 %

8,6 %

Total

1.042,2

1.608,8

2.098,2

30,4 %

100 %

Source : ministère des affaires étrangères et européennes

Evolution de la répartition sectorielle des engagements de l'AFD
(dons et prêts hors garantie) )

2004

2005

2006

Agriculture et sécurité alimentaire

7,6 %

8,3 %

12,3 %

Education

2,3 %

3,7 %

19,4 %

Santé et lutte contre le sida

1 %

3,3 %

Eau et assainissement

13,6 %

11,5 %

15,2 %

Infrastructures

55 %

44,1 %

23,2 %

Secteur productif

16,6 %

23,3 %

12,7 %

Environnement et ressources naturelles

0,8 %

3,7 %

17,3 %

Hors secteurs définis par le CICID

3,1 %

2,1 %

3,6 %

Source : ministère des affaires étrangères et européennes

Votre rapporteur spécial constate qu'après une montée en puissance des concours en Asie, l'activité de l'AFD en Afrique subsaharienne et en Méditerranée a fortement augmenté en 2006 pour représenter les trois quarts des engagements, ce qui se révèle donc supérieur à l'objectif de l'AFD de consacrer les trois quarts de son activité à l'Afrique subsaharienne, qui ne concerne que les dons, largement minoritaires dans les concours (15,7 % en 2006).

b) Une situation financière qui demeure satisfaisante mais une qualité des projets en légère dégradation

La situation financière de l'Agence demeure satisfaisante. Compte tenu de son périmètre d'intervention, l'AFD présente de bons résultats en matière de recouvrement de créances puisque le montant des impayés représentait 13 % de l'encours fin 2006, en légère hausse par rapport à 2005 (12 %), dont 784 millions d'euros garantis par l'Etat français 36 ( * ) , 382 millions d'euros d'impayés souverains éligibles à des traitements en Club de Paris 37 ( * ) et 168 millions d'euros d'impayés non souverains. Le ratio de solvabilité de l'AFD est élevé avec 50,9 % fin 2006 contre 49,1 % fin 2005.

Le portefeuille de projets est désormais intégralement noté et fait apparaître les tendances suivantes fin 2006 38 ( * ) : 35 % de projets « à risque » (34 % fin 2005) dont 22,8 % de projets « à problèmes », et un taux de proactivité 39 ( * ) de 72 %. Cette performance, proche de celle des autres bailleurs de fonds, est pour l'essentiel due à l'Afrique, où les capacités institutionnelles sont plus faibles qu'ailleurs et nécessitent un travail de renforcement de longue haleine.

Bien que la qualité des projets n'ait pas progressé, l'AFD s'est fixée des objectifs ambitieux pour 2007 : une proportion supérieure à 90 % de projets dont la notation date de moins de 6 mois, une part de projets à risque inférieure à 30 %, un taux d'amélioration des projets à problèmes supérieur à 33 %, une part de projets restés à problèmes en fin d'année inférieure à 50 %, et un taux de proactivité voisin de 90 %.

Le sinistre de la banque Baninter en République dominicaine

Lors de son contrôle dans trois Etats des Caraïbes (Haïti, Cuba et République dominicaine) conduit en février 2006, votre rapporteur spécial avait constaté que Proparco avait dû faire face début 2003 à la faillite frauduleuse (et ce faisant difficile à prévoir) de la banque dominicaine Baninter , à laquelle avaient été consentis deux lignes de crédit pour un montant global de 15 millions de dollars. Cette fraude de grande envergure sur une banque de première importance était organisée depuis de nombreuses années par son président, avec des prises d'intérêt tant au niveau des milieux politiques que du superviseur bancaire. Une fraude de cette ampleur n'a pu avoir lieu qu'avec l'aide de multiples complicités, notamment pour le maintien sur une longue période d'une double comptabilité.

Dès 1999, certains signaux avaient attiré l'attention de Proparco : sur-rémunération des dépôts par rapport à la concurrence, train de vie du président, rumeurs dans la communauté bancaire, etc. La mission de Proparco d'avril 1999 avait alors décidé de mettre en place un système de nantissement des créances refinancées (« custody agreement ») avec Baninter et de réduire la deuxième ligne déjà largement engagée à un montant de 5 millions de dollars (au lieu de 10).

Pour apurer sa créance sur Baninter, Proparco a ainsi utilisé différents mécanismes, selon une démarche est analogue à celle des autres dossiers à problème. La banque centrale dominicaine a signé une lettre de confort le 16 avril 2003, par laquelle elle s'engageait à rembourser les créances de Proparco. Proparco a acquis le 6 avril 2004, par compensation de créances, un crédit détenu par Baninter sur la filiale dominicaine du groupe Bernard Hayot, puis l'a cédé sans décote à la maison-mère en Martinique. Enfin un accord a été signé le 30 juillet 2005 entre les banques de développement créancières et la banque centrale, dans lequel elle s'est engagée à payer aux banques de développement leurs créances moyennant une décote de 20 % sur le principal et un abandon des intérêts.

Le sinistre s'est finalement révélé réduit pour Proparco puisque le seul abandon de créances s'est élevé à 1,7 million d'euros sur une exposition de 11,4 millions d'euros. La situation des intérêts de Proparco en République dominicaine a fait l'objet de quatre présentations au conseil de surveillance en 2003 et 2004. Enfin le système de contrôle et de suivi des risques a été renforcé avec la création de la direction des engagements. Cette nouvelle direction émet une opinion indépendante sur les demandes d'octrois, elle gère le portefeuille à partir du premier décaissement et elle assure le suivi et la cotation des risques. Elle propose également les réaménagements nécessaires concernant les dossiers en difficulté.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

Lors des contrôles budgétaires qu'il a effectués en Afrique australe et en Asie du sud-est 40 ( * ) , votre rapporteur spécial a constaté - malgré le bien-fondé et l'amélioration de la démarche de notation - que la qualité et la précision de la notation des projets étaient inégales (meilleures au Mozambique qu'en Afrique du Sud par exemple), et qu'il subsistait dans certains cas une impression d'incohérence entre une notation favorable (A ou B) et un rythme d'exécution médiocre.

c) L'extension du périmètre d'intervention de l'AFD dans les pays émergents

Le 12 décembre 2003, le champ d'intervention de l'Agence a été étendu hors de la ZSP dans six nouveaux pays : Egypte, Jordanie, Syrie, Turquie, Chine et Thaïlande. Le CICID du 19 juin 2006 a autorisé l'AFD à intervenir à titre expérimental sur trois ans en Inde et au Brésil et à poursuivre ses interventions en Indonésie et au Pakistan , « par des crédits non concessionnels ou très faiblement concessionnels, sur des projets contribuant à une meilleure gestion des biens publics mondiaux et offrant un haut niveau de visibilité et d'influence à notre pays ». Ce même CICID a également autorisé l'AFD à intervenir à Maurice ainsi qu'à octroyer des prêts dans les autres pays d'Afrique sub-saharienne encore absents de la zone d'intervention de l'AFD (Zambie, Malawi, Lesotho, Swaziland, Botswana).

Un document d'orientation a été adopté par le conseil de surveillance du 18 janvier 2007, qui a également autorisé l'ouverture d'agences dans les quatre nouveaux pays émergents. Les négociations avec les autorités locales sont en cours et des premiers projets devraient pouvoir être engagés fin 2007 ou début 2008, notamment en partenariat avec la Banque asiatique de développement. Le cadre d'intervention de l'AFD dans ces pays sera présenté au conseil d'administration de l'AFD fin 2007 et les activités mis en oeuvre feront l'objet d'une évaluation , prévue au printemps 2008.

Dans son rapport d'information précité, votre rapporteur spécial a exposé les ambiguïtés du positionnement de l'AFD en Chine , trop proche de celui de la mission économique et hésitant en 2003-2004. Votre rapporteur spécial a en effet constaté les points suivants :

- une arrivée trop tardive et une montée en puissance progressive alors que la plupart des autres bailleurs bilatéraux commençaient à diminuer leurs engagements ;

- une stratégie de promotion de l'efficacité énergétique moins « différenciante » qu'escomptée, alors que des zones de pauvreté subsistent dans le centre du pays ;

- un soutien indirect aux entreprises françaises pour ne pas contrevenir ouvertement au principe de l'aide déliée ;

- et des prêts concessionnels moins compétitifs que ceux proposés par l'Allemagne ou le Japon (outre les dons octroyés par l'Australie, les Etats-Unis ou le Royaume-Uni).

Compte tenu des réserves déjà exprimées par votre rapporteur spécial sur les nombreuses implantations dans les pays émergents, qui tendent à distraire l'AFD de sa vocation de financement du développement des pays pauvres, une vigilance particulière s'imposera sur les résultats de l'évaluation qui sera conduite en 2008.

d) Les suites des contrôles exercés par la Cour des comptes et le nouveau Plan d'orientation stratégique

La quatrième chambre de la Cour des comptes a réalisé en 2006 un contrôle approfondi des comptes et de la gestion de l'AFD pour les exercices 2000 à 2004, qui a mis en avant cinq principaux thèmes de réflexion : le métier futur de l'Agence et son orientation stratégique (en particulier la diversification géographique et sectorielle), l'avenir de Proparco, l'adaptation de l'AFD à la concurrence croissante du privé et des autres bailleurs de fonds, la relation avec l'Etat (partage de compétences, degré d'autonomie...), et l'avenir de la politique d'aide au développement tant en volume qu'en nature.

Le projet d'orientation stratégique 2007-2011 de l'AFD (POS II), élaboré en concertation avec les tutelles, a permis de revoir les relations entre l'AFD et l'Etat (convention cadre et contrats d'objectifs) et de moderniser les procédures de l'Agence. Plusieurs objectifs y sont affirmés :

- le partage des activités de l'Agence en trois tiers (un projet pouvant cumuler plusieurs objectifs) : 40 % à la lutte contre la pauvreté, 40 % pour les biens publics mondiaux (y compris la responsabilité sociale et environnementale des entreprises) et 40 % pour la promotion de la croissance ;

- la priorité à l'Afrique subsaharienne , à laquelle sont consacrées 60 % des ressources Etat de l'AFD. Plus largement, le document identifie trois sous-ensemble d'intervention aux logiques différentes : Afrique-Méditerranée, pays émergents et outre-mer ;

- l'harmonisation concrète de l'aide et les partenariats, notamment avec le FMI et avec la Banque africaine de développement ;

- la recherche d'innovations financières (IFFIm, financements en monnaie locale, prêts contracycliques, etc ) et de nouveaux partenaires non souverains ;

- un fort accent sur la production intellectuelle : 42 millions d'euros en 2011, soit un doublement par rapport aux 21 millions d'euros de 2005, l'AFD prenant pour modèle la Banque mondiale dans ce domaine ;

Cette réflexion prend en compte les principales observations formulées par la Cour des comptes. 17 plans d'action viennent également décliner les objectifs du POS II. Les principaux points concernent :

- les ressources humaines : recrutement de 50 personnes par an pour remplacer les départs en retraite ; renforcement des compétences des agences par du personnel local ;

- l'architecture financière : optimisation de la tarification des frais généraux, des produits non souverains (passage aux normes IFRS et révision du provisionnement) et des produits souverains (développement des émissions en monnaie locale et couverture du risque). Le montant des fonds propres est identifié comme une contrainte limitative pour l'activité souveraine , d'où l'évocation d'une nouvelle émission subordonnée (dette assimilable à des fonds propres) de 600 millions d'euros ;

- la stratégie non-souveraine : développement des synergies entre l'AFD et Proparco, nouveaux outils de couverture des risques ;

- l'assistance technique au renforcement des capacités : pour faire suite à l'ambition affichée de la Banque mondiale d'augmenter le recours aux assistants techniques (AT), l'AFD entend établir un diagnostic des finalités et missions d'AT pour se doter d'outils de suivi et d'indicateurs d'atteinte des objectifs de renforcement des capacités en coordination avec les autres bailleurs de fonds ;

- le plan d'action pour l'animation sectorielle et l'appui à la définition des politiques publiques en coordination avec les SCAC, notamment le conseil aux autres acteurs français de développement (ONG en particulier) dans les 7 secteurs identifiés par le CICID.

Conformément aux recommandations formulées par la Cour des comptes à l'issue de son contrôle de Proparco, cette filiale devrait prochainement faire l'objet d'une augmentation de capital de 300 millions d'euros , qui serait notamment souscrite par l'AFD, sans préjudice de la cession de droits préférentiels de souscription à des actionnaires minoritaires actuels ou nouveaux, dans la limite de la détention majoritaire par l'AFD.

Le plan d'affaires de Proparco est aujourd'hui fondé sur 6 priorités stratégiques que votre rapporteur spécial juge pertinentes : confirmer la primauté du continent africain, promouvoir les biens publics mondiaux dans les grands pays émergents, inscrire le développement durable dans chaque secteur d'intervention, être plus subsidiaire et élargir la palette des instruments financiers en fonds propres, accroître l'effet de levier des interventions, et inscrire la mesure des impacts au coeur de l'action de Proparco.

e) Considérer l'AFD comme un opérateur au sens de la LOLF ?

Dans ses audits des programmes 110 et 209, le CIAP pose clairement la question du statut de l'AFD au regard de la LOLF et rappelle que ni le Parlement, ni la Cour des comptes, ni le MAEE ne partagent la position du MINEFE consistant à ne pas considérer l'AFD comme un « opérateur LOLF » , au motif que son activité marchande ne lui permettrait pas de remplir les quatre critères de qualification d'un tel opérateur, bien qu'elle satisfasse aux trois autres 41 ( * ) .

Il apparaît logique, dans une certaine mesure, d'exciper le caractère marchand de l'activité de l'AFD de son double statut d'EPIC et d'établissement de crédit. La Cour des comptes a néanmoins considéré 42 ( * ) que son activité commerciale (sans doute assimilée à Proparco) était nettement minoritaire et que sa mission première, l'APD, était bien de nature non marchande. En outre, le critère du financement 43 ( * ) retenu par le règlement communautaire CE n° 2223/96 du 25 juin 1996 peut conduire à considérer l'Agence comme un établissement du secteur non marchand, le produit de ses ventes issu des engagements actuels couvrant 23 % ou 34 % des frais de production, selon que l'on prend ou non en compte les dons . Les arguments existent donc pour inclure l'AFD dans le secteur non marchand.

Au surplus, l'AFD satisfait aux 3 critères cumulatifs 44 ( * ) emportant présomption d'appartenance au périmètre des opérateurs de l'Etat , tels qu'ils sont présentés dans le fascicule relatif aux opérateurs de l'Etat annexé au projet de loi de finances.

Indépendamment de ces critères, votre rapporteur spécial estime qu'il serait pertinent d'inclure l'AFD dans le champ des opérateurs , solution que tend également à privilégier le CIAP, afin d'assurer une information plus complète sur les missions, les emplois et l'utilisation des crédits publics de l'Agence, comme une meilleure cohérence entre ses objectifs et ceux de la mission APD. Il y'a en effet quelque paradoxe à ce que l'opérateur qualifié de « pivot » de l'APD ne soit pas un opérateur LOLF. L'AFD devrait à tout le moins faire l'objet d'une présentation similaire à celle des autres opérateurs.

Le DPT de 2008 innove d'ailleurs en consacrant, dans ses annexes, des développements substantiels sur l'activité et les ressources de l'Agence. Dans les faits, l'AFD est donc traitée comme un quasi-opérateur LOLF (triple tutelle, participation de l'Etat au conseil d'administration, indicateur spécifique dans le programme 110, JPE sur les ressources budgétaires, objet du programme 853...), sans pour autant en revêtir la qualité juridique.

En outre, à l'instar des autres opérateurs, ses relations avec ses trois ministères de tutelle sont désormais définies par une convention-cadre signée le 4 janvier 2007 et par des contrats d'objectifs . La convention-cadre prévoit notamment :

- la formalisation de l'information des ambassadeurs sur les activités et projets des agences locales 45 ( * ) ;

- un objectif de porter le montant moyen des dons à 6 millions d'euros, et celui des prêts à au moins 10 millions d'euros ;

- un objectif de renforcement de la présence de l'AFD en matière de recherche et de production intellectuelle, en concertation avec le MAEE et le MINEFE (un programme conjoint est établi) ;

- des précisions sur le taux forfaitaire de rémunération de l'AFD (versée en 2 tranches) visant à couvrir les coûts réels engagés. Les produits nets de placement de la trésorerie issus du placement des crédits budgétaires viennent naturellement en déduction de la rémunération ;

- la confirmation de l'intervention de l'Agence, à titre expérimental, en Inde, au Brésil, en Indonésie et au Pakistan ;

- l'affirmation d'une plus grande association des ONG aux opérations de l'Agence.

C. TRAITEMENT DE LA DETTE DES PAYS PAUVRES : 152,6 MILLIONS D'EUROS

Cette action ne comporte que des crédits d'intervention, pour 152,65 millions d'euros en AE et CP. Ils sont consacrés à l'indemnisation de l'AFD au titre des échéances d'annulations de dettes consenties dans le cadre de la Conférence de Paris (600.000 euros au profit d'Haïti) et des dispositifs « Dakar I » (34,15 millions d'euros au profit de 20 pays) et « Dakar II » (83,16 millions d'euros au profit de 13 pays) et intervenues en Club de Paris (34,71 millions d'euros). Ces dernières annulations concernent plus particulièrement le Burundi (19,8 millions d'euros), la RDC (6,8 millions d'euros) et les Seychelles (2,85 millions d'euros).

A la différence de 2007, il n'est pas prévu en 2008 de reconstitution du « fonds fiduciaire PPTE », fonds multilatéral destiné à couvrir auprès des institutions financières régionales participant à l'initiative PPTE « renforcée » le coût des allègements et annulations de dettes des pays éligibles.

* 24 Dédié au développement du secteur privé et à la promotion de la micro-finance.

* 25 Le Northern Dimension Environmental Partnership , le Fonds du sarcophage de Tchernobyl et le Compte pour la sûreté nucléaire.

* 26 En application de l'article 97 de la loi de finances pour 2007, l'AFD bénéficie ainsi de la garantie de l'Etat, plafonnée à 372,8 millions d'euros , sur les versements que l'Agence effectuera auprès de l'IFFIm - via le fonds de solidarité pour le développement dont elle a la charge - au titre de la contribution française au remboursement de la première émission obligataire. Cette garantie publique justifie la notation élevée du véhicule d'émission et contribue donc à faciliter la mobilisation de fonds privés.

* 27 En charge des financements concessionnels et des partenariats, notamment de l'AID.

* 28 Dans une fonction considérée comme sensible, celle liée aux politiques de passation des marchés.

* 29 La France compte 15 administrateurs de grade B, soit sensiblement autant que l'Italie (14) mais moins que l'Allemagne (20) et surtout l'Angleterre (43) et les Etats-Unis (90).

* 30 Les Allemands, dont la quote-part et les droits de vote sont respectivement de 6,09 % et 5,99 %, sont très bien représentés et parviennent à poursuivre leur progression. Cela est le résultat d'une politique systématique menée par le directeur général Köhler de 2000 à 2004. A l'opposé, l'Italie doit se contenter de 61 nationaux.

* 31 Les paiements des dons FASEP par Natixis sont effectués selon les termes de la convention de financement signée entre Natixis et le prestataire. Cette convention stipule notamment le montant maximum du concours financier décidé suite à l'avis du Comité, et les modalités et conditions de versement des fonds (notamment fourniture de rapports, avis de la mission économique, accord de la DGTPE, etc) au fur et à mesure de la prestation. Dans la plupart des cas les paiements sont effectués en trois fois : un acompte de 20 %, un paiement intermédiaire de 40 % et un terme final de 40 % maximum, à la fin de la prestation, après analyse des justificatifs de dépenses.

Lorsque les conditions sont remplies, au fur et à mesure des besoins effectifs de paiements, Natixis sollicite auprès de l'administration la mise à disposition des fonds dans la limite de ce qui lui est nécessaire pour effectuer les versements aux prestataires. Il n'existe pas de reliquat auprès de Natixis, les montants versés venant s'imputer sur la dotation de CP prévue pour le FASEP.

* 32 En se fondant sur les hypothèses du programme 209 (113,9 millions d'euros de décaissements de l'AFD pour les C2D et millions d'euros de dons-projets), la fraction de la rémunération assise sur des actions figurant au programme 209 ressort à de la rémunération globale de l'AFD.

* 33 Ces engagements sont également financés à hauteur de 269 millions d'euros par le programme 853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans les Etats étrangers », soit un coût actuariel global de 519 millions d'euros pour l'Etat.

* 34 Compte tenu du prélèvement d'une réserve de précaution de 5,5 millions d'euros sur les 65 millions d'euros de CP ouverts en loi de finances initiale pour 2007.

* 35 Notamment : extension de la couverture géographique à la ZSP, possibilité de procéder à une approche régionale, appréciation élargie du concept d'appui à l'exportation, délégation accrue aux agences de l'AFD, en liaison avec les missions économiques, possibilité de conclure des partenariats avec des collectivités locales et des entités privées, évaluation de chaque projet exécuté selon les procédures de l'AFD et évaluation a posteriori de l'ensemble du programme en lien avec la DGTPE.

* 36 Dont 780 millions d'euros au titre de la Côte d'Ivoire, risque pays en augmentation puisque l'exposition était de 618 millions d'euros fin 2005 et de 457 millions d'euros fin 2004.

* 37 Dont 167 millions d'euros sur la Côte d'Ivoire, 54 millions d'euros sur la Somalie et 53 millions d'euros sur l'Angola.

* 38 Les réponses fournies par le MINEFE se révèlent toutefois moins précises qu'en 2006.

* 39 Soit les projets à risque pour lesquels une action correctrice a été entreprise.

* 40 Rapport d'information n° 374 (2006-2007).

* 41 En application d'un arrêté du 21 mai 2004, ces critères sont : être doté de la personnalité morale, mener une activité non marchande, être placé sous le contrôle direct de l'Etat et contribuer à la mise en oeuvre d'une politique de l'Etat dont la traduction se trouve dans la loi de finances.

* 42 Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 2004.

* 43 Une unité institutionnelle de la sphère publique est considérée comme producteur marchand dès lors que « le produit de ses ventes couvre au moins 50 % de ses frais de production ». Le CIAP rappelle qu'en ce qui concerne l'AFD, le produit des ventes recouvre l'ensemble des produits de l'Agence, à l'exception des montants versés par l'Etat et du montant des produits financiers correspondant à la rémunération des fonds propres dont l'Etat a doté l'Agence, qui ne font l'objet de rémunération et ne relèvent pas d'une activité commerciale.

* 44 Ces critères sont : une activité de service public, un financement assuré majoritairement par l'Etat, et un contrôle direct par l'Etat relevant de l'exercice d'une tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques.

* 45 Le cadre d'intervention et la lettre de mission du directeur d'agence lui sont soumis pour avis conforme, et l'ambassadeur cosigne chaque convention de don.